我國排污權(quán)交易發(fā)展歷程及展望

□文/ 袁另鳳

（陜西科技大學(xué) 陜西·西安）

［提要］ 大氣污染和氣候變化已經(jīng)成為影響社會可持續(xù)發(fā)展的重要問題，作為市場手段的排污權(quán)交易制度已經(jīng)得到許多國家的認(rèn)可，并進(jìn)行積極地探索和實(shí)踐。本文總結(jié)我國排污權(quán)交易制度發(fā)展歷程，并通過與歐盟排污權(quán)交易制度的對比，提出政策建議，期望促進(jìn)我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展。

一、引言

空氣污染和氣候變化是威脅人類可持續(xù)發(fā)展的兩個重要問題。廢氣排放和其他能源消耗活動不僅污染空氣，而且對全球氣候變化產(chǎn)生負(fù)面影響。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的快速增長不可避免地造成了環(huán)境的惡化。2018年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）首次突破90 萬億元，成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但《世界環(huán)境績效指數(shù)報告》中卻顯示中國的環(huán)境績效在180 個國家中排名第120 位。在沒有引入市場手段之前，政府的大氣污染治理和控制措施主要還是以行政治理為主，包括單雙限政策、暫停工廠和投資去污設(shè)備等，但是過度使用強(qiáng)制的行政措施往往會阻礙排放企業(yè)的減排行動，并扭曲市場，導(dǎo)致市場化機(jī)制作用相對不足。自2013年以來，嚴(yán)重、大范圍的霧霾和空氣質(zhì)量的下降加速了中國排污權(quán)交易計劃的進(jìn)程。為了應(yīng)對環(huán)境污染，我國充分利用市場手段，采取了一系列的環(huán)境控制措施。排放權(quán)交易制度（ETS）就是其中最有效的手段之一，ETS 是一種基于市場的工具，ETS 試點(diǎn)作為一種市場激勵機(jī)制，不僅可以促進(jìn)節(jié)能減排進(jìn)程的發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)增長，而且可以為可持續(xù)發(fā)展提供新的資本紅利，刺激環(huán)境生態(tài)治理。由于它可以降低環(huán)境規(guī)制的成本，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的有效改善，已被許多國家采用。

二、我國排污權(quán)交易發(fā)展歷程

1974年，美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）首次將排污權(quán)交易用于控制空氣污染，并取得了顯著效果。此后，英國和德國等國家也相繼引入了排污權(quán)交易。20 世紀(jì)80年代末，中國開始探索以市場為基礎(chǔ)的環(huán)境監(jiān)管工具，我國的中央和地方排放權(quán)交易政策可以劃分為三個階段：開始、探索和強(qiáng)化階段。1987～2000年為排污權(quán)交易在我國實(shí)施的開始階段，那時中國的排放交易機(jī)制主要由原國家環(huán)保局牽頭，頒布了一系列污染預(yù)防措施，為未來的排放交易奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。我國最早的排污權(quán)交易開始于1987年，上海閔行區(qū)的企業(yè)首次實(shí)施了水污染排放指標(biāo)的排污權(quán)交易。1988年國家環(huán)境保護(hù)局（SEPA）發(fā)布了《水污染物排放許可管理暫行辦法》，對水污染物進(jìn)行排放總量控制原則，并對排放許可可以在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行交易做出了模糊的規(guī)定。2001～2006年為ETS 在我國的探索階段，我國的“十五”國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提出實(shí)施總量控制原則，并提出ETS 是降低大氣污染物排放的關(guān)鍵一招；為此，2001年，我國把太原確定為試點(diǎn)城市，并啟動了二氧化硫排污權(quán)交易項(xiàng)目，同年，浙江省嘉興市秀洲區(qū)頒布了《水污染物排放交易暫行辦法》。2002年，我國正式在天津、上海、河南等7 個地區(qū)開展排污權(quán)交易試點(diǎn)，山西省在已有工作成果的基礎(chǔ)上，制定了全市二氧化硫排放交易制度工作方案。2006年，浙江省嘉興市啟動了全市碳排放交易計劃。2007年以后被定義為我國ETS 實(shí)施的強(qiáng)化階段。2007年11個地區(qū)（江蘇、天津、浙江、湖北、重慶、湖南、內(nèi)蒙古、河北、陜西、河南和山西）被批準(zhǔn)為排污權(quán)交易試點(diǎn)，制定了相關(guān)的政策和法律法規(guī)。2011年，國務(wù)院發(fā)布了《節(jié)能減排“十二五”工作規(guī)劃》，《規(guī)劃》第四十四條鼓勵設(shè)計排污權(quán)交易系統(tǒng)和建立排污權(quán)交易市場。同年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)行動的意見》，鼓勵在地方開展排污權(quán)交易試點(diǎn)。截至2013年，在中央政府信號的指導(dǎo)下，各試點(diǎn)地區(qū)已發(fā)布了50 多個排放權(quán)交易管理政策文件和70 多個技術(shù)文件。2014年，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》明確指出，今后將加大排污權(quán)交易力度，推進(jìn)排污權(quán)試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)工作。在排放交易目標(biāo)方面，所有試點(diǎn)地區(qū)都包括二氧化硫和化學(xué)需氧量（COD），而且每個地區(qū)都同時實(shí)施了更有目的性、更全面、更能反映其特點(diǎn)的規(guī)定。因此，各地區(qū)對排污權(quán)交易的批準(zhǔn)范圍等方面存在差異。如重慶、陜西以排污權(quán)交易單位為核準(zhǔn)對象，河北、浙江以大氣污染、工業(yè)廢水、醫(yī)療污水、餐飲廢水及污水處理機(jī)構(gòu)、大型畜禽養(yǎng)殖單位為核準(zhǔn)對象；江蘇規(guī)定二氧化硫排放交易應(yīng)適用于電力、鋼鐵、水泥、石化和玻璃行業(yè)。2015年，財政部發(fā)布的《排污許可證買賣暫行辦法》、國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》都強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步探索地方排污權(quán)和潛在金融工具，推動排污權(quán)交易。中央文件《生態(tài)文明體制改革總體規(guī)劃》也將排污權(quán)交易政策作為一項(xiàng)重要工具予以正式確立。2016年1月修訂后的《大氣污染防治法》開始生效，其中第21 條提到，國家將實(shí)施大氣污染物的總量控制原則，推動重點(diǎn)大氣污染物的排污權(quán)交易。2016年3月，我國“十三五”規(guī)劃明確提出建立排污許可證有償使用和全國排污交易機(jī)制。

對于排污權(quán)交易的初始分配，部分地區(qū)采用免費(fèi)分配的方式，各地區(qū)隨后轉(zhuǎn)為付費(fèi)使用。確定排污權(quán)初始排放指標(biāo)的收費(fèi)分配和選擇模式，可以反映出ETS 在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的差異。重慶、陜西、內(nèi)蒙古在排污權(quán)的初始價格方面做出規(guī)定，現(xiàn)有排污單元的初始交易排放均以基準(zhǔn)價格從交易平臺購買。湖南省根據(jù)環(huán)境保護(hù)和社會污染治理的需求評價來確定排污權(quán)的基準(zhǔn)價格。經(jīng)過十多年在排污權(quán)交易市場上的探索和實(shí)踐，ETS 取得了顯著的成果。截至2012年底，各碳排放交易區(qū)域均建立了省級或市級碳排放交易中心，并出臺了碳排放交易管理辦法。2007～2013年碳排放交易總量超過了40 億元。其中，浙江是我國最成功的ETS 區(qū)域，也是碳排放交易最成功的區(qū)域，截至2014年底，共產(chǎn)生了4，366 筆排放交易，交易金額達(dá)到了8.52 億元。自ETS 在湖北實(shí)施以來，共開展了13 項(xiàng)二氧化硫、化學(xué)需氧量和其他四種污染物的排放交易活動，共交易排污權(quán) 4，897.6 噸，交易額為 2，652.5 萬元。截至 2014年10月底，重慶市已完成主要污染物排放交易930 筆，營業(yè)額實(shí)現(xiàn)了98，882.7 萬元。ETS 地區(qū)的二氧化硫排放量也得到了顯著下降，這說明ETS 的實(shí)施不僅推動了排污權(quán)交易的市場活躍度，還在改善大氣質(zhì)量方面起到了顯著的作用。

三、我國與歐盟排污權(quán)交易制度的差異

由于我國的國情和市場與歐盟國家有很多不同，所以我國碳排放交易制度試點(diǎn)與歐盟的ETS 還是存在一些差異的，這些差異主要體現(xiàn)在四個方面，即市場規(guī)模與覆蓋面、總量設(shè)置與配額分配、靈活機(jī)制、執(zhí)行與懲罰機(jī)制四個方面。第一，從市場規(guī)模和覆蓋范圍來看，中國覆蓋了20 多個行業(yè)和近3，000個重點(diǎn)排放單元，而歐盟排放交易計劃覆蓋了該地區(qū)約45%的溫室氣體排放，以及31 個國家的1.1 萬家高能耗企業(yè)。第二，在總量設(shè)定和配額分配方面，中國碳排放試點(diǎn)制定的目標(biāo)是，到2015年碳排放強(qiáng)度降低17%以上，歐盟設(shè)定的目標(biāo)為，到2030年碳排放比1990年減少40%。第三，在靈活機(jī)制方面，中國各試點(diǎn)的核證減排量上限不能超過10%，而歐盟碳市場要到第三階段才能在一、二階段進(jìn)行儲備和借貸。第四，在執(zhí)法和處罰機(jī)制方面，中國的大部分碳試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定企業(yè)如果超標(biāo)排放將受到市場價格1～3 倍的懲罰，而歐盟企業(yè)如果排放超標(biāo)，將在第一階段每噸被罰款40 歐元，在第二階段每噸被罰款100歐元。

四、政策建議

歐盟是較早開展ETS 的地區(qū)，并取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，而我國的排污權(quán)交易市場還不成熟，存在很多制度上的缺陷，排污權(quán)交易試點(diǎn)還存在需要完善的地方，政府可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，完善我國的ETS。ETS 試點(diǎn)不僅可以作為改善氣候變化的重要市場化環(huán)境監(jiān)管工具，而且可以有效降低霧霾濃度，最大限度地提高氣候變化與空氣污染的協(xié)同治理效率，起到改善大氣質(zhì)量的重要作用。因此，政府應(yīng)該采取措施積極參與到ETS 的建設(shè)上來。第一，鼓勵ETS 試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行探索創(chuàng)新，建議通過排污權(quán)交易第三方咨詢服務(wù)，為參與排污權(quán)交易的企業(yè)提供專業(yè)服務(wù)，幫助企業(yè)從排污權(quán)交易中受益。推進(jìn)全國統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場的設(shè)計與構(gòu)建，因?yàn)榻y(tǒng)一的排污權(quán)市場不僅可以降低地方政府濫用政策的可能性，而且可以增強(qiáng)環(huán)境績效，改善大氣質(zhì)量。第二，就大氣污染治理而言，我國的目標(biāo)具體包括降低能耗強(qiáng)度、碳強(qiáng)度和霧霾濃度三個方面。地方政府需要轉(zhuǎn)變角色，把自己轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、觀察員和審計員的角色，在交易活動中應(yīng)盡量減少行政干預(yù)。政府要積極激勵排放企業(yè)進(jìn)行綠色技術(shù)升級和改造，并在全國范圍內(nèi)建立一個與減排和環(huán)境效應(yīng)相兼容的排污權(quán)市場，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境治理績效。全國的排污權(quán)交易市場體系設(shè)計可借鑒廣東省的配額分配方式，將自由峰值配額分配與有償配額分配分離，嚴(yán)格按照基準(zhǔn)法規(guī)范新排放項(xiàng)目。同時，為了避免當(dāng)前節(jié)能減排政策與排污權(quán)市場政策可能出現(xiàn)的管理重疊和考核失敗等問題，政府需要加強(qiáng)總體規(guī)劃和節(jié)能減排政策，并積極完善與排污權(quán)交易市場政策的對接管理。第三，鼓勵企業(yè)通過銀行貸款購買排放權(quán)，或?qū)F(xiàn)有排放權(quán)作為抵押獲得銀行貸款。在保證排污權(quán)交易市場流動性的前提下，可以適度降低機(jī)構(gòu)投資者和個人投資者進(jìn)入市場的比例，這樣有利于支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的長期投資，支持當(dāng)?shù)仄髽I(yè)改進(jìn)清潔生產(chǎn)能源，并進(jìn)行積極的排污權(quán)資產(chǎn)運(yùn)營和管理，這些都有助于排污權(quán)交易配額的有序管理。第四，具體有效的處罰是提高整體運(yùn)營效率的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)減排和污染治理的關(guān)鍵。在國家排污權(quán)交易市場懲罰措施的設(shè)計方面，對未履行減排義務(wù)的排放企業(yè)，應(yīng)處以一定數(shù)額的罰款，從而使節(jié)能與污染的協(xié)同治理成為確保ETS 試點(diǎn)有效運(yùn)行的剛性約束。