財(cái)政分權(quán)、地方政府行為偏向與公共服務(wù)效率損失
——來自文化服務(wù)供給的證據(jù)

劉 飛，楊盼琳，王欣亮

(1.西北大學(xué)哲學(xué)學(xué)院,陜西西安710127；2.西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西西安710127)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

公共服務(wù)是保障人民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的公共產(chǎn)品，尤其是公共文化服務(wù)更是新時(shí)代美好生活的重要構(gòu)成部分。但由于我國(guó)長(zhǎng)期的粗放型發(fā)展模式，在公共服務(wù)支出水平不斷提升的同時(shí)，公共服務(wù)供給效率卻增長(zhǎng)遲緩，尤其是外顯性較差的公共文化服務(wù)，已無法滿足人民對(duì)更高品質(zhì)生活的需求。為什么會(huì)出現(xiàn)這一問題呢？這與我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制具有重要關(guān)系。第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為財(cái)政分權(quán)是影響公共服務(wù)供給效率的重要因素，在要素可以自由流動(dòng)的前提下，以“用腳投票”的方式迫使政府關(guān)注公民需求，根據(jù)公民偏好，提供合意的公共產(chǎn)品，提高公共服務(wù)供給效率[1-2]，同時(shí)，與中央政府相比，地方政府在掌握居民偏好與需求方面具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠降低中央政府的偏好誤識(shí)，提高公共物品供給精準(zhǔn)度，因此，進(jìn)行財(cái)政分權(quán)，擴(kuò)大地方政府自主決策權(quán)，有助于提高地方政府公共服務(wù)供給效率[3-4]。但財(cái)政分權(quán)存在最優(yōu)邊界，Oates認(rèn)為最優(yōu)的分權(quán)邊界在于地方政府的差異化公共產(chǎn)品供給所帶來的邊際收益與其所帶來的外部性產(chǎn)生的邊際成本相等之處[5]。而第二代財(cái)政分權(quán)理論將研究中心從直接的公共物品提供轉(zhuǎn)移到地方政府行為與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，利用委托代理理論與公共選擇理論分析了財(cái)政分權(quán)的必要性[6]，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)體制下，為避免資源跨區(qū)域流失，地方政府進(jìn)行低效率支出的機(jī)會(huì)成本增加，有效的財(cái)政激勵(lì)使地方政府與中央政府間實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，將有限資源投入到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或與中央目標(biāo)相契合的公共服務(wù)領(lǐng)域，從而提高公共服務(wù)供給效率[7]。

可見，兩代財(cái)政分權(quán)理論各自從信息優(yōu)勢(shì)與激勵(lì)約束兩個(gè)層面探討財(cái)政分權(quán)對(duì)公共服務(wù)支出效率提升的重要性，但在實(shí)際中，要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)，致使第一代財(cái)政分權(quán)理論的結(jié)論受到質(zhì)疑，且在地方政府自主決策性收入顯著高于中央財(cái)政激勵(lì)時(shí)，地方政府行為發(fā)生偏向，無法與中央政府間實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”[8]。因此，也有學(xué)者研究得出財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率間并不存在正向關(guān)系[9]，甚至財(cái)政分權(quán)會(huì)抑制公共服務(wù)供給效率提升[10],原因在于以下幾個(gè)方面：一是公務(wù)人員能力的限制，導(dǎo)致決策失誤，公共資源浪費(fèi)。由于中央政府相比于地方政府具有更高的決策權(quán)，故有能力的公務(wù)人員向中央轉(zhuǎn)移，致使地方政府管理能力降低，公共服務(wù)成本提升，降低了公共服務(wù)供給效率[11]。二是公共服務(wù)的外部性，降低了地方政府投資公共產(chǎn)品的熱情，導(dǎo)致文化等外部性較強(qiáng)的公共服務(wù)產(chǎn)品配置不足，抑制公共服務(wù)效率提升[12]。三是地方政府依靠降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)等爭(zhēng)奪流動(dòng)性要素，使地區(qū)間產(chǎn)生“破壞性競(jìng)爭(zhēng)”行為，導(dǎo)致公共服務(wù)供給效率降低[13-14]?？梢姡?dāng)前學(xué)者們對(duì)財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率間關(guān)系的研究結(jié)論莫衷一是，致使中央在推行“權(quán)力下放”的過程中，既有樂觀的支持者，也有悲觀的反對(duì)者[10]。

雖然，第一代分權(quán)理論與部分學(xué)者都分析了在公共物品供給方面財(cái)政分權(quán)是否存在最優(yōu)邊界的問題[13]，但結(jié)合中國(guó)實(shí)踐的研究依然較為缺乏，也并未厘清財(cái)政過度分權(quán)造成公共服務(wù)供給效率損失的機(jī)制，因而尚需沿著第二代財(cái)政分權(quán)理論深入剖析財(cái)政分權(quán)與地方政府行為選擇的關(guān)系。加之，以往文獻(xiàn)提出地區(qū)間要素爭(zhēng)奪也會(huì)抑制公共服務(wù)供給效率[13-14]，而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡問題，致使“孔雀東南飛”的要素流動(dòng)狀態(tài)并不受制于地方政府的稅收等優(yōu)惠政策，而更多受經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所制約，那么財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率間的關(guān)系是否也存在區(qū)域異質(zhì)性呢？陳剛和賴小瓊雖對(duì)區(qū)域間的公共服務(wù)供給效率差異進(jìn)行測(cè)度[15]，但并未從財(cái)政分權(quán)角度去解釋存在差異的原因，致使無法為地區(qū)因地制宜提高公共服務(wù)供給效率提供可行建議。此外，當(dāng)前關(guān)于公共服務(wù)供給效率代理變量依然集中在基本公共服務(wù)方面，如公共服務(wù)產(chǎn)出[16]、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給效率[17]、義務(wù)教育服務(wù)供給效率[18]等生存型公共服務(wù)方面，缺乏對(duì)發(fā)展型公共服務(wù)的研究，而本文以公共文化服務(wù)供給效率為代理變量，研究結(jié)論更加符合公眾現(xiàn)實(shí)需求，也能為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展路徑探討提供些許理論依據(jù)。

與以往研究相比，本文可能的創(chuàng)新點(diǎn)集中在以下幾個(gè)方面：一是結(jié)合我國(guó)國(guó)情，剖析財(cái)政過度分權(quán)對(duì)公共服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)，試圖客觀回答如何基于優(yōu)化財(cái)政分權(quán)體制，構(gòu)建提升公共服務(wù)供給效率的可行路徑；二是基于我國(guó)的區(qū)域發(fā)展不均衡特征，分析區(qū)域稟賦約束下，財(cái)政分權(quán)發(fā)揮提高公共服務(wù)供給效率作用的最優(yōu)邊界，試圖回答如何因地制宜構(gòu)建公共服務(wù)供給效率的提升路徑；三是根據(jù)地方政府經(jīng)濟(jì)職能將政府行為偏向劃分為投資偏向、收入偏向與制度偏向三個(gè)維度，更深入探討適度分權(quán)扭轉(zhuǎn)地方政府行為偏向，提高公共服務(wù)供給效率以及過度分權(quán)引致政府行為偏向，造成公共服務(wù)效率損失的內(nèi)在機(jī)制，深化對(duì)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的認(rèn)識(shí)。

二、理論機(jī)理

(一)財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率提升

適度財(cái)政分權(quán)通過降低交易成本、優(yōu)化資源配置來提升公共服務(wù)供給效率。一是適度財(cái)政分權(quán)通過降低信息收集成本，精準(zhǔn)供給公共產(chǎn)品與服務(wù)，提高公共服務(wù)供給效率。地方政府較中央政府具有更多了解地方公眾、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求信息的途徑，信息搜尋成本更低，能夠發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，以公眾與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，提供公共產(chǎn)品，防止資源浪費(fèi)，提高公共服務(wù)供給效率。二是適度財(cái)政分權(quán)體制下財(cái)政與政治激勵(lì)約束地方政府行為，形成自上而下的公共服務(wù)供給效率提升機(jī)制。財(cái)政分權(quán)體制將中央與地方置于“委托-代理”框架中，適度財(cái)政分權(quán)下中央依靠科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，引導(dǎo)地方政府促進(jìn)公共服務(wù)供給均等化，通過偏重于民生福祉的官員問責(zé)與晉升機(jī)制，引導(dǎo)官員偏向于民生性投資、減少腐敗與尋租，優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)供給效率[19]。三是適度財(cái)政分權(quán)體制形成的政府間要素爭(zhēng)奪性競(jìng)爭(zhēng)行為，倒逼地方公共服務(wù)供給效率提升。在財(cái)政分權(quán)與要素自由流動(dòng)的體制下，地方間人力資本利用“用腳投票”方式表達(dá)公共服務(wù)偏好，為在人才要素爭(zhēng)奪過程中獲勝，地方政府傾向于扭轉(zhuǎn)偏向性行為，減少利益集團(tuán)游說，避免公共資金浪費(fèi)，提升公共服務(wù)供給效率[15]。

(二)財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率損失

雖然適度財(cái)政分權(quán)能夠降低交易成本、優(yōu)化公共資源配置提高公共服務(wù)供給效率，但過度財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府行為偏向，引致公共服務(wù)供給效率損失。具體影響路徑體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.投資偏向效應(yīng)

一方面，過度財(cái)政分權(quán)體制下，財(cái)政激勵(lì)手段助長(zhǎng)投資偏向，扭曲政府支出，抑制公共服務(wù)供給效率提升。中央政府以標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口為資金分配依據(jù)的均衡性轉(zhuǎn)移支付在扮演中央政府“援助之手”的同時(shí)，使地方政府陷入軟預(yù)算約束的“激勵(lì)陷阱”，由于信息不對(duì)稱和財(cái)政外部性產(chǎn)生的公共池效應(yīng)，弱化了對(duì)地方政府行為的激勵(lì)和約束，無法阻止地方政府“粘蠅紙效應(yīng)”及“財(cái)政公地掠奪”，造成地方財(cái)政支出過度擴(kuò)張，在預(yù)算制度改革后，為緩解過度擴(kuò)張所造成的財(cái)政壓力，地方政府將有限資金投向房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)，以發(fā)展高稅收行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，從而忽視公共服務(wù)供給需求，抑制公共服務(wù)供給效率提升[20]。另一方面，過度財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致政治激勵(lì)手段加速投資偏向，扭曲政府行為，抑制公共服務(wù)供給效率提升。官員晉升激勵(lì)下形成的政治錦標(biāo)賽，致使地方政府間形成“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的格局[21]，財(cái)政分權(quán)過度擴(kuò)大，將使地方官員權(quán)力過度擴(kuò)張，在有限任期限制下，官員更傾向于“短平快”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)性投資，而對(duì)公共服務(wù)等民生性投資缺乏興趣，致使公共資源配置不足，公共服務(wù)供給效率難以提升[22]。

2.收入偏向效應(yīng)

一方面，過度財(cái)政分權(quán)賦予地方政府更大權(quán)力，使地方政府具有更強(qiáng)的財(cái)政“剩余索取權(quán)”，在擴(kuò)大地方財(cái)政收入的目標(biāo)下，投資驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)慣性下演變而來的招商引資競(jìng)爭(zhēng)成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)內(nèi)容，地方政府傾向于利用“優(yōu)惠地價(jià)”加速轄區(qū)外要素流入，而“土地引資”致使轄區(qū)內(nèi)公共綠化面積大幅縮減，且隨著土地減少，土地價(jià)格上漲，降低公眾滿意度，造成公共服務(wù)效率損失[23-24]。同時(shí)，為彌補(bǔ)財(cái)政赤字，緩解財(cái)政壓力，政府傾向于提高土地價(jià)格，利用“土地財(cái)政”，增加政府收入，致使房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，為保障土地價(jià)格持續(xù)上漲，地方政府將有限的公共資源配置在基礎(chǔ)設(shè)施等外顯型公共產(chǎn)品上，忽視對(duì)普通公眾精神需求的公共文化服務(wù)供給，致使公共資源配置扭曲，配置效率降低[13-14]。另一方面，在財(cái)政過度分權(quán)體制下，政府的過度性擴(kuò)張行為所造成的財(cái)政壓力，迫使地方政府提高稅收努力，彌補(bǔ)財(cái)政失衡，根據(jù)拉弗曲線，在稅率提升初期，稅收收入增加，公共服務(wù)支出資金增加，公共產(chǎn)品供給水平提升，但在進(jìn)一步增強(qiáng)稅收努力時(shí)，為避免稅基流失，造成預(yù)期稅收收入降低，政府傾向于將有限公共資源用于為流動(dòng)性稅基提供各類公共配套產(chǎn)品，致使公眾公共服務(wù)供給減少，公眾滿意度降低，公共服務(wù)供給效率損失[25]。

3.制度偏向效應(yīng)

一方面，財(cái)政過度分權(quán)，致使地方政府權(quán)力擴(kuò)張，增加了尋租與腐敗空間，導(dǎo)致公共資源浪費(fèi)，抑制了公共效率提升。在問責(zé)機(jī)制缺失的狀況下，財(cái)政過度分權(quán)弱化了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督、控制與審計(jì)，使中央與地方間的委托-代理關(guān)系產(chǎn)生“激勵(lì)不相容”，在地方利益集團(tuán)的俘獲與游說下，政府官員更易走向腐化，且過度分權(quán)使決策者數(shù)量增加，審批權(quán)限分散，涉及部門增加，潛在行賄人員面臨的行賄對(duì)象增多，提高了腐敗與尋租概率[26]，損害公眾利益，降低政府公信力，抑制公眾參與公共服務(wù)決策熱情，造成公共資源配置扭曲，引致公共服務(wù)供給效率損失[27-28]。另一方面，財(cái)政過度分權(quán)，導(dǎo)致地方政府掠奪性制度競(jìng)爭(zhēng)，造成市場(chǎng)分割，公共產(chǎn)品重復(fù)提供，降低公共服務(wù)供給效率。財(cái)政過度分權(quán)致使中央以轉(zhuǎn)移支付為重要手段的財(cái)政激勵(lì)效果減弱，地方政府為爭(zhēng)奪要素，利用降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)、制定嚴(yán)格的戶籍遷移制度等，降低要素流入限制，提高要素流出門檻，同時(shí)，制定各類產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格保護(hù)政策，造成市場(chǎng)分割與政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，損害公共產(chǎn)品的正外部性，致使公共產(chǎn)品在地區(qū)間分化，產(chǎn)生規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、重復(fù)與過度投資，從而降低公共服務(wù)供給效率[18]。

(三)區(qū)域稟賦約束下的財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率

財(cái)政分權(quán)對(duì)地區(qū)公共服務(wù)供給效率的影響受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段[29]、政府治理能力等因素的制約[30]。一方面，由于我國(guó)存在地區(qū)發(fā)展不平衡的特征，發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)間處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，在發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早，具有資本稟賦優(yōu)勢(shì)，財(cái)政壓力較小，更能承受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型帶來的短期“陣痛”，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求下，發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)換成本更低，選擇提升公共服務(wù)水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，代替以短期增長(zhǎng)為目標(biāo)的偏向性投資行為對(duì)官員晉升具有重要意義，因此，央地間更易實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，提高公共服務(wù)供給效率。而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，政府財(cái)政收入依賴于短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，且經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)換成本較高，長(zhǎng)期投資預(yù)期回報(bào)率較低，在財(cái)政激勵(lì)無法滿足地方政府需求且晉升激勵(lì)指標(biāo)設(shè)計(jì)單一時(shí)，擴(kuò)大地方自主決策權(quán)更易引發(fā)地方政府的偏向性行為，引致公共服務(wù)供給效率損失[22,31]。另一方面，隨著大數(shù)據(jù)的發(fā)展，地方政府治理能力正發(fā)生著改變，趙云輝等研究表明，大數(shù)據(jù)發(fā)展程度高的地區(qū)政府治理績(jī)效更高，原因在于大數(shù)據(jù)發(fā)展降低了政府對(duì)公共服務(wù)需求信息的搜尋成本，使公共服務(wù)供給更加精準(zhǔn)，從而減少公共資源浪費(fèi)，提高公共服務(wù)供給效率。同時(shí)，大數(shù)據(jù)發(fā)展提高了地方政府的信息透明度，有助于減少財(cái)政分權(quán)過程中，地方政府自由裁量權(quán)擴(kuò)大所造成的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，從而約束地方政府行為，減少尋租與腐敗，提高公共服務(wù)供給效率[32]。

由于公共文化服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，故根據(jù)以上機(jī)制分析推斷：

假說1：財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間存在倒“U”型關(guān)系，適度分權(quán)有利于公共文化服務(wù)供給效率提升，但過度分權(quán)會(huì)造成公共文化服務(wù)供給效率損失。

假說2：財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)存在區(qū)域異質(zhì)性，發(fā)達(dá)地區(qū)最優(yōu)分權(quán)適度范圍大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，且大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)顩r較好、治理能力更強(qiáng)的區(qū)域最優(yōu)分權(quán)適度范圍也大于其他區(qū)域。

假說3：過度財(cái)政分權(quán)會(huì)引致地方政府行為偏向，進(jìn)而造成公共文化服務(wù)供給效率損失。

三、變量、數(shù)據(jù)及模型構(gòu)建

(一)模型構(gòu)建

1.基準(zhǔn)模型構(gòu)建

為估計(jì)財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)，檢驗(yàn)假說1的可靠性，在此構(gòu)建基準(zhǔn)回歸模型如式(1)所示。由于公共文化服務(wù)供給效率存在累積效應(yīng)，為避免估計(jì)偏誤，在此構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板模型，考慮到理論機(jī)制分析財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率間可能存在非線性關(guān)系，故在模型中引入財(cái)政分權(quán)的二次項(xiàng)。

culti,t=C+β1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(1)

式(1)中，culti,t代表i省t年公共文化服務(wù)供給效率，culti,t-1是其滯后項(xiàng)，bgfdi,t代表財(cái)政分權(quán)，sbgfdi,t為財(cái)政分權(quán)的二次項(xiàng)，Xi,t表示控制變量集合。

2.機(jī)制檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蜆?gòu)建

根據(jù)本文的理論分析認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)會(huì)直接影響公共文化服務(wù)供給效率，過度財(cái)政分權(quán)還可能通過地方政府行為偏向間接影響公共文化服務(wù)供給效率。為檢驗(yàn)這一傳導(dǎo)機(jī)制是否存在，構(gòu)建檢驗(yàn)思想構(gòu)建模型(2)、(3)和(4)。

Wi,t=C+α1Wi,t-1+α2bgfdi,t+α3sbgfdi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(2)

culti,t=C+c1culti,t-1+γ1Wi,t+γ2staxi,t+c2invei,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(3)

culti,t=C+c1culti,t-1+β2bgfdi,t+β3sbgfdi,t+γ1Wi,t+γ2staxi,t+β4Xi,t+μi+εi,t

(4)

式(2)、(3)和(4)中Wi,t代表投資偏向、收入偏向與制度偏向，staxi,t代表收入偏向的二次項(xiàng)(1)引入收入偏向二次項(xiàng)的原因在于本文理論機(jī)理分析認(rèn)為收入偏向的指代變量稅收努力與公共服務(wù)效率間可能存在倒“U”型關(guān)系。，僅當(dāng)Wi,t代表收入偏向時(shí)，該變量在模型中存在。

(二)變量定義與指標(biāo)選取

1.被解釋變量

在此以公共文化服務(wù)供給效率為例研究公共服務(wù)供給效率問題，原因在于公共服務(wù)供給涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等多個(gè)方面，若使用宏觀的大類指標(biāo)直接衡量公共服務(wù)供給效率將存在片面性，致使估計(jì)結(jié)果不夠客觀[18]，但在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，解決當(dāng)前社會(huì)基本矛盾的目標(biāo)下，若以教育、醫(yī)療衛(wèi)生等某一方面的公共服務(wù)作為指代變量則僅關(guān)注了公眾的生存需求，忽視了公眾的發(fā)展需求，無法客觀反映人民對(duì)美好生活需要的滿足情況，因此，本文以公共文化服務(wù)為例，探討公共服務(wù)供給效率問題，以期反映當(dāng)前助力于實(shí)現(xiàn)美好生活需求的公共服務(wù)狀況。但由于公共文化服務(wù)供給效率是一個(gè)多因素影響、綜合作用的結(jié)果，既涉及供給主體與目標(biāo)群體，又與供給方式的選擇相關(guān)，因此，借鑒韓軍和劉學(xué)芝的做法[31]，本文使用DEA對(duì)公共文化服務(wù)供給效率進(jìn)行測(cè)度。具體測(cè)度指標(biāo)如表1所示。

表1 公共文化服務(wù)供給效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系果

2.解釋變量

財(cái)政分權(quán)代表了中央向各個(gè)地方政府下放的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，反映地方經(jīng)濟(jì)自主權(quán)的大小，在此，借鑒Gemmell和Kneller的做法，使用各省的地方人均財(cái)政支出占中央人均財(cái)政支出的比重構(gòu)造財(cái)政支出分權(quán)與財(cái)政收入分權(quán)[33]，具體計(jì)算公式如式(5)和(6)所示：

(5)

(6)

3.中介變量

本文的理論機(jī)制分析過程中將地方政府行為分為三類，分別是投資行為、收入行為和制度行為，當(dāng)過度重視投資性支出而忽視服務(wù)性支出時(shí)被稱為投資偏向；當(dāng)過度重視財(cái)政收入，而不關(guān)注民生需求時(shí)稱為收入偏向；當(dāng)發(fā)生扭曲性政策或制度規(guī)定時(shí)稱為制度偏向。

投資偏向:借鑒后小仙等的研究，使用投資性支出與服務(wù)性支出之比衡量投資偏向性行為[34]，當(dāng)goprit值越大時(shí)，投資偏向程度越嚴(yán)重，具體計(jì)算公式如式(7)所示：

(7)

收入偏向:當(dāng)?shù)胤秸^度重視財(cái)政收入時(shí)會(huì)出現(xiàn)較多短期性行為，但由于短期性行為種類較多無法具體衡量，而地方政府財(cái)政收入途徑為土地收入與稅費(fèi)收入，因土地收入測(cè)度較為困難，故在此使用稅費(fèi)收入進(jìn)行衡量，因本文更關(guān)注地方政府行為動(dòng)機(jī)所引起的短期性結(jié)果，所以使用稅收努力作為收入偏向的代理變量。在具體測(cè)算過程中參考儲(chǔ)德銀等的測(cè)度方式[35]，在考慮稅收能力的基礎(chǔ)上，采用實(shí)際稅收收入占GDP比重與預(yù)期稅收收入占GDP比重之比衡量，在具體測(cè)度過程中，使用地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放程度、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)化水平等擬合形成預(yù)期稅收收入。

制度偏向:由于直接的制度偏向指代變量較多，難以衡量，故在此借鑒鄧明和魏后凱的測(cè)度方式，利用腐敗變量作為制度偏向的代理變量，采用“每萬名公職人員的貪污賄賂立案數(shù)”作為測(cè)度指標(biāo)[36]。

4.控制變量

對(duì)當(dāng)前關(guān)于公共文化服務(wù)供給效率的相關(guān)研究進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，選取對(duì)公共文化服務(wù)供給效率具有顯著影響的因素作為控制變量，以避免因遺漏變量所導(dǎo)致的估計(jì)結(jié)果偏誤。具體包括以下變量：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使用人均GDP來衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使用第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值比重來衡量，由于第三產(chǎn)業(yè)以服務(wù)業(yè)為主，對(duì)公共服務(wù)的需求更高，也直接影響公共文化服務(wù)供給；受教育水平使用地區(qū)人均受教育年限衡量，原因在于受教育水平?jīng)Q定了公眾對(duì)文化服務(wù)的感知能力；對(duì)外開放程度使用進(jìn)出口總額占國(guó)民生產(chǎn)總值比重來衡量；城鎮(zhèn)化水平使用城鎮(zhèn)常住人口數(shù)除以地區(qū)總?cè)丝跀?shù)來衡量。

(三)數(shù)據(jù)來源

本文采用2000—2018年中國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(港澳臺(tái)地區(qū)除外)的面板數(shù)據(jù)均來源于歷年的 《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)檢察年鑒》《人民檢察院年度工作報(bào)告》國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站、各省( 市、自治區(qū)) 統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫(kù)、eps數(shù)據(jù)庫(kù)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)等。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)估計(jì)

為檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)影響公共文化服務(wù)供給效率的直接效應(yīng)及區(qū)域異質(zhì)性，首先，將我國(guó)31個(gè)樣本省區(qū)市根據(jù)人均GDP的高低劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)(2)在劃分過程中，將31個(gè)省區(qū)市2000—2018年人均GDP均值與全國(guó)樣本期的人均GDP均值進(jìn)行比較，高于全國(guó)的劃分為發(fā)達(dá)地區(qū)，其余省份劃分為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中發(fā)達(dá)地區(qū)包括北京、天津、上海、福建、廣東、遼寧、浙江、山東、江蘇等9個(gè)省份，其余地區(qū)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。。其次，借鑒趙云輝等的測(cè)度方式[32]，并結(jié)合數(shù)據(jù)的可得性，使用樣本期內(nèi)“人均互聯(lián)網(wǎng)接入流量”、“人均互聯(lián)網(wǎng)接入端口數(shù)”測(cè)度各省的大數(shù)據(jù)發(fā)展情況，并根據(jù)各指標(biāo)在各地區(qū)的樣本期均值與全國(guó)總體均值比較，將兩個(gè)指標(biāo)的均值均高于全國(guó)的地區(qū)劃分為治理能力優(yōu)勢(shì)區(qū)，其余地區(qū)劃分為治理能力劣勢(shì)區(qū)(3)治理能力優(yōu)勢(shì)區(qū)為北京、福建、廣東、遼寧、江蘇、上海、浙江、重慶和貴州等9個(gè)省份，其余地區(qū)為治理能力劣勢(shì)區(qū)。。最后，對(duì)各樣本分別進(jìn)行序列相關(guān)及Sargan檢驗(yàn)之后，選擇使用SYS-GMM方法對(duì)各模型進(jìn)行估計(jì)，以避免模型內(nèi)生性造成的估計(jì)結(jié)果偏誤，為保障SYS-GMM估計(jì)的穩(wěn)健性，在表2中模型1中列出了固定效應(yīng)下最小二乘法的估計(jì)結(jié)果作為對(duì)照。

表2估計(jì)結(jié)果表明以下三點(diǎn)：一是從全國(guó)總體看，模型2估計(jì)結(jié)果中財(cái)政分權(quán)的二次項(xiàng)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)估計(jì)結(jié)果在1%的顯著性水平下顯著為負(fù)向，財(cái)政分權(quán)一次項(xiàng)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)估計(jì)結(jié)果在5%的顯著性水平下顯著為正，表明財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間呈顯著的倒“U”型關(guān)系，即存在一個(gè)最優(yōu)的財(cái)政分權(quán)水平使得公共文化服務(wù)供給效率最大化。據(jù)估算，這一最優(yōu)分權(quán)水平為10.25，若財(cái)政分權(quán)水平低于10.25時(shí)，中央推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的策略能夠提升總體的公共文化服務(wù)供給效率，但當(dāng)財(cái)政分權(quán)程度高于10.25后，繼續(xù)擴(kuò)大分權(quán)程度將會(huì)導(dǎo)致過度分權(quán)，引致公共文化服務(wù)供給效率損失。對(duì)比當(dāng)前我國(guó)財(cái)政分權(quán)的平均水平6.208可知，在提升公共服務(wù)供給效率的目標(biāo)下，我國(guó)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”政策運(yùn)行仍有重要作用，因此還應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”。由此證明了假說1的可靠性。

二是分區(qū)域看，模型3、4、5、6分別估計(jì)了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與政府治理水平下財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)。結(jié)果表明：一方面，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)都存在最優(yōu)邊界，但在發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政分權(quán)的最優(yōu)邊界高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，過度財(cái)政分權(quán)的拐點(diǎn)在發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)分別為14.25和7.44，出現(xiàn)分權(quán)邊界差異的原因在于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)換成本較低，更易與中央間實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”。另一方面，在大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)顩r衡量下的政府治理能力差異下，財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間也存在倒“U”型關(guān)系，但過度財(cái)政分權(quán)的拐點(diǎn)出現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)區(qū)高、劣勢(shì)區(qū)低的區(qū)域特征，對(duì)比兩個(gè)區(qū)域的財(cái)政分權(quán)平均程度，得出在治理能力優(yōu)勢(shì)區(qū)域，適度擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)，將有利于提升公共文化服務(wù)供給效率，但在大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)顩r較差的治理能力劣勢(shì)區(qū)域，擴(kuò)大財(cái)政分權(quán)將會(huì)造成公共文化服務(wù)供給效率損失，由此證明了假說2的可靠性。

表2 財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率的基準(zhǔn)回歸結(jié)果

(二)財(cái)政分權(quán)影響公共變化服務(wù)供給效率的中介機(jī)制檢驗(yàn)

財(cái)政分權(quán)的理論機(jī)制分析表明：財(cái)政分權(quán)會(huì)因?qū)е碌胤秸霈F(xiàn)偏向性行為，造成公共文化服務(wù)供給效率損失，為檢驗(yàn)這一機(jī)制是否存在，在對(duì)模型7-15中各樣本分別進(jìn)行序列相關(guān)及Sargan檢驗(yàn)后，使用SYS-GMM估計(jì)法進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如表3所示。

表3 地方政府行為偏向的傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果

表3的估計(jì)結(jié)果顯示地方政府行為偏向在過度財(cái)政分權(quán)影響公共文化服務(wù)供給效率的過程中承擔(dān)了部分中介效應(yīng)。

一是投資偏向效應(yīng)分析：模型7的估計(jì)結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)與投資偏向間存在顯著的“U”型關(guān)系，即適度分權(quán)能夠扭轉(zhuǎn)投資偏向，但過度分權(quán)會(huì)加劇投資偏向，模型8的估計(jì)結(jié)果表明投資偏向會(huì)在10%的顯著性水平下抑制公共文化服務(wù)供給效率提升，且當(dāng)控制了財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的直接影響效應(yīng)之后，模型9中投資偏向?qū)参幕?wù)供給效率的影響效應(yīng)依然顯著為負(fù)。此時(shí)，模型9中財(cái)政分權(quán)的最優(yōu)水平與模型2的估計(jì)結(jié)果相比有所提升。可見，在控制了地方政府投資偏向效應(yīng)之后，財(cái)政分權(quán)的適度范圍增加，表明過度財(cái)政分權(quán)會(huì)通過地方政府投資偏向引致公共文化服務(wù)供給效率損失。

二是收入偏向效應(yīng)分析：模型10的估計(jì)結(jié)果中財(cái)政分權(quán)的二次項(xiàng)并未通過顯著性檢驗(yàn)，但財(cái)政分權(quán)的一次項(xiàng)通過5%的顯著性檢驗(yàn)，估計(jì)系數(shù)為0.136，即財(cái)政分權(quán)與收入偏向間存在顯著的正向相關(guān)關(guān)系，這是由財(cái)政分權(quán)體制下地方政府具有財(cái)政收入的“剩余索取權(quán)”所決定的[22]，而模型11的估計(jì)結(jié)果表明稅收努力與公共文化服務(wù)供給效率間存在顯著的倒“U”型關(guān)系，即過度注重稅收收入將導(dǎo)致公共文化服務(wù)供給效率損失，但適度注重稅收收入有利于提升公共文化服務(wù)供給效率，模型12的估計(jì)結(jié)果顯示在控制了收入偏向?qū)参幕?wù)供給效率的影響效應(yīng)之后，與模型2的估計(jì)結(jié)果對(duì)比，財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間倒“U”型關(guān)系顯著弱化，即過度財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇收入偏向，引致公共文化服務(wù)供給效率損失。

三是制度偏向效應(yīng)分析：模型13的估計(jì)結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)與制度偏向間存在“U”型關(guān)系，即適度財(cái)政分權(quán)有利于扭轉(zhuǎn)地方政府的制度偏向性行為，但過度財(cái)政分權(quán)會(huì)加劇地方政府的制度偏向行為。模型14的估計(jì)結(jié)果得出制度偏向?qū)参幕?wù)供給效率的影響效應(yīng)在1%的顯著性水平下顯著為負(fù)，即地方政府制度偏向行為越嚴(yán)重，公共服務(wù)供給效率越低，這是由腐敗、尋租等造成的公共資源錯(cuò)配與浪費(fèi)所造成的[36]。在控制了財(cái)政分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的直接影響效應(yīng)之后，制度偏向依然對(duì)公共服務(wù)供給效率存在顯著的負(fù)向影響，此時(shí)雖然財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間依然存在顯著的倒“U”型關(guān)系，但U型關(guān)系較模型2有所減弱，即控制了制度偏向所造成的公共文化服務(wù)供給效率損失后，財(cái)政分權(quán)的適度范圍擴(kuò)大。綜上可見，過度財(cái)政分權(quán)會(huì)造成地方政府制度偏向性行為，進(jìn)而引致公共文化服務(wù)供給效率損失。

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為保障模型估計(jì)的穩(wěn)健性，在此使用財(cái)政收入分權(quán)替代財(cái)政支出分權(quán)，對(duì)財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率的相關(guān)關(guān)系進(jìn)行再估計(jì),估計(jì)結(jié)果如表4所示。

表4 財(cái)政收入分權(quán)對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)估計(jì)結(jié)果

表4估計(jì)結(jié)果顯示將財(cái)政支出分權(quán)更換為財(cái)政收入分權(quán)后，對(duì)公共文化服務(wù)供給效率的影響效應(yīng)估計(jì)結(jié)果與前文基本一致，由此證明了本文估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性。

為進(jìn)一步檢驗(yàn)過度財(cái)政分權(quán)通過地方政府行為偏向引致公共服務(wù)供給效率損失的機(jī)制，在此使用多重門限模型估計(jì)地方政府行為偏向的中介效應(yīng)，具體估計(jì)結(jié)果如表5所示。

表5 門限模型下地方政府行為偏向的傳導(dǎo)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果

表5的估計(jì)結(jié)果中模型22表明，當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平小于門檻值9.5974時(shí)，財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大有利于提升公共文化服務(wù)供給效率，而當(dāng)財(cái)政分權(quán)水平大于門檻值9.5974之后，財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大將引致公共文化服務(wù)供給效率損失；模型23的估計(jì)結(jié)果表明超過一定的財(cái)政分權(quán)門檻值之后，財(cái)政分權(quán)擴(kuò)大將與投資偏向間呈正向相關(guān)關(guān)系；模型24估計(jì)得出投資偏向?qū)?dǎo)致公共文化服務(wù)供給效率損失。結(jié)合模型22、23和24的分析結(jié)果得出超過一定門檻值后，財(cái)政分權(quán)將出現(xiàn)過度狀況，會(huì)通過投資偏向引致公共服務(wù)供給效率損失；模型22、25和26估計(jì)結(jié)果表明財(cái)政分權(quán)超過一定的門檻值之后將引致收入偏向，從而造成公共文化服務(wù)供給效率損失；模型22、27和28估計(jì)結(jié)果表明過度財(cái)政分權(quán)將通過制度偏向引致公共文化服務(wù)供給效率損失。由此證明了過度財(cái)政分權(quán)將通過地方政府行為偏向引致公共文化服務(wù)供給效率損失，也證明了本文實(shí)證部分研究結(jié)論的可靠性。

五、結(jié)論及啟示

(一)研究結(jié)論

本文在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民美好生活需要的目標(biāo)下，立足于中國(guó)財(cái)政稅收政策實(shí)際，探討財(cái)政分權(quán)與公共服務(wù)供給效率間的相關(guān)關(guān)系，并從地方行為角度深入剖析了財(cái)政分權(quán)造成公共服務(wù)供給效率損失的內(nèi)在機(jī)制，深化了理論研究與實(shí)踐過程中對(duì)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的認(rèn)識(shí)，為構(gòu)建中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)體制提供了一定的理論支撐。在具體研究過程中，以公共文化服務(wù)為例，在對(duì)財(cái)政分權(quán)影響公共文化服務(wù)供給效率的理論機(jī)制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板模型，利用我國(guó)2000—2018年31個(gè)省域(港、澳、臺(tái)地區(qū)除外)面板數(shù)據(jù)，采用SYS-GMM估計(jì)法進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證，結(jié)果得出：(1)財(cái)政分權(quán)與公共文化服務(wù)供給效率間呈倒“U”型關(guān)系，適度分權(quán)能顯著提升公共文化服務(wù)供給效率，但過度分權(quán)會(huì)造成公共文化服務(wù)供給效率損失。(2)在公共文化服務(wù)供給效率最大化的目標(biāo)下，最優(yōu)財(cái)政分權(quán)水平存在區(qū)域異質(zhì)性，發(fā)達(dá)地區(qū)的最優(yōu)邊界高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即在提高公共文化服務(wù)供給效率的目標(biāo)下，發(fā)達(dá)地區(qū)更適宜推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”政策；政府治理能力優(yōu)勢(shì)區(qū)財(cái)政分權(quán)適度范圍大于治理能力劣勢(shì)區(qū)。(3)財(cái)政分權(quán)會(huì)通過地方政府行為影響公共文化服務(wù)供給效率即適度分權(quán)能夠扭轉(zhuǎn)政府行為，提升公共文化服務(wù)供給效率，但過度分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府投資、收入與制度偏向，造成公共文化服務(wù)供給效率損失。

(二)政策啟示

1.制定“簡(jiǎn)政放權(quán)”合理邊界，提升公共服務(wù)供給效率。本文的實(shí)證研究結(jié)果表明當(dāng)前我國(guó)財(cái)政分權(quán)水平尚未達(dá)到最優(yōu)邊界，且財(cái)政分權(quán)邊界存在區(qū)域異質(zhì)性特征。鑒于此，應(yīng)因地制宜制定“簡(jiǎn)政放權(quán)”的合理邊界：一方面，根據(jù)地方發(fā)展的資源稟賦特征及發(fā)展?jié)摿?，制定梯度型地方政府?cái)政自主權(quán)限，適當(dāng)放寬發(fā)達(dá)地區(qū)與大數(shù)據(jù)發(fā)展?fàn)顩r較好、治理能力較強(qiáng)的地方財(cái)政自主權(quán)，釋放分權(quán)改革對(duì)地方政府的激勵(lì)效應(yīng)，引導(dǎo)地方政府發(fā)揮信息優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)配置公共文化資源，提升公共文化服務(wù)供給效率。另一方面，依據(jù)外部性理論，精準(zhǔn)識(shí)別政府監(jiān)管行政事務(wù)的外部性特征，科學(xué)劃分中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，如對(duì)外部性顯著的事項(xiàng)由中央監(jiān)管，而外部性較小的事項(xiàng)應(yīng)交由地方監(jiān)管，避免地方政府競(jìng)爭(zhēng)引致公共文化資源重復(fù)配置，造成公共文化服務(wù)供給效率損失。

2.優(yōu)化中央正向激勵(lì)措施，扭轉(zhuǎn)地方政府行為偏向。本文研究結(jié)論表明過度財(cái)政分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方政府行為偏向，進(jìn)而造成公共文化服務(wù)供給效率損失，鑒于此，中央應(yīng)制定科學(xué)的政治與財(cái)政激勵(lì)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)中央與地方間“激勵(lì)相容”。具體而言：一方面，應(yīng)不斷完善官員政績(jī)考核體系，逐級(jí)引入文化服務(wù)指標(biāo)，推進(jìn)以增強(qiáng)公共文化服務(wù)滿意度、公共文化服務(wù)體驗(yàn)的幸福感為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐[37]，自上而下約束政府行為，同時(shí)，應(yīng)注重民意考核，完善民主制度建設(shè)，引導(dǎo)地方政府注重公眾需求，精準(zhǔn)提供公共文化產(chǎn)品，避免公共資源浪費(fèi)，提升公共文化服務(wù)效率；另一方面，應(yīng)注重轉(zhuǎn)移支付制度改革，在嚴(yán)格地方政府財(cái)政缺口審核的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)文化服務(wù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)因財(cái)政壓力將有限資金用于經(jīng)濟(jì)投資，忽視公眾的公共文化服務(wù)需求，引致公共文化服務(wù)供給效率損失。