國土空間規(guī)劃背景下額濟(jì)納旗國土綜合整治與修復(fù)體系構(gòu)建研究

丑迎 萬凱 閆慧敏

摘要：本文在國土空間規(guī)劃背景下，明晰了新規(guī)劃、新形勢下國土綜合整治與修復(fù)的戰(zhàn)略和任務(wù)，基于額濟(jì)納旗國土空間各類要素的特點(diǎn)，研究國土綜合整治與修復(fù)體系的構(gòu)建，通過構(gòu)建體系，提出整治模式，以期為后續(xù)國土空間規(guī)劃工作提供參考。

關(guān)鍵詞：空間規(guī)劃；綜合整治；修復(fù)體系；整治模式

1.引言

國土空間規(guī)劃背景下，國土綜合整治的概念和內(nèi)容不斷深化，已上升為國家戰(zhàn)略。我國國土綜合整治工作仍處于探索階段，其內(nèi)涵、內(nèi)容、規(guī)范等方面還未形成統(tǒng)一的管理體系。

傳統(tǒng)的整治規(guī)劃系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、優(yōu)化性不足，從傳統(tǒng)的整治模式、整治目標(biāo)、整治內(nèi)容以及資金投入形式來看，均不能滿足國土空間規(guī)劃的新要求。在生態(tài)文明理念下，國土空間規(guī)劃背景下的國土綜合整治是在以人為本的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)因地制宜、空間品質(zhì)；注重資源利用效率、修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)；打造宜居生活空間、宜業(yè)生產(chǎn)空間。生態(tài)保護(hù)修復(fù)必須實(shí)行自然資源統(tǒng)一監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境綜合整治，“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間統(tǒng)籌規(guī)劃[1]。

國土空間規(guī)劃背景下的國土綜合整治堅(jiān)持生態(tài)文明戰(zhàn)略為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)整治修復(fù)保護(hù)力度，全面促進(jìn)資源集約節(jié)約利用，共同打造“山水林田湖草”生命共同體。

2.新形勢下的戰(zhàn)略與任務(wù)

新形勢下，隨著明確國土空間生態(tài)修復(fù)新的職責(zé)，土地整治順應(yīng)這一時(shí)代要求，也須向國土綜合整治與生態(tài)保護(hù)修復(fù)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)外延拓展和內(nèi)涵提升[2]。開展國土綜合整治，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)土地管理制度，是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，是自然資源系統(tǒng)履行統(tǒng)一國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的抓手。國土綜合整治是在保留傳統(tǒng)土地整治做法的基礎(chǔ)上，突出以村莊規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以制度創(chuàng)新為重點(diǎn)，整合各類建設(shè)項(xiàng)目和資金，實(shí)施全域全要素整治，筑牢耕地和生態(tài)保護(hù)紅線，有效推動(dòng)了空間規(guī)劃落地和用途管制。

國土綜合整治作為人類采取綜合措施對某一空間范圍內(nèi)的國土資源進(jìn)行開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等全部活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的過程，已被視為服務(wù)于國家頂層戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要?jiǎng)恿?、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵抓手、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的核心平臺(tái)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑。

3.研究區(qū)概況

額濟(jì)納旗位于內(nèi)蒙古自治區(qū)最西端，東南與阿拉善右旗相連，西和西南與甘肅省毗鄰，北與蒙古國接壤，邊境線長507km。全旗總面積11.46萬平方公里，是內(nèi)蒙古自治區(qū)面積最大、人口最少的旗。

額濟(jì)納旗地形由西南向東北逐漸傾斜，呈四周高，中間低平狀，海拔高度在898m～1598m之間。地貌主要由戈壁、低山、沙漠、河流、湖泊和綠洲等構(gòu)成。發(fā)源于青海省祁連山北麓的黑河（古稱弱水、上中游稱黑河、入旗境稱額濟(jì)納河）是額濟(jì)納的母親河，由南向北，經(jīng)甘肅省張掖、高臺(tái)、金塔等市縣入旗，至巴彥寶格德（狼心山）分為東、西兩條河，向北又分為19條支流，最后匯入東、西居延海，形成3.16萬平方公里的額濟(jì)納綠洲[3]。

2019年，額濟(jì)納旗實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值37.05億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比調(diào)整為5.4∶26.5∶68.1。固定資產(chǎn)投資完成20.5億元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額15.3億元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入43920元，農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入25276元。

4.國土空間整治與修復(fù)體系研究

多年來，額濟(jì)納旗一直把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，堅(jiān)持以生態(tài)為要，著力筑牢祖國北方重要的生態(tài)安全屏障。綜合考慮到額濟(jì)納旗生態(tài)脆弱、耕地質(zhì)量偏低、裸巖石礫地面積較大等問題，開展國土空間生態(tài)修復(fù)、加快相關(guān)技術(shù)研究和創(chuàng)新尤為重要。

4.1體系構(gòu)建思路

根據(jù)額濟(jì)納旗資源現(xiàn)狀特點(diǎn)，將建立四個(gè)方面的指標(biāo)體系，分別為理清國土空間要素、明晰現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容、研究整治修復(fù)體系和展望體系管理（圖1）

4.2國土空間要素

國土空間規(guī)劃背景下，更加注重“山水林田湖草”資源的保護(hù)，國土空間整治與保護(hù)修復(fù)的要素內(nèi)涵為國家主權(quán)管理地域空間內(nèi)土地及其上的資源綜合。將國土空間要素分成自然生態(tài)空間和城鄉(xiāng)地區(qū)兩大類，自然生態(tài)空間主要包含山水林田湖草等多元要素，城鄉(xiāng)地區(qū)主要針對低效用地和城市更新兩個(gè)方面。

針對額濟(jì)納旗的資源特點(diǎn)，在后續(xù)的研究中，可選取礦山、水體、森林、農(nóng)田、草原、濕地、湖泊、河流、城鄉(xiāng)低效用地、城市更新區(qū)等要素進(jìn)行研究。

4.3現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容

近年來，礦業(yè)領(lǐng)域高度重視礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理等工作，先后頒布、實(shí)施了相關(guān)的保護(hù)條例、建設(shè)方案、保護(hù)與治理規(guī)劃等多項(xiàng)內(nèi)容。2018年10月1日起正式實(shí)施的《非金屬行業(yè)綠色礦山建設(shè)規(guī)范》等9項(xiàng)推薦性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，屬我國首部綠色礦山建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。就土地整治、耕地保護(hù)領(lǐng)域而言，已發(fā)布實(shí)施了5項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)、27項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、150多項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，初步形成了以“項(xiàng)目管理”為需求，以“過程控制”為重點(diǎn)的土地整治標(biāo)準(zhǔn)體系[4-5]。此外，水資源、森林和草原等自然資源，也都有相關(guān)的法律法規(guī)配套形成保護(hù)體系。

將現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容運(yùn)用到新規(guī)劃背景下，還是存在一定的局限性，如從技術(shù)角度難以準(zhǔn)確反映生態(tài)系統(tǒng)的整體性、安全性、穩(wěn)定性，以及支撐生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂等方面還不足[1]。

4.4整治與修復(fù)模式

阿拉善盟曾經(jīng)是內(nèi)蒙古自治區(qū)沙漠面積最多、土地沙化最嚴(yán)重的地區(qū)，被稱為中國沙塵暴西北路徑的主要通道和重要策源地。境內(nèi)有騰格里沙漠、巴丹吉林沙漠、烏蘭布和沙漠。早在20年前，中央電視臺(tái)《新聞?wù){(diào)查》播出專題節(jié)目《沙起額濟(jì)納》，引起中共中央、國務(wù)院高度重視，引發(fā)了全社會(huì)對阿拉善生態(tài)問題的廣泛關(guān)注。同年，國務(wù)院做出對黑河水量實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度的重大決策，以此來改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，取得了非常顯著的治理效果。現(xiàn)階段，森林生態(tài)服務(wù)功能有待提升，沙化和水土流失等土地退化問題依然存在。

額濟(jì)納旗探索生態(tài)—保護(hù)—旅游深度融合的“自然保護(hù)+城鄉(xiāng)發(fā)展同步”治理模式，逐步推動(dòng)全域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程全覆蓋，繪好“山水畫”，逐夢“綠洲美”，推進(jìn)山水林田湖草修復(fù)治理。城鄉(xiāng)的國土價(jià)值和人居環(huán)境與自然生態(tài)系統(tǒng)密不可分，兩者在山水林田湖草共同體等理念的指引下，呈現(xiàn)綜合化的交織狀態(tài)。

因此，需要構(gòu)建綜合系統(tǒng)的多目標(biāo)、多手段的整治和修復(fù)格局，針對生態(tài)保護(hù)、土地綜合整治、礦山生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)與城市有機(jī)更新進(jìn)行綜合考慮與設(shè)計(jì)。

通過研究，將額濟(jì)納旗修復(fù)模式定位為以生態(tài)保護(hù)修復(fù)為主的“山水林田湖草”綜合整治模式和以城鄉(xiāng)低效用地為主的“城市更新”綜合整治模式。

4.4.1山水林田湖草綜合整治模式

現(xiàn)階段，我國生態(tài)修復(fù)的研究內(nèi)容和實(shí)踐較多地關(guān)注于水土保持領(lǐng)域，額濟(jì)納旗涉及很多自然要素的整治與修復(fù)工作，但同其他項(xiàng)目區(qū)類似，研究對象多數(shù)都在某一具體范圍展開，或擴(kuò)展至小流域的完整自然地理單元層面[6]。自“山水林田湖草生命共同體”的概念提出以來，我國有很多城市相繼開展了相關(guān)的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的工作，多以工程類項(xiàng)目居多。

額濟(jì)納旗通過開展黑河水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)、沙化土地治理、林地草場保護(hù)、礦山治理、農(nóng)用地整治、低效用地等方面工作，推進(jìn)國土空間要素綜合治理，使額濟(jì)納旗的生態(tài)環(huán)境得到有效改善，水源涵養(yǎng)和防風(fēng)固沙功能顯著提升。

4.4.2“城市更新”綜合整治模式

根據(jù)額濟(jì)納旗現(xiàn)狀用地情況的調(diào)查和評價(jià)，結(jié)合額濟(jì)納旗未來發(fā)展需要，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)國土空間再生和功能重塑。

在生態(tài)文明建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的時(shí)代背景下，國土空間呈現(xiàn)出以存量為主的利用階段。存量規(guī)劃通常指在保持建設(shè)用地總規(guī)模不變、城市空間不擴(kuò)張的條件下，主要通過存量用地的盤活、優(yōu)化、挖潛、提升而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)劃[7]。

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，當(dāng)前主要有“城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)”“三舊”改造和“城市更新”三種[8]，2007年廣東省佛山市成為全國第一個(gè)明確提出“三舊”改造的城市。2013年2月原國土資源部確定內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西10個(gè)?。ㄊ校╅_展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)為期4年的試點(diǎn)工作。2016年11月全國范圍內(nèi)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。經(jīng)過十年的發(fā)展，一些城市的內(nèi)涵和再開發(fā)類型不盡相同。

結(jié)合額濟(jì)納旗自身定位及發(fā)展特征，以優(yōu)化空間格局、提高利用效率、優(yōu)化資源配置、改善人居環(huán)境等為工作原則，對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。額濟(jì)納旗屬于典型的建設(shè)用地緊缺型的旗縣，尤其是交通用地。建議其再開發(fā)的類型以低效產(chǎn)業(yè)用地更新和存量建設(shè)用地再開發(fā)為主要方向，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)土地利用由重“增量”向重“存量”轉(zhuǎn)變。

5.結(jié)語與建議

5.1結(jié)語

在新規(guī)劃背景下，各類自然要素的修復(fù)實(shí)踐已逐漸超出單一的生態(tài)學(xué)研究范疇，國土空間綜合整治與修復(fù)是基于各類國土空間要素，與自然地理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人文活動(dòng)等緊密結(jié)合。本文基于額濟(jì)納旗本地資源要素，探討建立額濟(jì)納旗國土空間整治與修復(fù)體系，提出“山水林田湖草”綜合整治模式和“城市更新”綜合整治模式，以期為額濟(jì)納旗后期國土空間總體規(guī)劃戰(zhàn)略提供參考基礎(chǔ)。

5.2建議

建立整治與修復(fù)保護(hù)制度，健全完善相應(yīng)的工作機(jī)制，聚焦整治修復(fù)重點(diǎn)區(qū)域，打造國土空間整治修復(fù)重點(diǎn)工程，因地制宜、突出特色地把“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”貫穿在額濟(jì)納旗國土空間總體規(guī)劃全過程中。

制度構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)國土空間各類要素與多方協(xié)調(diào)共治。摒棄舊有觀念，部門利益，以國家利益為最高原則完成國土空間規(guī)劃[1]；通過制度構(gòu)建，多方共治，實(shí)現(xiàn)國土空間“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)與綜合治理”預(yù)期。

建立新型的綠色融資平臺(tái)，引入社會(huì)資本、民間資本以及個(gè)人資金。資金是推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的關(guān)鍵，與新增建設(shè)用地相比，拆遷補(bǔ)償、安置、建設(shè)成本較高[9]。充分發(fā)揮“新型政府主體”在山、水、林、田、湖、草保護(hù)與修復(fù)工作中的作用，積極調(diào)動(dòng)公眾的積極性，充分體現(xiàn)“人民主體”地位，實(shí)現(xiàn)全民共享發(fā)展成果。

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