省內(nèi)短途輸氣管道工程基本建設(shè)程序相關(guān)問題

李立奇，李勇慧，趙彥玲，秦正泉

（邢臺燃?xì)饧瘓F有限責(zé)任公司，河北邢臺 054000）

為有效扭轉(zhuǎn)自2017 年開始的冬季“氣荒”之困，國務(wù)院出臺《關(guān)于促進天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》（國發(fā)[2018]31號），加快天然氣產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)。該意見首次從國家層面提出“強化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互聯(lián)互通”的要求，隨后許多省份紛紛發(fā)布相應(yīng)的具體實施辦法，大力推進天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點是省內(nèi)供氣管線和縣縣通氣工程建設(shè)，以期構(gòu)建“一張網(wǎng)、多氣源、互聯(lián)互通、功能互補”的省級天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)。

以河北為例，河北省政府明確提出“到2020年，天然氣氣源干線對省內(nèi)分輸能力達(dá)到300億立方米以上”，在《河北省第一批天然氣儲運體系建設(shè)重點工程（2019—2022年）》中，涉及48 個省內(nèi)短途輸氣管道工程項目，新建管線里程高達(dá)4540km。

不同于國家氣源干線工程、城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ添椖浚?nèi)短途輸氣管道工程具備自身特點，其基本建設(shè)程序無成熟經(jīng)驗供參考。不管是在政府投資項目的后期審計，還是民營企業(yè)投資項目的資產(chǎn)合資合作，基本建設(shè)程序的履行情況都是必查重點項，也是出現(xiàn)問題最多的環(huán)節(jié)。在新常態(tài)下，省內(nèi)短途輸氣管道項目進入高速發(fā)展建設(shè)期，目前亟須解決基本建設(shè)程序規(guī)范化、合規(guī)化問題。

1 廣義的基本建設(shè)程序

基本建設(shè)程序是指工程項目從策劃、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投入生產(chǎn)或交付使用的整個建設(shè)過程中，各項工作必須遵循的工作次序[1]。其本身具備以下特點：

1）時間次序性。它反映了建設(shè)工作所固有的客觀自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，并在國家、省、市各級法規(guī)中進行了相關(guān)約束，不得隨意顛倒，可以合理交叉。

2）階段變化性。由于其本身就是人們在一定的時間周期內(nèi)，在工程項目建設(shè)實踐中得來的經(jīng)驗總結(jié)，項目建設(shè)程序要符合國家不同時期的政策方針，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，基本建設(shè)程序會不斷變化，建設(shè)領(lǐng)域各方共同遵守的規(guī)則或原則隨之不斷完善。

2 省內(nèi)短途輸氣管道工程特點

“省內(nèi)短途輸氣管道”這一名稱，是由國家發(fā)改委和物價部門命名得來，本意是為了區(qū)分中石油、中石化和中海油等國家跨省氣源干線管道項目，所謂的“短途”沒有嚴(yán)格意義上的距離等級劃分。它是指經(jīng)營天然氣管道運輸業(yè)務(wù)的企業(yè)所屬的非跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）輸氣管道，不包括油氣田內(nèi)部的礦場集輸管道和城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)。其本身具備以下特點：

1）建設(shè)單位多為國有省級管網(wǎng)公司，少數(shù)為城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)（國有或民營）。

2）工程起點多接自國家氣源干線閥室或場站，設(shè)計壓力多為6.3MPa 或10.0MPa。

3）建設(shè)程序行政許可均為本省行政區(qū)域內(nèi)辦理完成，按照省、市、縣三級行政不同的審批權(quán)限，辦理建設(shè)相關(guān)文件。

將國家跨省氣源干線、省內(nèi)短途輸氣管道基本建設(shè)程序按照項目立項階段、項目定義階段、項目實施階段、項目驗收和后評價階段，對比統(tǒng)計見表1。

表1 不同類別的輸氣管道工程基本建設(shè)程序現(xiàn)行做法對比

續(xù)表

由表1可知，省內(nèi)短途輸氣管道與國家跨省氣源干線工程基本建設(shè)程序的不同點，主要集中在項目立項前置條件、施工圖審查方式、招標(biāo)方案確定方式、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理方式、施工許可形式、竣工驗收形式等方面。

同時值得注意的是，根據(jù)目前國家相關(guān)部門最新政策，水土保持方案審批不再作為環(huán)境影響評價的前置條件；除重特大項目外，環(huán)境影響評價審批不再作為項目核準(zhǔn)前置條件，重特大項目無規(guī)定具體范圍，暫按需要國家發(fā)改委核準(zhǔn)的項目執(zhí)行；國有投資項目，節(jié)能評估審查意見作為項目核準(zhǔn)前置條件，而民營企業(yè)投資項目在開工建設(shè)前取得節(jié)能審查意見即可；地震安全評價、地質(zhì)災(zāi)害評價、壓覆礦評估新增為安全預(yù)評價的前置條件。

3 存在問題分析

3.1 省內(nèi)短途輸氣管道項目歸口管理部門問題

工程項目歸口哪個部門管理，意味著項目要遵守該歸口部門的獨立管理體系。不同歸口部門的選擇，將對項目公開招投標(biāo)監(jiān)管、工程施工單位資質(zhì)、工程標(biāo)段劃分、施工許可辦理模式、竣工驗收備案管理等方面產(chǎn)生根本性區(qū)分。目前，省內(nèi)短途輸氣管道項目歸口部門仍存在著不同的觀點。

3.1.1 項目歸口屬地發(fā)改能源部門管理

從《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016年本）》、各省政府核準(zhǔn)投資項目目錄來看，輸氣管道項目明顯隸屬于能源項目，并非城建項目。省內(nèi)短途輸氣管道項目則應(yīng)參照國家跨省項目，按照現(xiàn)有能源部門的管理模式履行相關(guān)基本建設(shè)程序。具體地，項目招標(biāo)方案執(zhí)行過程只接受發(fā)改能源部門的監(jiān)督即可；工程標(biāo)段的劃分，不必嚴(yán)格依據(jù)各區(qū)縣的行政區(qū)域?qū)芫€切塊分割；施工許可的辦理模式參照跨省天然氣管線項目，應(yīng)為開工報告制度，只執(zhí)行發(fā)改能源部門的審批與監(jiān)管即可，無須辦理建筑工程施工許可證；工程質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗收備案無須經(jīng)屬地住建部門的管理，應(yīng)歸屬發(fā)改能源管理。

3.1.2 項目歸口屬地住建部門管理

省內(nèi)短途輸氣管道項目是在《中華人民共和國建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》涵蓋范圍之內(nèi)的，依據(jù)《中華人民共和國建筑法》第六條要求“國務(wù)院建設(shè)行政主管部門對全國的建筑活動實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四條要求“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”，省內(nèi)短途輸氣管道項目則應(yīng)歸口住建部門，管線項目按照途徑縣級行政區(qū)域劃分，接受各個縣級住建部門的屬地管理。具體地，項目招標(biāo)方案執(zhí)行過程接受縣級住建部門的監(jiān)督；施工許可辦理模式應(yīng)為縣級建筑工程施工許可證；工程質(zhì)量監(jiān)督則須經(jīng)縣級住建部門的管理。

省內(nèi)輸氣管道項目歸口部門無法明確，一定意義上是我國長期以來能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)法缺位造成，我國最早在2006年已經(jīng)開始《能源法》的籌備工作，從2007年12月1日起首部《中華人民共和國能源法》終于開始公開征求意見，暫時被擱置至今；時隔12年，2020年4月10日國家能源局再次發(fā)布了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，它不僅能為能源領(lǐng)域單行法律的制定和修改提供法律依據(jù)，也有助于解決能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一問題，預(yù)計今年頒布中國能源法也是大概率事件。

新版《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》中第十六條“縣級以上地方人民政府能源主管部門依照本法和本級人民政府規(guī)定的職責(zé)，對本行政區(qū)域內(nèi)能源開發(fā)利用活動實施監(jiān)督管理”，第九十二條“能源主管部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對需要行政許可或者驗收的能源開發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營事項，嚴(yán)格進行審查或者驗收”，上述內(nèi)容明確了能源部門對能源項目的監(jiān)督管理職責(zé)，因此省內(nèi)短途輸氣管道項目歸口屬地發(fā)改能源部門管理，更為合適。

從另一個角度講，由發(fā)改能源部門牽頭主導(dǎo)省內(nèi)輸氣管道項目全過程監(jiān)督管理，將更有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革，更有助于推進工程建設(shè)項目審批制度改革。

3.2 省級油氣管道專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督部門缺失

大型石油石化企業(yè)中石油早在2001年開始，開展了石油天然氣建設(shè)工程項目專業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督工作，2016年出臺了《中國石油天然氣集團公司工程建設(shè)項目質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，隨后又修訂《石油天然氣建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作程序》（2017版），目前中石油已經(jīng)形成了一套較為完整工程質(zhì)量監(jiān)督模式，即石油天然氣工程質(zhì)量監(jiān)督總站受國家部門的委托，行使對中國石油天然氣集團公司及其所屬企業(yè)投資的石油天然氣建設(shè)工程實施質(zhì)量監(jiān)督管理職能[2]。

省內(nèi)輸氣管道項目是能源發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分，其建設(shè)工程也具有較強的專業(yè)性，目前建設(shè)全過程的質(zhì)量監(jiān)督僅有省級特檢院實施的壓力管道安裝監(jiān)檢，如若監(jiān)理單位工作不力，現(xiàn)場質(zhì)量檢查甚至質(zhì)量控制將大打折扣。因此，國家層面確有必要出臺針對性強且便于實施的法律法規(guī)，用以完善省內(nèi)輸氣工程項目質(zhì)量監(jiān)督的體制機制，加強檢驗檢測儀器設(shè)備的配備，豐富工程質(zhì)量監(jiān)督檢查問題的處置手段。

4 結(jié)論

隨著我國《能源法》的出臺，政府能源部門將在省內(nèi)輸氣管道項目建設(shè)中承擔(dān)重要角色，對于政府管理部門而言，能源部門及其他管理部門如何劃分管理邊界，各級能源部門如何確定權(quán)責(zé)清單，成為兩個重大現(xiàn)實問題亟待解決。

對于項目建設(shè)單位而言，要緊跟最新法規(guī)要求，及時調(diào)整并適應(yīng)新的基本建設(shè)程序策略，重點關(guān)注公開招投標(biāo)監(jiān)管、施工許可模式、竣工驗收備案模式的變化；同時，為加強項目全過程監(jiān)管，保障油氣項目安全運營，應(yīng)推動省級油氣項目質(zhì)監(jiān)機構(gòu)的建立，完善質(zhì)量監(jiān)督管理流程。