論海洋劃界前“作出臨時安排”義務(wù)
——以《聯(lián)合國海洋法公約》第74、83條第3款為基礎(chǔ)

趙 靜

(中國政法大學(xué) 國際法學(xué)院，北京 100088)

隨著專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度的確立，海洋劃界爭議頻頻發(fā)生，全世界大致存在376～400條的潛在邊界，到目前為止，已經(jīng)全部或部分確定的約占三分之一[1]。由于《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“《公約》”)沒有規(guī)定專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界的具體方法[2]，且各國都盡最大努力爭奪海洋權(quán)益，導(dǎo)致短時間內(nèi)無法達(dá)成劃界協(xié)議。為了在海洋劃界前公平而有效地利用海洋資源并有利于爭端的和平解決，《公約》第74、83條第3款分別規(guī)定了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前，有關(guān)國家應(yīng)基于諒解和合作精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排(以下簡稱“作出臨時安排”)。但《公約》對于“作出臨時安排”的性質(zhì)、如何“作出臨時安排”、臨時安排的概念和形式等問題未作出規(guī)定，在理論和實踐中也存在著較大爭議，故有進(jìn)一步研究的必要。

一、 《公約》中“作出臨時安排”的性質(zhì)

(一)“作出臨時安排”是一項國際法義務(wù)

在文義上，《公約》第74、83條采用了“有關(guān)各國應(yīng)”“盡一切努力”的表述?！坝嘘P(guān)各國應(yīng)”是典型的《公約》規(guī)定各締約國義務(wù)的表述，但隨后“盡一切努力”的表述似乎緩和了義務(wù)的強(qiáng)制約束力，使得“作出臨時安排”的性質(zhì)存在較大的爭議。有的學(xué)者認(rèn)為這是一項國際法義務(wù)，但未說明具體理由[3]99，[4]54；有的學(xué)者提出了具體的理由，如拉戈尼[5]354(Lagoni)認(rèn)為這一規(guī)定的措辭表明這一要求不是一項不具約束力的建議或鼓勵，而是一項強(qiáng)制性規(guī)則，違反該規(guī)則將意味著違反國際法。而有的學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為“作出臨時安排”不屬于國際法義務(wù)，“盡一切努力”的措辭不是法律術(shù)語，僅是一條宣誓性的規(guī)定，并不對有關(guān)國家施以實際性的國家義務(wù)[6]。由此，學(xué)者們對《公約》第74、83條第3款的文義有不同的理解，關(guān)于“作出臨時安排”是否是一項國際法義務(wù)的問題有不一致的觀點(diǎn)。

在目的及宗旨上，《公約》的目的是促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平有效的利用(1)《聯(lián)合國海洋法公約》序言規(guī)定：“認(rèn)識到有需要通過本公約，在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境。”。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界前，爭議區(qū)域的自然資源無法得到公平而有效的利用，若認(rèn)為“作出臨時安排”是一項國際法義務(wù)將符合《公約》促進(jìn)海洋資源公平而有效利用的宗旨。同樣，拉戈尼[5]354認(rèn)為因為臨時安排能夠在最后界限協(xié)議協(xié)商之前達(dá)成，第3款的目的是在劃界前進(jìn)一步臨時利用爭議區(qū)域。當(dāng)然，當(dāng)事國可以用臨時安排限制在爭議區(qū)域內(nèi)的特定活動，也可以為最后的劃界協(xié)商移除障礙。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭也認(rèn)為這一義務(wù)構(gòu)成了避免爭議區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)停止的重要性的隱含承認(rèn)，只要這些活動不影響最后界限的劃定[7]460。這一安排促進(jìn)了公平而有效利用海洋資源的《公約》目標(biāo)實現(xiàn)[8]。由此，將“作出臨時安排”作為一項國際法義務(wù)符合《公約》的目的，能夠促進(jìn)海洋資源的公平而有效的利用，避免劃界期間海洋資源開發(fā)利用的停止，也可以避免因當(dāng)事國的單方開發(fā)行為而帶來的海洋資源利用的不公平性，從而有利于劃界爭端的和平解決。

在締約歷史上，關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界問題引起激烈討論，“公平原則”集團(tuán)(2)“公平原則”集團(tuán)的基本觀點(diǎn)是：“在協(xié)議未達(dá)成或問題未解決之前，有關(guān)國家應(yīng)在顧及到第1款有關(guān)劃界原則規(guī)定的情況下，作出臨時安排。”和“中間線”集團(tuán)(3)“中間線”集團(tuán)的基本觀點(diǎn)是：“在協(xié)議未達(dá)成之前，任何國家均無權(quán)將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架擴(kuò)展到中間線或等距離線以外?！眻猿植煌膭澖缭瓌t，兩大集團(tuán)相互對立的觀點(diǎn)也深刻影響了“作出臨時安排”的設(shè)計?！白鞒雠R時安排”的產(chǎn)生可以分為概念醞釀、對立僵局和相互妥協(xié)三個階段。第一，“作出臨時安排”的概念醞釀階段。第3期海洋法會議上，《非正式單一協(xié)商案文》[9]首次提及了臨時措施(4)此時用語為臨時措施，后用語改為臨時安排。。第4期海洋法會議上形成的《訂立的單一協(xié)商案文》[10]出現(xiàn)了臨時安排的概念，并與第1款的劃界原則相聯(lián)系?！肮皆瓌t”集團(tuán)(5)“公平原則”集團(tuán)支持《訂立的單一協(xié)商案文》中的觀點(diǎn)。和“中間線”集團(tuán)(6)“中間線”集團(tuán)支持《非正式單一協(xié)商案文》中的觀點(diǎn)。均認(rèn)識到了臨時安排會對劃界產(chǎn)生影響。第二，兩大陣營觀點(diǎn)陷入僵局階段。從第7期會議開始對此問題的討論持續(xù)深入，到第7期會議的續(xù)會以及第8期會議的前期會議探討的內(nèi)容涉及是否必須達(dá)成臨時安排、臨時安排的規(guī)則等等，但最后沒有達(dá)成一致意見[4]56。第三，相互妥協(xié)階段。第8期會議期間，印度、伊拉克和摩洛哥代表提出一個不涉及劃界原則的建議，建議相關(guān)國家之間應(yīng)達(dá)成合作態(tài)度(7)該案文規(guī)定：“在達(dá)成協(xié)議或處理方案以前，有關(guān)各國應(yīng)基于合作的精神，自由作出臨時安排。因此，在此過渡期間內(nèi)，他們應(yīng)避免其行為或措施惡化或危害國家利益。這類安排無論是相互約束或是相互適應(yīng)，都不應(yīng)妨礙最后界限的劃定。”[11]871，這為后續(xù)的協(xié)商奠定基礎(chǔ)。主席又召集了一個私人團(tuán)體來分析臨時措施(8)此時用語為臨時措施，因當(dāng)時臨時安排和臨時措施用語都有提及，文字表述不夠清楚。的相關(guān)問題，該團(tuán)體增加了一項折中的規(guī)定(9)該團(tuán)體增加的折中規(guī)定為：“在達(dá)成第一款規(guī)定的協(xié)議以前，有關(guān)各國基于諒解和合作精神，盡一些努力作出臨時安排。因此，在此過渡期間內(nèi)，他們應(yīng)避免其行為或措施危害或阻礙最后協(xié)議的達(dá)成。這種安排不妨害最后界限的劃定?！盵11]873。第9期會議上，案文內(nèi)容獲得普遍接受[11]875。由此，“作出臨時安排”的規(guī)定是兩大集團(tuán)觀點(diǎn)相互妥協(xié)的結(jié)果，締約過程中未涉及其是否是一項國際法義務(wù)的討論。但締約過程中明確“作出臨時安排”的表述不涉及劃界原則，同時體現(xiàn)著相關(guān)國家在爭議區(qū)域的合作態(tài)度和利用自然資源的訴求。若將“作出臨時安排”認(rèn)為是一項國際法義務(wù)將符合《公約》起草者的目的，并促進(jìn)相關(guān)國家在爭議區(qū)域合作開發(fā)利用自然資源。

在司法判例中，既有判例均認(rèn)為“作出臨時安排”是一項國際法義務(wù)。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，蘇里南認(rèn)為在達(dá)成最后協(xié)定之前，盡一切努力作出實際性臨時安排的義務(wù)是能夠強(qiáng)制執(zhí)行的[12]。最后，仲裁庭認(rèn)為《公約》第74條和第83條第3款規(guī)定了兩項義務(wù)，第一項義務(wù)就是在達(dá)成最后協(xié)定之前，要求當(dāng)事國盡一切努力作出實際性的臨時安排[7]459。同樣，在加納和科特迪瓦案件中，特別分庭也認(rèn)為《公約》第83條第3款對有關(guān)國家規(guī)定了兩項相互關(guān)聯(lián)的義務(wù)，其中一項義務(wù)就是“盡一切努力作出實際性的臨時安排”[13]626。由此，根據(jù)《公約》第287條附件7仲裁組成的仲裁庭和國際海洋法法庭均認(rèn)為“作出臨時安排”是一項國際法義務(wù)。

綜上，在《公約》規(guī)定的“作出臨時安排”文義含糊不清的基礎(chǔ)上，將“作出臨時安排”認(rèn)為是一項國際法義務(wù)更符合《公約》的目的和《公約》起草者的意圖，且現(xiàn)有的司法判例均認(rèn)為其是一項國際法義務(wù)。

(二)“作出臨時安排”是一項積極的行為義務(wù)

“作出臨時安排”是一項積極義務(wù)?！氨M一切努力”的措辭表明《公約》要求當(dāng)事國積極作為，嘗試一切能夠作出臨時安排的方法。當(dāng)事國尋求作出臨時安排的過程是積極的，臨時安排也是當(dāng)事國經(jīng)積極行為作出的，若一方處于消極不作為將違反這一義務(wù)。如在圭亞那和蘇里南仲裁案中，圭亞那是積極作為的態(tài)度，蘇里南是消極不作為的態(tài)度，蘇里南的消極不作為違反了這一義務(wù)。圭亞那和蘇里南作出臨時安排的努力在1989年就已經(jīng)開始，1991年兩國達(dá)成不涉及臨時安排的《諒解備忘錄》，《諒解備忘錄》規(guī)定兩國政府代表將在30天內(nèi)舉行會議，以結(jié)束關(guān)于共同利用有爭議區(qū)域的討論，但蘇里南并沒有按《諒解備忘錄》要求派出代表[7]473。1994年，圭亞那重新提出一份《圭亞那和蘇里南重疊近海海域的處理方式》草案，但是蘇里南仍沒有回應(yīng)。在接下來的幾年中，盡管圭亞那做出了某些努力，但蘇里南都沒有參與有關(guān)該主體的進(jìn)一步討論[14]。就在2000年6月2日，CGX事件發(fā)生前的幾個小時，圭亞那還邀請?zhí)K里南在24小時內(nèi)派遣一個高級代表團(tuán)到喬治敦就海洋邊界問題開展談判[7]475。但蘇里南仍未理睬，反而選擇了自助的方式解決問題，這違反了“作出臨時安排”義務(wù)。

“作出臨時安排”是一項行為義務(wù)，而非結(jié)果義務(wù)。在文義上，《公約》規(guī)定“盡一切努力”，并未規(guī)定應(yīng)該或者一定要達(dá)成臨時安排這一結(jié)果[15]29。加納和科特迪瓦案件是首次認(rèn)為“作出臨時安排”是一項行為義務(wù)的司法判例，特別分庭指出通過“盡一切努力”的措辭可以看出，公約規(guī)定的是一種行為義務(wù)，它不等于就臨時安排達(dá)成協(xié)議的義務(wù)。但是，措辭表明了雙方的義務(wù)是有責(zé)任進(jìn)行善意行事[13]627。由此，“盡一切努力”的措辭表現(xiàn)了在達(dá)成劃界協(xié)議較為困難的情況下，當(dāng)事國應(yīng)進(jìn)行善意行事，以充分利用海洋資源。但是否利用海洋資源是當(dāng)事國之間的事務(wù)，當(dāng)事國可以對是否利用海洋資源做出選擇，也可以對是否作出臨時安排做出選擇。但無論當(dāng)事國是否有意愿作出臨時安排，當(dāng)事國均應(yīng)履行“盡一切努力”的行為義務(wù)，積極努力進(jìn)行善意行事。

二、 履行“作出臨時安排”義務(wù)的要求

(一)指導(dǎo)精神

《公約》第74條第3款和第83條第3款規(guī)定了作出臨時安排的精神指引，即諒解和合作精神。在《布萊克法律詞典》[16]4741中，關(guān)于“諒解”(understanding)的解釋為：(1)理解的過程；一個理解某事的人的行為；(2)對于事件或發(fā)生的事的個人解釋；(3)一個具有隱含或默示特征的協(xié)議。關(guān)于“合作”(cooperation)的解釋為：(1)個人為了共同利益而加入的組織；(2)為共同的目的或結(jié)果采取行動的統(tǒng)一，而不僅僅是聯(lián)合行動或同時行動；(3)國際法。兩個或多個國家在法律制度下為特定目標(biāo)而采取的自愿協(xié)調(diào)行動[16]1015。由此，諒解和合作是基于共同的目標(biāo)的相互理解。當(dāng)事國在自愿的前提下，基于共同的目標(biāo)，考慮雙方的情況彼此理解，協(xié)調(diào)當(dāng)事國之間的國家意志[17]，進(jìn)而尋求協(xié)調(diào)一致的行動。

如果考慮諒解和合作精神法律內(nèi)涵，則反映了善意的傳統(tǒng)法律概念[5]355?！吧埔狻笔菄H法的一項基本原則，而國際法基本原則作為對國際條約和國際習(xí)慣的補(bǔ)充，對于國際法的各個領(lǐng)域、各個方面都具有重要意義[18]。善意原則被認(rèn)為是“對于國家行為的規(guī)范性原則”[19]220，諒解和合作精神意味是善意原則的具體化，而善意原則一直以來就是一個發(fā)展中的概念，至今沒有形成統(tǒng)一確切的概念，但可以清晰地證明“誠信”“公正”“合理”是善意的基本含義和特征[20]，故諒解和合作精神也應(yīng)具備善意原則“誠信”“公正”“合理”的特征。

諒解和合作精神指導(dǎo)著“作出臨時安排”義務(wù)的履行，在義務(wù)履行過程中意味著和解的方式協(xié)商。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭認(rèn)為包括“本著諒解和合作的精神”一語表明起草者打算要求當(dāng)事各方采取和解的方式進(jìn)行談判，據(jù)此，他們將準(zhǔn)備在尋求臨時安排時作出妥協(xié)[7]461。諒解和合作精神為是否“盡一切努力”提供了參考標(biāo)準(zhǔn)，有利于判斷當(dāng)事國在談判中的態(tài)度，進(jìn)而判斷當(dāng)事國履行義務(wù)的意愿。但是諒解和合作精神本身就是一種原則指引，缺乏確定性的適用依據(jù)，在實踐中無法直接適用，履行“作出臨時安排”義務(wù)還需要具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(二)盡一切努力：善意協(xié)商

因《公約》沒有規(guī)定“盡一切努力作出臨時安排”的具體方法，實踐中，當(dāng)事國履行盡一切努力作出臨時安排義務(wù)表現(xiàn)為善意協(xié)商?！氨M一切努力”可能為相關(guān)國家或爭端處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋留有余地[11]737，對這一概念沒有權(quán)威的解釋。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，仲裁庭認(rèn)為盡管“盡一切努力”為相關(guān)國家或爭端處理機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋留有余地，但該義務(wù)的用語規(guī)定了當(dāng)事各方有善意協(xié)商的義務(wù)。《公約》起草者要求在諒解和合作精神的指導(dǎo)下，當(dāng)事各方采取和解的方式談判并準(zhǔn)備為最后臨時安排的達(dá)成作出妥協(xié)[7]461。這表明“盡一切努力”要求當(dāng)事國進(jìn)行善意協(xié)商，根據(jù)國際實踐當(dāng)事國實際上承擔(dān)的是一種“善意協(xié)商”的義務(wù)[3]100。北海大陸架案確立的劃界過程中善意協(xié)商的參考標(biāo)準(zhǔn)是：應(yīng)有達(dá)成協(xié)議的意志，而不僅僅是形式過程；他們也應(yīng)使協(xié)商有意義，不能一味地堅持自己的觀點(diǎn)不考慮任何的讓步[21]。在實踐中“作出臨時安排”表現(xiàn)為一項善意協(xié)商義務(wù)，可以借鑒劃界過程善意協(xié)商的履行標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)事國應(yīng)對雙方的觀點(diǎn)進(jìn)行實質(zhì)性的善意協(xié)商，并準(zhǔn)備作出必要的妥協(xié)和讓步。

善意協(xié)商需要當(dāng)事國采用正式的外交文件將作出臨時安排的意愿通知到另一方。一方面，若一方有協(xié)商解決問題的意愿卻沒有通知另一方，則另一方?jīng)]有違反作出臨時安排的義務(wù)。在加納和科特迪瓦案件中，科特迪瓦沒有要求加納作出臨時安排，只要求加納不要繼續(xù)其碳?xì)浠衔锘顒?。特別分庭認(rèn)為，科特迪瓦沒有要求加納就實際性臨時安排進(jìn)行談判，因此科特迪瓦不能聲稱加納違反了就此類安排進(jìn)行談判的義務(wù)[13]628。另一方面，通知要采取正式的外交文件，并確保通知到另一方。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，在2000年6月2日，圭亞那在新聞上通過CGX公司的公開公告發(fā)出邀請?zhí)K里南討論鉆井作業(yè)方式的通知，但這一通知本身不足以使圭亞那履行《公約》第74、83條第3款規(guī)定的義務(wù)[7]477。由于這一公開公告并不能確保蘇里南知悉，并且不適合在國際交往的正式邀請場合使用，通知應(yīng)采用正式的外交文件。

善意協(xié)商需要采取恰當(dāng)?shù)牟襟E。在圭亞那和蘇里南仲裁案中，蘇里南雖然積極作為，但仲裁庭仍認(rèn)為其沒有履行“作出臨時安排”義務(wù)，其原因在于圭亞那沒有恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行善意協(xié)商。蘇里南沒有回應(yīng)的行為阻礙了與圭亞那之間的協(xié)商，阻斷了雙方的溝通渠道，雙方?jīng)]有就爭議問題進(jìn)行實質(zhì)性磋商。但仲裁庭認(rèn)為，在蘇里南不回應(yīng)的情況下，圭亞那的行為仍是不恰當(dāng)?shù)?。圭亞那?yīng)該基于合作精神直接通知蘇里南它的計劃，應(yīng)在更早的階段就與蘇里南討論鉆井問題。圭亞那可以采取努力作出臨時安排的步驟為：(1)向蘇里南正式和詳細(xì)通知計劃中的活動；(2)在開展活動時尋求蘇里南的合作；(3)提供分享勘探結(jié)果的機(jī)會，使蘇里南有機(jī)會觀察這些活動；(4)愿意分享從探索活動中獲得的所有經(jīng)濟(jì)利益[7]477。據(jù)此，善意協(xié)商是一個長期的工作，需要恰當(dāng)?shù)牟襟E，仲裁庭的這一建議可作為當(dāng)事國如何進(jìn)行善意協(xié)商的參考。

(三)作出的臨時安排符合構(gòu)成要件

1.形式要件

臨時安排的文書沒有固定的形式，會影響臨時安排的效力?！鞍才拧币辉~表明其文書可以包括非正式文件如普通照會、換文、商定記錄、諒解備忘錄，也包括正式文件，如條約[22]3。第一種情況以非正式的文書訂立臨時安排，這些安排是否具有約束力并不取決于文檔的標(biāo)題或形式，而是解釋的問題。即使是表面上非正式的文件也可能包含有約束力的承諾[15]18。也就是說這些文書是否有拘束力取決于這些文書本身的規(guī)定，并不能當(dāng)然判斷，需要結(jié)合文書的內(nèi)容和拘束力條款進(jìn)行解釋。第二，以條約的形式訂立的臨時安排。1969年《維也納條約法公約》第2條第1款將條約定義為：“國家間所締約而以國際法為準(zhǔn)之國際書面協(xié)定，不論其載于一項單獨(dú)文書或兩項以上相互有關(guān)之文書內(nèi)，亦不論其特定名稱為何”[23]。因此，公約、協(xié)定、議定書和換文都可構(gòu)成條約。按照“約定必須遵守”原則，條約是有直接拘束力的，是締約國所不能違反的[19]68。以條約形式訂立的臨時安排當(dāng)然具有法律拘束力，不需要進(jìn)行個別判斷。

2.實質(zhì)要件

臨時安排的“實際性”是臨時安排構(gòu)成的實質(zhì)，“實際性”沒有明確的含義，決于每個案例的具體情況[11]883。有的將《公約》解釋成，為了緩和海洋劃界前各方單方行為行使管轄權(quán)沖突，臨時安排應(yīng)是有效的，這不僅要求其能維持，得到各方的認(rèn)同，同時也要求它對于資源開發(fā)和保護(hù)等起到實際的調(diào)整作用[24]137。有的學(xué)者認(rèn)為，臨時安排應(yīng)該是實際性的，意思是提供關(guān)于爭議區(qū)域的利用所涉及問題的實際性解決方案[5]358。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“實際性”意味著臨時安排是可以付諸實施的[4]60，“實際性”表明可操作性而非立法特征[15]14，一項“實際性”臨時安排應(yīng)保障締約方在爭議海域所開展的各項活動有章可循[3]103。圭亞那和蘇里南仲裁案中，法庭指出臨時安排的實際性被認(rèn)為是實現(xiàn)公約目的的工具[7]464。以上觀點(diǎn)的共性在于，其一“實際性”是可以對海洋資源利用和保護(hù)起到實際作用，其二是可付諸實施。由此，臨時安排的“實際性”應(yīng)是指能夠有效地調(diào)整爭議區(qū)域海洋資源利用和保護(hù)的具有可付諸實施的安排。

“實際性”是判斷臨時安排的實質(zhì)要件，若雙方協(xié)議僅具備形式要件，不具有實際性內(nèi)容，也不是臨時安排。正如在圭亞那和蘇里南仲裁案中，圭亞那和蘇里南在1991年達(dá)成了《諒解備忘錄》，但是談判《諒解備忘錄》的國家代表說，他們無權(quán)就爭議區(qū)域?qū)嶋H利用資源達(dá)成協(xié)議。因此，《諒解備忘錄》的范圍有限：它僅適用于一個圭亞那石油特許權(quán)，即1988年對拉斯莫/必和必拓的特許權(quán)，并規(guī)定如果特許權(quán)持有人有任何發(fā)現(xiàn)，就必須進(jìn)行進(jìn)一步的討論[7]472。由此可知，“實際性”是判斷臨時安排的實質(zhì)性要件，不是臨時安排，雙方還需要對臨時安排繼續(xù)協(xié)商。

(四)臨時安排不妨礙最后界限的劃定

臨時安排不妨礙最后界限的劃定?！豆s》特別規(guī)定一方面回應(yīng)了“公平原則”集團(tuán)和“中間線”集團(tuán)的爭議，另一方面有利于促進(jìn)臨時安排的達(dá)成。爭端各方可能為達(dá)成一定的妥協(xié)，暫時放棄或部分放棄自己的主張，這種暫時的放棄并不能構(gòu)成否定各方劃界中主張的依據(jù)，同時各方也不能以臨時安排存在為由而阻礙劃界協(xié)議的最終達(dá)成[24]137。臨時安排不觸及劃界問題本身或潛在的領(lǐng)土問題，這樣兩大集團(tuán)不必在達(dá)成臨時安排時爭執(zhí)不休，也不用想方設(shè)法占據(jù)優(yōu)勢地位，促進(jìn)臨時安排的達(dá)成，也有利于爭議區(qū)域資源的公平、有效利用。

臨時安排是當(dāng)事國在爭議區(qū)域活動的重要依據(jù)，臨時安排中未涉及的內(nèi)容不能約束當(dāng)事國，當(dāng)事國可以按照不危害或不阻礙最后界限劃定的原則自主行為。如果有關(guān)各方同意，它可以成為最后劃界協(xié)議的一部分[24]120。喀麥隆訴尼日利亞案件中，法院認(rèn)為，石油特許權(quán)和油井一般來說本身不能視為調(diào)整等距離線的一個相關(guān)因素，只有當(dāng)它們是基于當(dāng)事國之間的明示或默示協(xié)議時，才可以被考慮[25]。

三、 我國在南海問題上履行“作出臨時安排”義務(wù)的思路

(一)南海問題目前現(xiàn)狀

南海問題涉及六國，各國主張的海域范圍不盡相同，爭議海域出現(xiàn)多國權(quán)利重疊的情況，當(dāng)事國數(shù)量多，協(xié)調(diào)各國利益的難度大。同時涉及到各國之間的國際關(guān)系錯綜復(fù)雜，如2014年印度尼西亞與菲律賓海洋邊界談判的完成為雙方共同應(yīng)對南海議題提供了極大空間[26]，再加上美國和日本等南海區(qū)域外國家的介入，南海問題更加復(fù)雜。其次，關(guān)于南海的爭議問題錯綜復(fù)雜，如涉及到島礁定性、歷史性權(quán)利的解釋等問題。最后，“作出臨時安排”義務(wù)雖然是一項國際法義務(wù)，但是一項行為義務(wù)，且缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力[22]5，這為解決南海問題提供了一種思路，但在實踐中是否有效主要取決于當(dāng)事國的合作意愿和努力程度。

目前，我國已經(jīng)與南海其他部分當(dāng)事國就部分領(lǐng)域達(dá)成共識，訂立了一些雙邊、多邊臨時安排。但第一，這些臨時安排的法律拘束力不強(qiáng)，很多臨時安排是以聲明、宣言、諒解備忘錄等非正式文件的形式存在的，不當(dāng)然具有法律約束力。從內(nèi)容來看很多文件都僅是一種政治承諾，還有的協(xié)議僅為跨國石油公司的協(xié)議，不能代表國家的合作意愿。第二，這些臨時安排不具有可付諸實施的特征，且缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容，更多的是表達(dá)了一種愿景，且措辭十分模糊[27]。這些臨時安排缺乏可操作性的規(guī)定，不具有直接實施的能力，無法在實踐中開展合作。第三，這些臨時安排涉及的領(lǐng)域主要為海上海事合作和漁業(yè)合作，很少涉及油氣開發(fā)合作，而目前對于油氣資源的開發(fā)已經(jīng)形成了“我國擱置開發(fā)，他方競相開發(fā)”的被動局面[28]。

(二)分區(qū)塊履行談判協(xié)商義務(wù)

善意協(xié)商是雙方意見互換和相互妥協(xié)讓步的過程，通過此過程可以增進(jìn)當(dāng)事國對彼此態(tài)度、開發(fā)意愿的了解。若當(dāng)事國均具有開發(fā)意愿且能進(jìn)行善意協(xié)商，那么解決南海問題也就變得相對順利。我國一直主張“擱置爭議，共同開發(fā)”，可見我國有與其他國家達(dá)成臨時安排，共同合作開發(fā)的意愿，我國應(yīng)根據(jù)具體情形建議其他當(dāng)事國達(dá)成某種實際性的臨時安排[29]。無論他國是否愿意積極協(xié)商，我國都應(yīng)積極履行國際法義務(wù)，在國際社會上建立他國不履行善意協(xié)商、違反國際法義務(wù)的形象。而其他當(dāng)事國也應(yīng)積極履行善意協(xié)商義務(wù)，暫時停止單邊開發(fā)行為，用最大的誠意解決南海問題。

由于涉及當(dāng)事國較多，難以同時達(dá)成臨時安排，我國可以借鑒《帝汶海條約》將一個爭議區(qū)域劃分成三塊模式開發(fā)的思路[30]，根據(jù)實際情況和合作需要將南海劃分成多個區(qū)塊，再根據(jù)不同的區(qū)塊同相關(guān)當(dāng)事國協(xié)商。協(xié)商也應(yīng)逐步進(jìn)行，可以先在有合作意愿的關(guān)系友好國家之間展開，形成良好的示范效果，再逐步擴(kuò)展到其他國家。協(xié)商過程中，我國應(yīng)在主權(quán)平等互利的基礎(chǔ)上做出一定程度的妥協(xié)和退讓，以促進(jìn)臨時安排的達(dá)成，并維護(hù)良好的國際關(guān)系。

(三)由易到難開展多領(lǐng)域?qū)嶋H性臨時安排

目前我國與其他當(dāng)事國訂立的臨時安排存在不足，我國應(yīng)向訂立可付諸實施的具有法律拘束力的臨時安排轉(zhuǎn)變?？筛吨T實施保證了臨時安排功能的實現(xiàn)，具有法律拘束力增強(qiáng)了違反臨時安排的效力，二者相輔相成，共同促進(jìn)臨時安排的實現(xiàn)。作出實際性的臨時安排是踐行《公約》目標(biāo)，發(fā)揮履行“作出臨時安排”義務(wù)的價值所在。

南海局勢復(fù)雜，合作層次需要由易到難逐漸推進(jìn)，先在簡單領(lǐng)域合作，增強(qiáng)締約方的政治互信和磨合締約方共同協(xié)作的配合度，在締約方之間有充分的了解后，再開展深層次的技術(shù)要求高的合作。具體而言可以先進(jìn)行低敏感領(lǐng)域的合作，如海洋環(huán)境保護(hù)、海洋科研、海上搜救、減災(zāi)防災(zāi)以及水下文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域[31]。其中，可以以相對利益較低的漁業(yè)合作和海洋環(huán)境保護(hù)合作為先導(dǎo)，制定合作階段，分階段推進(jìn)合作進(jìn)程。然后，在海上安全領(lǐng)域進(jìn)行合作，共同打擊外來勢力的干擾，形成一致對外的態(tài)度，增進(jìn)彼此的凝聚力，以減少外來國家的干擾。最后，抓住油氣開發(fā)等經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合作，可以在合作前期適當(dāng)讓與本方利益來樹立大國形象，吸引其他國家與我國達(dá)成臨時安排。這樣，由淺入深，在充分了解締約方的前提下進(jìn)行合作，能夠為雙方帶來最大的利益，實現(xiàn)合作共贏。

結(jié) 語

受海洋劃界原則爭議的影響，“作出臨時安排”的產(chǎn)生是“公平原則”集團(tuán)和“中間線”集團(tuán)相互妥協(xié)的結(jié)果，《公約》對此的規(guī)定也較為籠統(tǒng)。在《公約》規(guī)定的“作出臨時安排”文義含糊不清的基礎(chǔ)上，將“作出臨時安排”認(rèn)為是一項國際法義務(wù)更符合《公約》的目的和《公約》起草者的意圖，且現(xiàn)有的司法判例均認(rèn)為其是一項國際法義務(wù)。這一義務(wù)雖不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，但也是一項國際法義務(wù)，且綜合《公約》的文義和國際法判例得出這一義務(wù)是行為義務(wù)。履行“作出臨時安排”義務(wù)要求當(dāng)事國本著諒解和合作精神，進(jìn)行善意談判，作出符合構(gòu)成要件的臨時安排。這一臨時安排可以采取多種文書，不同的文書決定了臨時安排的法律拘束力，其中條約當(dāng)然具有法律拘束力，其他文書需要結(jié)合文書的內(nèi)容進(jìn)行解釋。這一臨時安排應(yīng)具備“實際性”，即可付諸實施，這是臨時安排的實質(zhì)。臨時安排不妨礙最后界限的劃定，若當(dāng)事方同意并達(dá)成明示或默示的協(xié)議才可以被考慮成為劃界協(xié)議的一部分。在我國南海問題上，應(yīng)先確定爭議區(qū)域，明確爭議方意愿，再分區(qū)塊履行善意協(xié)商義務(wù)，最后由易到難，開展多領(lǐng)域?qū)嶋H性的臨時安排?！白鞒雠R時安排”義務(wù)的確立有利于公平、有效利用海洋資源，有利于各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各國應(yīng)充分利用這一制度，實現(xiàn)合作共贏，經(jīng)濟(jì)利益最大化。