關(guān)于土地管理制度改革的若干建議

姚江紅

摘要：我國(guó)地域遼闊各地風(fēng)土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來(lái)了新的突破和改革機(jī)遇。土地管理工作者要提升土地管理專業(yè)化，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，多層次保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，讓土地利用與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展同步。

關(guān)鍵詞：土地管理;深化改革;城鄉(xiāng)規(guī)劃

引言

我國(guó)國(guó)土資源貯備豐富，近年隨著城市化不斷推進(jìn)，人地矛盾突顯。一方面是城市需要更多的拓展空間和建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要盤活農(nóng)村閑置的土地資源。城鄉(xiāng)兩方的需求都需要國(guó)土管理工作人員不斷探索深化土地制度改革，讓制度體系發(fā)力更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升。

一、土地管理制度改革的總體要求

土地管理部門要厘清自身和其他部門的權(quán)責(zé)關(guān)系，防范政出多門現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)各部門間更高效地協(xié)調(diào)配合，尤其是要妥善處置土地管理部門和城市管理部門的關(guān)系，要明確土地所有權(quán)、使用權(quán)和其他各項(xiàng)權(quán)益的劃分，并以完善合理的制度對(duì)權(quán)益進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，要增強(qiáng)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃性，在上一級(jí)規(guī)劃指導(dǎo)下，省市區(qū)各級(jí)土地管理部門都要因地制宜仔細(xì)分析當(dāng)?shù)厍闆r制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)律的規(guī)劃，以更加精細(xì)化的安排減少具體工作的障礙，使得工作流程更加順暢，避免出現(xiàn)水土不服，尤其是要土地利用規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃有機(jī)統(tǒng)一。此外，要對(duì)土地資料詳細(xì)搜集整理，將土地信息納入一體化的管理體系中，并做好土地登記管理，同一塊土地及其附著建筑物應(yīng)統(tǒng)一由一個(gè)部門登記并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，避免流程環(huán)節(jié)過(guò)于繁復(fù)導(dǎo)致交易成本上升。簡(jiǎn)化不必要流程也能便于對(duì)土地交易進(jìn)行監(jiān)督，防范土地違法違規(guī)行為。在完備的信息資源基礎(chǔ)上才能更好地根據(jù)土地特性進(jìn)行土地用途分區(qū)管制，實(shí)現(xiàn)全面而又精細(xì)化得科學(xué)治理。

二、土地管理制度改革的具體建議

1.土地管理專業(yè)化，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督

土地管理改革的一大側(cè)重點(diǎn)是管理、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督相分離，這三項(xiàng)職能應(yīng)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，否則混在一起很容易出現(xiàn)共謀作弊行為，正如土地管理部門不能既做裁判員又做運(yùn)動(dòng)員一樣，土地管理者不能直接參與市場(chǎng)，而應(yīng)該扮演服務(wù)供給者的角色，維護(hù)良好的市場(chǎng)環(huán)境，保證市場(chǎng)信息的暢通，規(guī)范市場(chǎng)行為打擊不良競(jìng)爭(zhēng)。土地管理部門就應(yīng)專業(yè)致力于土地管理，而不應(yīng)插手過(guò)多事務(wù)。對(duì)國(guó)家征用控制的土地，應(yīng)由政府出資設(shè)立的獨(dú)立第三方法人機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如土地資產(chǎn)管理委員會(huì)或國(guó)有土地公司，由他們負(fù)責(zé)運(yùn)作保證資產(chǎn)的保值增值，提高經(jīng)濟(jì)效率。土地管理部門不得違規(guī)越矩，最小化職能錯(cuò)位問(wèn)題。但同時(shí)土地管理部門要加強(qiáng)對(duì)土地收益分配合理性的監(jiān)督，不能無(wú)所作為不承擔(dān)責(zé)任。

對(duì)土地管理工作的監(jiān)督不僅要有來(lái)自內(nèi)部上級(jí)的垂直監(jiān)督，還要有國(guó)土管理外部部門的監(jiān)督。上級(jí)國(guó)土局可以向下級(jí)地市區(qū)國(guó)土局派駐土地督察專員。與國(guó)土局同級(jí)的人民代表大會(huì)和上級(jí)的人民代表大會(huì)均可以對(duì)國(guó)土局的工作監(jiān)察。人民代表也理所當(dāng)然對(duì)國(guó)土局進(jìn)行外部監(jiān)督，還有群眾形成輿論壓力，國(guó)土局也要自身積極主動(dòng)進(jìn)行工作的透明化公示。

2.多層次保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益

在土地管理中土地征收是逃不開的話題，土地的征占必然要導(dǎo)致一批脆弱性失地農(nóng)民群體。如何最小化征地拆遷的負(fù)面影響，幫助被征地農(nóng)民恢復(fù)甚至提高生產(chǎn)生活水平是土地管理工作的重點(diǎn)之一。當(dāng)涉及到一些基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目不得不征收農(nóng)村土地時(shí)，國(guó)土局需要編制項(xiàng)目用地目錄，并與農(nóng)戶及村集體進(jìn)行民主協(xié)商，廣泛納入?yún)⒖既罕姷囊庖?jiàn)。在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要聘請(qǐng)專業(yè)第三方評(píng)估，符合市場(chǎng)價(jià)值，還要考慮到土地的增值收益作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，要及時(shí)將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開征求群眾的同意。對(duì)被征地農(nóng)民的安置不能簡(jiǎn)單以貨幣解決，要綜合考慮到農(nóng)戶的住房、就業(yè)、社保等問(wèn)題，對(duì)農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)進(jìn)行規(guī)劃，提供更加多樣的安置方式，給予農(nóng)戶更多選擇空間。目前已經(jīng)有不少區(qū)域在土地征收時(shí)保留或者返還一塊集體建設(shè)用地，讓農(nóng)民充分享受市場(chǎng)紅利。村民可自行協(xié)商決定以何種方式在保留土地上發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)等非農(nóng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不論是自主、委托、入股還是聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，收益的利益分配關(guān)系需要預(yù)先厘清。

3.激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)

農(nóng)村的土地資產(chǎn)只有活化才能持續(xù)為農(nóng)村帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，因而土地流轉(zhuǎn)制度改革需要持之以恒地推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地集約化最大化利用。國(guó)土局需要對(duì)分散的土地、房屋等進(jìn)行統(tǒng)一的地籍調(diào)查和登記，劃定統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)查可以由政府組織，也可以由產(chǎn)權(quán)人委托中介機(jī)構(gòu)，再由政府機(jī)關(guān)核查。不同地區(qū)因地制宜采取不同方法也可以兩舉措并行，提高土地登記效率，不斷豐富充實(shí)國(guó)土管理信息系統(tǒng)。在充分掌握土地信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地整理，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，給予農(nóng)村土地更充分的入市交易機(jī)會(huì)，讓農(nóng)戶憑借活化的土地資產(chǎn)成為市場(chǎng)的能動(dòng)主體。但對(duì)一些村莊建設(shè)的公益性用地，一旦規(guī)劃劃定要落實(shí)嚴(yán)密的監(jiān)管，原則上禁止入市，防止不法分子鉆空子鉆漏洞。對(duì)合法認(rèn)定的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需要在納入規(guī)范的登記管理后再進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)并辦理變更登記。宅基地是農(nóng)民最重要的土地資產(chǎn)，要進(jìn)行一戶一宅確權(quán)登記，對(duì)一戶多宅超出部分不予法律認(rèn)可和保護(hù)甚至還要進(jìn)行超占罰款，清理農(nóng)民的非法占地行為。宅基地目前要推行有償取得制度，破除以往的福利分配，突顯宅基地關(guān)鍵資產(chǎn)價(jià)值。在市場(chǎng)較為活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，政府應(yīng)鼓勵(lì)有需要和條件許可的農(nóng)戶將宅基地上市交易。但同時(shí)也要尊重農(nóng)戶選擇幫助農(nóng)戶清楚認(rèn)知交易的風(fēng)險(xiǎn)成本，要農(nóng)戶明確初始宅基地使用權(quán)賣出后將不能再申請(qǐng)新的宅基地，讓農(nóng)戶經(jīng)過(guò)綜合慎重考慮后再?zèng)Q斷，對(duì)購(gòu)買方也要清晰告知其納稅義務(wù)，增強(qiáng)土地交易的合法規(guī)范程度。

三、結(jié)語(yǔ)

土地管理是一項(xiàng)精細(xì)而復(fù)雜的工作，同時(shí)也是充滿創(chuàng)新性和探索性的工作。我國(guó)地域遼闊各地風(fēng)土人情差異巨大，由于特殊的歷史原因形成了具有中國(guó)特色的城鄉(xiāng)制度為土地管理工作增加了難度，但也帶來(lái)了新的突破機(jī)遇。土地管理工作者要提升土地管理專業(yè)化，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，多層次保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，激活農(nóng)村土地活力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，讓土地利用與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展同步。

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