“顧客導(dǎo)向”的生成與政府行為轉(zhuǎn)向

張乾友

(南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210023)

假設(shè)某個(gè)地方政府有一筆金額為10億的預(yù)算要支出，且只有兩種選擇：一是平分給其管轄的1 000萬居民，每人分得100元；二是設(shè)立一項(xiàng)“百名人才引進(jìn)計(jì)劃”，以每人1 000萬現(xiàn)金補(bǔ)貼的形式招攬100名外地高層次人才。如果選擇第一種方案，那么這筆資金本身的分配是平等主義的，它表明當(dāng)?shù)鼐用袷艿搅苏钠降葘Υ?。但同時(shí)，對于這些居民，這筆錢幾乎無法帶來福利上的任何明顯改善，即使對于收入最低的群體，它也只是杯水車薪，而無法解決他們面對的實(shí)質(zhì)性困難。正是由于它無法產(chǎn)生明顯成效，包括收入最低群體在內(nèi)的居民們都可能對其正當(dāng)性提出質(zhì)疑，而這種質(zhì)疑最終就可能損及政府治理的合法性。就此而言，這一分配決策雖然體現(xiàn)了平等，卻造成了一種沒有贏家的局面。如果選擇第二種方案，那么顯然人才與非人才受到的政府對待是不平等的，在某種意義上，政府是用廣大非人才的應(yīng)享之物去補(bǔ)貼少數(shù)人才，并由此制造出了二者在制度上的不平等。但同時(shí)，如果該方案真的能吸引到100名高層次人才，那它將大大提升當(dāng)?shù)卦谡猩桃Y中的競爭力，而如果當(dāng)?shù)卣虼宋礁鄡?yōu)質(zhì)投資，無疑將大大促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，由此產(chǎn)生的新增就業(yè)等“人才紅利”將最終覆蓋到包括收入最低群體在內(nèi)的所有居民。就此而言，人才政策實(shí)際上是一種挑選和生產(chǎn)贏家的政策，它雖然在最初制造出了贏家與輸家的對立，最終卻被預(yù)期能將所有人都變成贏家，并因此受到贏家和希望成為贏家的居民們的支持和認(rèn)同。

傳統(tǒng)上，政府與民眾關(guān)系的一大特征在于雙方都不能選擇彼此，而在這里，通過區(qū)分人才與非人才，地方政府表明它可以選擇其所服務(wù)的對象；同樣，通過加入或不加入人才計(jì)劃，外部人才表明他/她可以選擇受管轄的政府；此外，當(dāng)?shù)鼐用袢绻麑υ撚?jì)劃不滿，也可以移居他處，選擇成為另一個(gè)地方政府青睞的人才。由此，政府與民眾的關(guān)系就變成了類似于企業(yè)與顧客的關(guān)系，其中人才政策就相當(dāng)于企業(yè)的會員政策，人才用自己的人力資本購買會員資格，并得以享受相應(yīng)的會員福利，而能否通過會員政策吸引到足夠多作為顧客的人才就成了政府間競爭的關(guān)鍵因素。今天，不同國家、不同層級政府的決策與行為都越來越多地表現(xiàn)出了這樣一種顧客導(dǎo)向的特征，而在關(guān)于政府改革的學(xué)術(shù)話語中，“顧客導(dǎo)向型政府”也早已有之，成為許多改革倡議所明示或暗含的基調(diào)。這樣一種發(fā)展究竟是好是壞，已經(jīng)引發(fā)了持久的爭論，至今未能形成共識。本文不試圖介入這一爭論，而旨在解釋這一現(xiàn)象的發(fā)生。在平等被普遍承認(rèn)為一種基礎(chǔ)性價(jià)值的前提下，為什么當(dāng)代政府會做出越來越多顧客導(dǎo)向式的行為？這一問題困擾著許多政府研究者，本文則試圖對此做出回答。

1 消費(fèi)者顧客地位的形成

在今天的觀念中，顧客導(dǎo)向是在20世紀(jì)后期西方國家的行政改革尤其90年代美國的重塑政府運(yùn)動中成為公共部門改革方向的。當(dāng)時(shí)，如重塑政府運(yùn)動的高級政策顧問伊蓮娜·卡馬克所說，在所有企業(yè)都在為了爭奪顧客而絞盡腦汁時(shí)，政府則仍然按兵不動，繼續(xù)依靠官僚慣性來維持自身的運(yùn)行。結(jié)果，“如果政府是一家商店，沒有人會再從它那里買東西；如果是家航空公司，沒有人會愿意再搭乘它的航班”[1]20。有鑒于此，重塑政府運(yùn)動提出了以顧客為導(dǎo)向的政府改革主張，試圖通過讓政府像企業(yè)一樣主動了解顧客需求、積極創(chuàng)新滿足顧客需求的方式來重新證明政府公共服務(wù)體系的價(jià)值，重新贏得作為顧客的民眾的青睞。在這里，顧客導(dǎo)向被視為企業(yè)行為的一個(gè)基本特征。由于企業(yè)生存于激烈的競爭環(huán)境之中，又由于競爭結(jié)果主要取決于能否贏得足夠的顧客忠誠，企業(yè)似乎就必須根據(jù)顧客的所思所想來決定自身的所作所為。不過，如果說重塑政府確是以企業(yè)為模板的政府改革運(yùn)動的話，那么在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，說企業(yè)總是以顧客為導(dǎo)向則并不符合現(xiàn)實(shí)。因而，要解釋顧客導(dǎo)向型政府的生成，我們首先必須對顧客這樣一種積極市場主體的產(chǎn)生邏輯做出分析。

在經(jīng)濟(jì)活動中，顧客是一個(gè)消費(fèi)側(cè)的概念。當(dāng)我們說顧客導(dǎo)向時(shí)，意思是說在生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系中，生產(chǎn)活動需要以消費(fèi)者的需求和欲望為導(dǎo)向，不能反其道而行之。換句話說，顧客導(dǎo)向反映了生產(chǎn)與消費(fèi)間關(guān)系的一種特殊模式，其中消費(fèi)被視為生產(chǎn)的目的，相應(yīng)地，消費(fèi)者也就獲得了在生產(chǎn)組織中的某種“主權(quán)者”地位[2]。無疑，任何生產(chǎn)活動都只有在產(chǎn)出被消費(fèi)之后才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，但這并不意味著消費(fèi)在任何時(shí)候都擁有作為生產(chǎn)目的的地位。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國，所有生產(chǎn)活動也都只有在產(chǎn)出且被消費(fèi)之后才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，但當(dāng)時(shí)的廣大消費(fèi)者顯然不擁有“主權(quán)者”地位。同時(shí)，這種情況并不僅僅存在于中國，也廣泛存在于20世紀(jì)70年代之前的西方工業(yè)化國家。20世紀(jì)初，美國福特公司推出面向普通消費(fèi)者的大眾車型T型車，為了讓這些車能夠被成功售出，福特公司宣布在內(nèi)部實(shí)行“每天5美元，工作8小時(shí)”的新工作制度，一方面通過大幅提高工人工資增強(qiáng)其消費(fèi)能力，另一方面通過縮短工作時(shí)間來刺激其消費(fèi)需求。結(jié)果，T型車成功成為工薪家庭也能擁有的大眾消費(fèi)品，現(xiàn)代社會也由此進(jìn)入大眾消費(fèi)的時(shí)代。不過，這并沒有導(dǎo)致市場主權(quán)從生產(chǎn)向消費(fèi)的轉(zhuǎn)移。相反，在回應(yīng)關(guān)于為什么不能提供更多顏色的T型車供消費(fèi)者選擇的質(zhì)疑時(shí)，亨利·福特不屑地說出了那句廣為引用的名言：“你可以擁有你喜歡的任何顏色，只要它是黑色?！贝撕螅@句話所暗含的消費(fèi)者只能被動接受企業(yè)生產(chǎn)的任何產(chǎn)品的生產(chǎn)模式被學(xué)者們冠以“福特主義”之名。在這種模式下，消費(fèi)并不擁有作為生產(chǎn)目的的地位，消費(fèi)者也不是擁有“主權(quán)”地位的顧客。

福特主義的生成有著多方面的原因。從供需關(guān)系的角度來看，工業(yè)經(jīng)濟(jì)的迅速擴(kuò)張培育了一個(gè)龐大的工薪消費(fèi)者階層，催生了巨大的消費(fèi)需求，同時(shí)，大規(guī)模生產(chǎn)在客觀上會導(dǎo)向少數(shù)企業(yè)的壟斷，使得產(chǎn)品供給趨向于單一化，結(jié)果，供需關(guān)系的失衡造就了一個(gè)賣方市場，使得消費(fèi)者缺乏討價(jià)還價(jià)的能力。從生產(chǎn)組織的角度來看，首先，福特主義適應(yīng)于大規(guī)模生產(chǎn)的需要，這一時(shí)期的企業(yè)都貫徹了嚴(yán)格的等級制原則，使員工形成了服從的行為習(xí)慣，表現(xiàn)在消費(fèi)層面，這些員工就較少選擇意識；其次，這些員工在生產(chǎn)中從事的都是低技能的簡單重復(fù)勞動，他們作為生產(chǎn)者只能產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，作為消費(fèi)者也就難以想象差異化選擇的存在。從社會文化的角度來看，這一時(shí)期的社會解放非常不徹底，也不利于多元文化的形成。其一，社會中普遍存在著“男主外，女主內(nèi)”的性別分工，在這種分工下，廣大女性在經(jīng)濟(jì)上處于依賴地位，阻礙了她們積極提出差異化的消費(fèi)主張；其二，各種少數(shù)族群一方面在經(jīng)濟(jì)上處于劣勢，另一方面缺少政治發(fā)聲的機(jī)會，也就很難將他們的需求傳遞到生產(chǎn)部門。結(jié)果，這一時(shí)期的消費(fèi)需求本身也呈現(xiàn)出單一性，并反過來強(qiáng)化了生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)化趨勢。

在西方，福特主義的主導(dǎo)地位一直延續(xù)到“二戰(zhàn)”之后。比如，前面提到的卡馬克在談及福特主義模式下的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)時(shí)就說：“20世紀(jì)50年代，人們在私營部門和公共部門的經(jīng)歷基本上是相似的。你去銀行必須在上午9點(diǎn)至下午3點(diǎn)之間，你得排隊(duì)，你得面對某個(gè)人。如果你想申請護(hù)照，也得經(jīng)歷這樣的過程?！盵1]20施特雷克在對德國企業(yè)管理者的訪談中也發(fā)現(xiàn)，這些管理者大多認(rèn)為20世紀(jì)中期的德國經(jīng)濟(jì)屬于“分配經(jīng)濟(jì)”或“供應(yīng)經(jīng)濟(jì)”。在這種經(jīng)濟(jì)模式中，“你要做的就是生產(chǎn)一種標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，然后將它分配給畢恭畢敬的客戶，這些客戶隨時(shí)都樂于接受符合企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的產(chǎn)品”[3]97。與美國一樣，在德國，這種情況也同時(shí)存在于公共部門與私人部門，“向郵局申請一座電話與向大眾申請一輛汽車沒有什么區(qū)別，兩種情況下都需要等待半年甚至更長”[3]97。甚至有一些管理者表示，“戰(zhàn)后西方的組織化資本主義與東方的國家社會主義間的區(qū)別并不像那時(shí)人們所認(rèn)為的那么戲劇化：唯一的區(qū)別只是東方的等待期要更長”[3]97。

不過，歷史剛剛進(jìn)入20世紀(jì)70年代，福特主義就難以為繼了。首先，大規(guī)模生產(chǎn)雖然增強(qiáng)了企業(yè)權(quán)力，卻也抑制了消費(fèi)需求，在市場上的產(chǎn)品都大同小異的情況下，消費(fèi)者就沒有動力進(jìn)行替代性的消費(fèi)，而這就會反過來造成生產(chǎn)的過剩和利潤率的下降。結(jié)果，“各個(gè)公司都發(fā)現(xiàn)自己在日趨劇烈的競爭條件下有著很多無用的過量生產(chǎn)力(主要是閑置的工廠和設(shè)備)”[4]189。其次，隨著服務(wù)業(yè)的興起，服務(wù)活動對情感勞動的需求驅(qū)使女性大規(guī)模進(jìn)入就業(yè)市場，傳統(tǒng)性別分工開始瓦解，女性作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入消費(fèi)市場，使市場的需求結(jié)構(gòu)開始發(fā)生差異化。再次，從20世紀(jì)60年代開始，西方社會興起了一輪輪的少數(shù)族裔社會解放運(yùn)動，就像在2020年的“黑命亦命(Black Lives Matter)”運(yùn)動中許多西方企業(yè)轉(zhuǎn)向了帶有了少數(shù)族裔親和性的營銷策略一樣，這些社會解放運(yùn)動也必然驅(qū)使生產(chǎn)部門更多關(guān)注少數(shù)族裔的差異化需求，從而進(jìn)一步推動市場需求結(jié)構(gòu)的差異化。最后，高等教育的大眾化進(jìn)一步推動了社會分群，并不斷增強(qiáng)個(gè)體的自主意識和選擇意識。如奧斯本與蓋布勒所說，20世紀(jì)50年代的美國勞動者中約2/3從事的是無需技能的勞動，他們可能習(xí)慣了排隊(duì)進(jìn)工廠、排隊(duì)吃飯，也就不會對消費(fèi)市場或公共服務(wù)中的排隊(duì)等候感到不滿，而“當(dāng)我們變?yōu)橛芍R勞動者所支配的社會時(shí)，我們也分化成各種亞文化群——各有自己的價(jià)值和生活方式，各自看電視中不同的節(jié)目，各在不同類的店鋪買東西，各自駕駛不同類的汽車”[5]151。結(jié)果是產(chǎn)生了新一代的社會成員，他們對只能排隊(duì)接受標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品或服務(wù)的現(xiàn)狀怒氣沖沖，也就驅(qū)使企業(yè)和政府都要進(jìn)行變革。

根據(jù)施特雷克的考察，作為福特主義的標(biāo)志之一，大眾汽車的暢銷車型“甲殼蟲”在20世紀(jì)70年代初銷量暴跌，使得市場開始預(yù)測大眾汽車即將破產(chǎn)。為了應(yīng)對危機(jī)，大眾汽車迅速轉(zhuǎn)向?qū)Ｊ刍?、定制化生產(chǎn)，到20世紀(jì)80年代初，沃爾夫斯堡大眾生產(chǎn)線上同一天生產(chǎn)的任意兩輛車都不再完全相同，自選配置成為汽車消費(fèi)的標(biāo)配。“在這一過程中，并不例外地，汽車變得更復(fù)雜也更昂貴，而在新產(chǎn)品策略得以成功執(zhí)行之處，工業(yè)利潤也隨之恢復(fù)?！盵3]99在大規(guī)模生產(chǎn)時(shí)代未被發(fā)現(xiàn)的消費(fèi)需求得到激活。在滿足這些差異化消費(fèi)需求的過程中，企業(yè)找到了新的利潤增長點(diǎn)，消費(fèi)者獲得了更好的消費(fèi)體驗(yàn)，也就有了更強(qiáng)的消費(fèi)意愿和以消費(fèi)為指向的工作動力，而這就反過來增強(qiáng)了市場對差異化產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力。在意識到新的市場競爭取決于對消費(fèi)者差異化需求的滿足甚至是制造之后，所有管理者都將“顧客就是上帝”變成了自己的座右銘，不僅要求以顧客為導(dǎo)向來重塑生產(chǎn)，也要求以顧客為導(dǎo)向來重塑企業(yè)組織。至此，消費(fèi)者真正獲得了作為“主權(quán)者”的顧客地位，在一個(gè)琳瑯滿目的豐裕市場中，“顧客不僅見多識廣，而且吹毛求疵”[2]，通過在不同產(chǎn)品和企業(yè)間頻繁行使選擇權(quán)來影響企業(yè)的生產(chǎn)決策與管理決策。在這個(gè)過程中，現(xiàn)代人獲得了在生產(chǎn)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域都從來沒有獲得過的自主性，他/她不再需要服從生產(chǎn)紀(jì)律與集體決策，而只需通過自身的消費(fèi)選擇就能實(shí)現(xiàn)對自己生活的至少是部分地掌控。在崇尚自主的現(xiàn)代人眼里，這樣一幅圖景有著巨大的吸引力。當(dāng)他/她發(fā)現(xiàn)自己在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的自主是其顧客地位的一個(gè)結(jié)果時(shí)，就會要求使自己在政治領(lǐng)域也獲得顧客的地位，就會要求在公共部門中也推行顧客導(dǎo)向的改革。

2 消費(fèi)私有化與平等去價(jià)值化

前文表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史上，消費(fèi)者并不總是擁有顧客的地位，作為“主權(quán)者”的顧客地位的形成乃是20世紀(jì)70年代一系列客觀因素共同作用的結(jié)果。同時(shí)，這些客觀因素要能實(shí)際完成對消費(fèi)者的顧客化改造，也必然包含了消費(fèi)者主觀動機(jī)因素的作用。1971年，就在這種改造正在發(fā)生之時(shí)，莫森與唐斯撰文解釋了其背后的消費(fèi)者動機(jī)因素。在二者看來，“消費(fèi)者行為受攀比和區(qū)分的欲望所驅(qū)動，消費(fèi)者希望在大型社會群體或階級間建立可見的區(qū)別，以及這些群體內(nèi)部更加微妙的個(gè)性區(qū)別。而建立這些區(qū)別的最有效方式就是通過他們的消費(fèi)風(fēng)格”[6]。所以，消費(fèi)并不僅僅是一種需求滿足式的行為，也帶有建立私人地位的目的，進(jìn)而，只要條件允許，消費(fèi)者就會尋求不僅能夠滿足需求而且能夠向其他人傳遞地位信息的物品。一般來講，某種物品傳遞地位信息的功能是與其稀缺性成正比的，大規(guī)模生產(chǎn)的產(chǎn)品不具有任何稀缺性，所以就無法吸引追求地位信息的消費(fèi)者，而只能產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的企業(yè)就無法在競爭中存活。就此而言，企業(yè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｊ刍?、定制化生產(chǎn)乃是消費(fèi)者追求“地位徽章”這一人性規(guī)律的結(jié)果，在這一過程中，是消費(fèi)者“引誘”了企業(yè)，而不是像許多人批評的那樣是企業(yè)通過精心設(shè)計(jì)的營銷策略引誘消費(fèi)者做出了非理性的消費(fèi)決策。而且，公共產(chǎn)品之所以越來越不受歡迎，就是因?yàn)檎芙^接受消費(fèi)者的引誘[6]。

應(yīng)當(dāng)說，物品具有傳遞地位信息的功能，這確是一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會與政治領(lǐng)域的基本現(xiàn)實(shí)；同時(shí)，人的行為中包含了將自己與他人區(qū)分開來的傾向，這也是人類行為的一個(gè)可觀察到的重要心理特征。但在福特主義時(shí)代，大規(guī)模生產(chǎn)使得市場中的多數(shù)產(chǎn)品都不具有傳遞地位信息的功能，而這就抑制了消費(fèi)者的區(qū)分動機(jī)，使得大多數(shù)人都能接受由標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品所呈現(xiàn)出來的同質(zhì)化形象。從歷史來看，這樣一種特殊的生產(chǎn)與消費(fèi)模式對“二戰(zhàn)”前后相對平等主義的政治實(shí)踐產(chǎn)生了重要影響。

在理念上，現(xiàn)代政治是一種平等主義的政治。在政治過程的輸入端，正式的投票制度往往以“一人一票”為基本原則，目的是確保政治過程能夠平等吸納所有人的利益和觀點(diǎn)。在政治過程的輸出端，就程序而言，政府應(yīng)當(dāng)一視同仁地對待所有公民，保證所有公民都能平等地進(jìn)入它所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)體系；就實(shí)質(zhì)而言，政府應(yīng)當(dāng)將平等作為一個(gè)基本政策目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)通過提供公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會成員間的平等。比較而言，保證公共產(chǎn)品對所有公民開放是一個(gè)相對容易達(dá)成的目標(biāo)，但這并不是政府達(dá)成后一目標(biāo)的充分條件，即社會中存在對所有公民平等開放的公共產(chǎn)品并不足以保證社會成員間的平等。這是因?yàn)?，只要有人能夠通過消費(fèi)獲得更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，他們就根本不會進(jìn)入這一開放體系，反而會由于不愿意繼續(xù)承擔(dān)這一體系的成本而反對政府繼續(xù)供給對所有人開放的公共產(chǎn)品。當(dāng)他們的反對起到效果時(shí)這一體系的質(zhì)量就會不斷下降，并導(dǎo)致更多人退出這一體系，最終，一個(gè)開放的公共產(chǎn)品體系陷入了無人光顧的窘境，也就失去了促進(jìn)社會平等的功能。就此而言，在邏輯上如果政府要通過供給公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會平等，除了保證這些產(chǎn)品對所有公民開放之外，還應(yīng)當(dāng)禁止任何公民的單方面退出，即不允許任何形式的個(gè)人選擇。但這么做就等于不承認(rèn)個(gè)體的價(jià)值判斷，也就是不承認(rèn)人作為一個(gè)價(jià)值主體的地位。反過來，要承認(rèn)人的價(jià)值主體地位，現(xiàn)代國家就不可能禁止個(gè)人選擇，進(jìn)而也就不可能僅僅通過供給對所有人開放的公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會平等。

可見，只要存在成本并不高昂的多樣化消費(fèi)選擇，政府就很難僅僅通過供給對所有公民開放的公共產(chǎn)品來促進(jìn)社會平等。但在福特主義模式下，市場中恰恰缺少多樣化的消費(fèi)選擇，或即使存在，做出這種選擇的成本也超出大多數(shù)人的負(fù)擔(dān)能力。由此帶來的結(jié)果是：一方面，無論在公共部門還是私人部門，大多數(shù)社會成員的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)都是同質(zhì)化的，他們的消費(fèi)行為更多反映了彼此間的平等，進(jìn)而他們就更容易接受彼此間一般性的平等；另一方面，公共部門與私人部門所提供的產(chǎn)品缺乏實(shí)質(zhì)性區(qū)別，同時(shí)公共產(chǎn)品往往在經(jīng)濟(jì)上更友好，這就使一個(gè)普惠性的公共產(chǎn)品體系的存續(xù)成了大多數(shù)人的利益所在，從而使大多數(shù)人更傾向于支持以平等為指向的公共政策。就此而言，消費(fèi)者“主權(quán)”地位的缺失乃是福特主義時(shí)代大多數(shù)人能夠作為公民平等對待彼此的一個(gè)必要條件。

隨著福特主義的衰落，情況開始發(fā)生變化。與福利政策的功能是“劫富濟(jì)貧”的通常觀點(diǎn)不同，桑德斯認(rèn)為，“福利開支的主要受益者在任何情況下都不是窮人，而是中產(chǎn)階級，因?yàn)槭撬麄冊诖罅渴褂眯l(wèi)生服務(wù)、繼續(xù)教育和高等教育、通勤火車服務(wù)等”[7]289-290。這一現(xiàn)狀在20世紀(jì)70年代引發(fā)了兩方面的后果。其一，它意味著福利政策包含了中產(chǎn)階級對窮人的經(jīng)濟(jì)剝奪，到70年代，這種剝奪已經(jīng)達(dá)到飽和點(diǎn)，使得福利國家難以為繼；其二，新的生產(chǎn)模式讓中產(chǎn)階級擁有了更多消費(fèi)選擇，開始集體退出福利體系，由此引發(fā)惡性循環(huán)，“隨著福利服務(wù)的崩潰，收費(fèi)上升，越來越多的人尋求替代的解決方案，我們可以預(yù)料，任何有能力退出的人，都會盡快退出這個(gè)系統(tǒng)”[7]291。而這進(jìn)一步引發(fā)了一系列的連鎖反應(yīng)。首先，在中產(chǎn)階級大都選擇接受由政府通過福利政策提供的公共產(chǎn)品時(shí)，公共產(chǎn)品被視為平等的象征，擁有積極的社會與政治含義，而當(dāng)中產(chǎn)階級集體退出公共產(chǎn)品體系，它的實(shí)際使用者就變成了窮人，相應(yīng)地，公共產(chǎn)品就變成了依賴性的象征，甚至如科林斯所說，在英文語境下，“公共”已經(jīng)變成了“劣等”(inferior)的同義語[8]108。其次，當(dāng)供給公共產(chǎn)品不再能夠帶來積極的政治回報(bào)時(shí)，政府就會傾向于盡快處置掉福利體系這一負(fù)擔(dān)，而這就同時(shí)引發(fā)了生產(chǎn)資料與消費(fèi)資料的私有化改革。其中，生產(chǎn)資料的私有化是指政府開始基于提高效率、改進(jìn)供給等經(jīng)濟(jì)理由來出售國有企業(yè)和土地等，使公共生產(chǎn)資料逐漸轉(zhuǎn)變成企業(yè)性的私人生產(chǎn)資料；消費(fèi)資料的私有化是指政府開始推動住房、教育等消費(fèi)資料的私有化，如出售公共住房或引入教育券等，這樣做將公共消費(fèi)資料也變成了私人財(cái)產(chǎn)。結(jié)果，傳統(tǒng)福利體系就被改造成了一個(gè)消費(fèi)市場，其中擁有私人財(cái)產(chǎn)的公民可以自由地運(yùn)用這些財(cái)產(chǎn)來做出消費(fèi)選擇，可以自由地與他人進(jìn)行區(qū)分，也可以自由地在不同企業(yè)以及企業(yè)和政府之間“用腳投票”。

如馬克思早就揭示的，現(xiàn)代生產(chǎn)的基本特征在于生產(chǎn)者的非自主性，所謂自由勞動者只是擁有向誰出售其勞動力的自由，而不擁有不出售其勞動力的自由。在這里，生產(chǎn)者事實(shí)上處于一種依賴性的地位，讓他/她感受到自己低人一等，并由此阻礙了他/她作為一個(gè)自主主體的身份建構(gòu)。在這種情況下，公共產(chǎn)品消費(fèi)中的平等經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生了一種重要的補(bǔ)償效應(yīng)，讓他/她認(rèn)識到自己并不總是低人一等的，至少他們可以作為一個(gè)集體要求政府回應(yīng)他們對公共產(chǎn)品的需求，并通過對這些產(chǎn)品的集體消費(fèi)來實(shí)現(xiàn)某種集體自主。在這里，即使某些人不得不做出妥協(xié)或犧牲，也并不表明他們低人一等，而恰恰證明了所有集體成員的平等性，并反過來證明了他們作為一個(gè)集體的自主性——因?yàn)檫@部分成員的妥協(xié)或犧牲并非任何外部干預(yù)的結(jié)果。但在個(gè)體層面，公共產(chǎn)品的消費(fèi)者是沒有多少自主體驗(yàn)的，他/她對公共產(chǎn)品的消費(fèi)事實(shí)上是一個(gè)適用公共規(guī)則的過程，而這種規(guī)則包含的所有條件都不是他/她能夠自主決定的。

隨著福特主義的衰落及福利體系的市場化，生產(chǎn)仍然是一個(gè)非自主的領(lǐng)域，消費(fèi)則變成了個(gè)體自主的一種實(shí)踐途徑。在一個(gè)生產(chǎn)資料私有化的供給體系中，企業(yè)可以基于對市場需求的自主判斷來制定生產(chǎn)決策；反過來，擁有消費(fèi)資料私有權(quán)的個(gè)體也可以完全出于自身的偏好來制定消費(fèi)決策。在這個(gè)因?yàn)楦偁幎粩嗉?xì)分的市場中，只要消費(fèi)者產(chǎn)生了某種需求，就一定會有企業(yè)來想辦法提供滿足它的手段。對個(gè)體而言，消費(fèi)不再是一個(gè)適用公共規(guī)則的過程，不再是一個(gè)接受他/她無法自主決定的各種限制條件的過程，而變成了基于自身偏好來自主設(shè)定消費(fèi)條件并使這些條件得到滿足的過程。在公共產(chǎn)品的消費(fèi)中，為了加入集體自主，個(gè)體必須做出必要的妥協(xié)和犧牲，而在私有化的消費(fèi)模式下，只要他/她有能力消費(fèi)，就可以實(shí)現(xiàn)個(gè)體自主，而無需任何形式的妥協(xié)與犧牲。由此，平等就失去了價(jià)值。即使一個(gè)人在生產(chǎn)領(lǐng)域仍然低人一等，他/她也可以通過更多的消費(fèi)來證明自己在消費(fèi)領(lǐng)域中高人一等的地位，在這種情況下，除了徒增社會成本之外，通過公共產(chǎn)品來維持自己與其他人之間的消費(fèi)平等還有什么意義？進(jìn)而一個(gè)以供給公共產(chǎn)品為目的的政府的存在價(jià)值也可能受到質(zhì)疑。

3 “顧客導(dǎo)向”的政府行為

回顧前文的分析，20世紀(jì)70年代以來，現(xiàn)代社會發(fā)生了消費(fèi)層面的雙重變革。首先，在私人領(lǐng)域，大規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化的消費(fèi)被細(xì)分化、差異化的消費(fèi)取代，結(jié)果是被動甚至多少有些卑微的消費(fèi)者變成了具有“主權(quán)者”地位的顧客；其次，在公共領(lǐng)域，以公共規(guī)則為基礎(chǔ)的消費(fèi)被以私人地位為目的的消費(fèi)取代，結(jié)果是公民也逐漸獲得了顧客的思維方式與行為習(xí)慣。如杜蓋伊與薩拉曼所說，“顧客/消費(fèi)者被視為自主、自我規(guī)制和自我實(shí)現(xiàn)的個(gè)體行動者，在一個(gè)物品和服務(wù)的世界中通過個(gè)體化的選擇行為來最大化他們的存在對他們自己的價(jià)值”[2]622-623。在私人領(lǐng)域，這樣一種顧客及其行為為企業(yè)的創(chuàng)新及利潤提供了源源不斷的動力；在公共領(lǐng)域，當(dāng)公民也變成了顧客，他們的行為模式就從赫希曼所說的“發(fā)聲”轉(zhuǎn)向了“退出”，并通過退出的威脅與實(shí)踐來驅(qū)使政府做出一系列顧客導(dǎo)向的改革。

傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為政府與公民的關(guān)系不同于企業(yè)與消費(fèi)者的關(guān)系，因?yàn)楣裢ǔo法退出與政府間的關(guān)系，或退出的成本顯著高于消費(fèi)者退出其與企業(yè)間關(guān)系的成本。而在今天，公民不僅在新的消費(fèi)經(jīng)驗(yàn)中形成了日益強(qiáng)烈的顧客意識，現(xiàn)實(shí)中各種條件的變化也在客觀上賦予了他們退出的能力，從而使他們擁有了作為顧客的政策影響力。在市場中，顧客對企業(yè)的影響力源于其購買力，所謂顧客導(dǎo)向，實(shí)質(zhì)上是購買力導(dǎo)向，對企業(yè)來說，沒有購買力的消費(fèi)者是不被認(rèn)為是顧客的。所以，顧客導(dǎo)向的經(jīng)營一方面意味著吸引購買力高的消費(fèi)者，另一方面意味著“驅(qū)逐”購買力低的消費(fèi)者。在這個(gè)過程中，并不只是顧客在做選擇，企業(yè)也在做選擇。既然顧客擁有與他人區(qū)分的強(qiáng)勁動力，企業(yè)就會根據(jù)消費(fèi)者的購買力來人為制造身份差異，從而使是否某個(gè)企業(yè)的顧客本身也成了消費(fèi)市場中的一種地位徽章。在政府與公民的關(guān)系中，公民要獲得顧客式的影響力，也就必須擁有相應(yīng)的購買力。這種購買力來自何處？

購買是一種經(jīng)濟(jì)支付的行為。在公民與政府的關(guān)系中，最典型的經(jīng)濟(jì)支付行為是納稅，在這里實(shí)際發(fā)生了金錢從公民向政府的轉(zhuǎn)移。從政治理論的角度來看，納稅雖然表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)支付，但本質(zhì)上則屬于政治義務(wù)的一種履行方式，甚至納稅人也不是一個(gè)個(gè)體范疇，而是一個(gè)集體范疇，“即在公民與國家的關(guān)系中，公民集體承擔(dān)著納稅的功能，而在公民集體內(nèi)部，人們則基于特定的稅制來分擔(dān)這一功能，目的是既有效又公平地為國家提供稅入”[9]。所以，無論個(gè)體公民納稅多少、是否納稅，他/她都與其他公民一樣通過服從稅制而對政府做出了相同的經(jīng)濟(jì)支付，并由此履行了相同的政治義務(wù)，進(jìn)而他們每一個(gè)人都可以對政府提出平等的訴求，而政府也必須一視同仁地對待所有個(gè)體公民。但在現(xiàn)實(shí)中，不同個(gè)體、不同組織的納稅客觀上存在差別，而這種差別就使政府與個(gè)體納稅人之間的關(guān)系具有了類似于企業(yè)與顧客間關(guān)系的特征，使政府在某些條件下也開始基于納稅貢獻(xiàn)來區(qū)分顧客與非顧客。比如，在中國的地方治理實(shí)踐中，表彰納稅大戶就是一些地方政府為吸引更多顧客式的納稅人所習(xí)慣采取的管理策略。比如，云南省普洱市政府于2019年5月發(fā)布的《普洱市民營企業(yè)納稅突出貢獻(xiàn)考核獎(jiǎng)勵(lì)暫行辦法》規(guī)定：對已注冊成立企業(yè)當(dāng)年繳納稅收收入比上年度增加100萬元及以上，或新注冊成立企業(yè)當(dāng)年繳納稅收收入100萬元及以上的，在滿足其他條件的情況下，以上一年度繳納的增值稅、企業(yè)所得稅市級分成部分為計(jì)算基數(shù)，以其增量部分的30%計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額給予企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)[10]。河北省廊坊市更是在2019年對4家納稅大戶頒發(fā)“納稅貢獻(xiàn)民營企業(yè)市長特別獎(jiǎng)”，分別給予1 000萬元獎(jiǎng)勵(lì)[11]。企業(yè)最終還是由人組成的，這些針對企業(yè)的獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)質(zhì)上是對企業(yè)家的獎(jiǎng)勵(lì)。它們的存在表明，相比于普通公民，地方政府更傾向于將企業(yè)家作為自己的顧客，而為了招攬更多的企業(yè)家，越來越多的地方政府就加入了優(yōu)化營商環(huán)境的激烈競爭之中。經(jīng)過這種發(fā)展，企業(yè)家群體事實(shí)上獲得了作為地方政府顧客的地位，而通過以招商引資為目的的一系列舉措，地方政府也呈現(xiàn)出了顧客導(dǎo)向式的明顯特征。

企業(yè)家作為顧客的購買力源自其所擁有或可支配的生產(chǎn)性資本，而對大多數(shù)社會成員來說，他們并不擁有生產(chǎn)性資本，那么他們就無法成為政府的顧客了嗎？答案是否定的。在今天，除了生產(chǎn)性資本，投資資本、人力資本與信譽(yù)資本也是顧客購買力的重要來源，擁有這些資本的人也會對政府發(fā)揮顧客式的影響力，而政府也會對這些群體做出積極的回應(yīng)。

首先看投資資本。在過去幾十年里，金融市場與住房市場的蓬勃發(fā)展是一種世界性的現(xiàn)象，經(jīng)過這種雙重發(fā)展，許多人借助金融體系成為了房產(chǎn)所有者，并在房地產(chǎn)市場的增長周期中獲得了較大的資本收益，進(jìn)而獲得了通過積極參與房地產(chǎn)市場進(jìn)行投資的能力。反過來，對各國政府來說，房地產(chǎn)市場的良好發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)重要引擎，因而吸引房產(chǎn)投資者就成了許多政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。比如，在面臨地方經(jīng)濟(jì)下行的壓力時(shí)，為了避免住房市場萎縮引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，中國的一些地方政府就會采用發(fā)放購房補(bǔ)貼的方式來穩(wěn)定市場。以2020年為例，廣西桂林對2月24日至6月30日期間的購房者實(shí)行契稅全額補(bǔ)貼，欽州、東興對3月1日至31日期間購買新房的也是契稅全額補(bǔ)貼，玉林則對在3月份進(jìn)行商品房買賣合同備案者補(bǔ)貼已繳契稅的50%；安徽馬鞍山則實(shí)行購買首套普通住房者最高可獲得房款1.5%補(bǔ)貼的政策[12]。類似的做法并不只存在于中國。2013年，葡萄牙政府創(chuàng)造了“非經(jīng)常性財(cái)政居民”身份，規(guī)定外國公民只要在葡萄牙購買房產(chǎn)并每年居住183天以上，就可以全額免除其長達(dá)10年的所有收入稅[13]168，目的也是為了吸引擁有房地產(chǎn)投資能力的外地顧客。

其次看人力資本。隨著新技術(shù)革命的興起，人力資本學(xué)說關(guān)于人力資本正在成為最重要資本的預(yù)言變成了現(xiàn)實(shí)，結(jié)果如?？滤f，當(dāng)代個(gè)體獲得了作為人力資本的存在形態(tài)，也就形成了像企業(yè)一樣經(jīng)營自身的行為邏輯[14]204。在今天的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)性資本只有與優(yōu)質(zhì)的人力資本相結(jié)合才能產(chǎn)生最大化的收益，所以一個(gè)地方僅僅擁有優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)性資本并不足以支撐其經(jīng)濟(jì)增長，還必須吸引優(yōu)質(zhì)的人力資本。同時(shí)，由于生產(chǎn)性資本的流動性弱、人力資本的流動性強(qiáng)，一個(gè)地方要能吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)性資本，往往需要首先引入優(yōu)質(zhì)人力資本，以降低企業(yè)家的投資風(fēng)險(xiǎn)。這一現(xiàn)狀客觀上增強(qiáng)了優(yōu)質(zhì)人力資本所有者，即“人才”的選擇能力，使他們可以通過在不同地方間“用腳投票”以使地方政府對他們的利益訴求作出積極回應(yīng)。在這里，所謂“用腳投票”，就是人才運(yùn)用自身人力資本做出的經(jīng)濟(jì)支付，在做出這種支付時(shí)，他們與市場中顧客為商品做出的支付并無本質(zhì)差異。反過來，對地方政府來說，要吸引這些人才，他們就必須提供能夠滿足其差異化需求的商品，也就是各種人才政策。2017年以來，中國地方政府間掀起了一場轟轟烈烈的人才大戰(zhàn)，南京、杭州、長沙、西安等一些大城市對符合要求的人才提供100萬元或200萬元的購房補(bǔ)貼，在其他配套政策上也不斷加碼[15]。在這個(gè)過程中，政府運(yùn)用公共資源區(qū)別對待人才與非人才的做法雖引發(fā)爭議，卻在事實(shí)上得到了合理化。在人才競爭中拔得頭籌的地方政府率先享受到“人才紅利”，其他地方政府就不再有能力拒絕參與人才競爭。當(dāng)然，隨著不同地方的發(fā)展路徑走向差異化，各地政府需要的人才類型也隨之發(fā)生差異化，但是如何通過人才政策這種具有商品性質(zhì)的政府產(chǎn)出去吸引其所需要的人才業(yè)已成為地方政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。

再次看信譽(yù)資本。2016年全世界的實(shí)體經(jīng)濟(jì)規(guī)模為73萬億美元，金融資本總額則達(dá)到驚人的270萬億美元[16]584，表明金融資本在當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)體系中的重要性，相應(yīng)地，金融市場的游戲規(guī)則也獲得了超出金融市場之外的影響力。這一發(fā)展典型表現(xiàn)為金融市場中的評級權(quán)力滲透到了其他領(lǐng)域，使得信譽(yù)經(jīng)營成為所有社會主體以及政府的一種行為取向。在這里，產(chǎn)品提供者的信譽(yù)是評級機(jī)構(gòu)對一種金融產(chǎn)品進(jìn)行估值的基礎(chǔ)，而信譽(yù)之所以具有政治重要性，是因?yàn)榘l(fā)行國債已經(jīng)成為許多國家獲取收入的一種主要途徑，而要能夠通過這種方式持續(xù)獲取收入，這些國家就必須維持它們的信譽(yù)，就必須迎合評級機(jī)構(gòu)的評級偏好。在主權(quán)債務(wù)的評級實(shí)踐中，社會支出被視為扣分項(xiàng)，品牌親和度則被視為加分項(xiàng)，由此就會引發(fā)相應(yīng)的信譽(yù)經(jīng)營策略。比如，2008年后由于無力解決嚴(yán)重的失業(yè)問題，愛爾蘭政府推出大規(guī)模移民策略，在此后6年間積極推動約50萬人移出愛爾蘭，其中87%的人在移民時(shí)小于44歲，67%的人有大學(xué)以上的學(xué)位。與此同時(shí)，愛爾蘭政府向蘋果、谷歌、臉書等大企業(yè)提供驚人的稅收優(yōu)惠，使愛爾蘭成為了大企業(yè)的避稅天堂[13]166-167。從形式上看，移出愛爾蘭的年輕人都擁有優(yōu)質(zhì)的人力資本，本是國家發(fā)展的重要資源，但由于無法就業(yè)，他們擁有的人力資本就無法變現(xiàn)，反而不得不依賴政府的失業(yè)福利，導(dǎo)致國家的信譽(yù)下降。反過來，雖然大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)對愛爾蘭經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)非常有限，但由于它們有助于提升愛爾蘭的國家信譽(yù)，就受到了政府的優(yōu)待。在這里，擁有無法變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)人力資本的年輕人因?yàn)闊o法做出有效支付而無法獲得顧客資格，擁有可觀信譽(yù)資本的大企業(yè)則可以通過它們的“用腳投票”來購買政府的稅收優(yōu)惠，使得國家層面的政府行為也表現(xiàn)出顧客導(dǎo)向的強(qiáng)烈特征。

可見，今天在政府與公民的關(guān)系中，購買力的來源是多種多樣的。隨著經(jīng)濟(jì)社會條件的變化，許多社會成員都獲得了顧客式的購買力，能夠向政府做出重要的經(jīng)濟(jì)支付，通過這種支付形成了很強(qiáng)的選擇意識，也習(xí)慣于通過在不同政府間的選擇來發(fā)揮其顧客式的影響力，進(jìn)而督促政府積極回應(yīng)自身訴求。反過來，當(dāng)許多社會成員都形成了這樣一種顧客式的行為習(xí)慣，在資源流失的現(xiàn)實(shí)威脅下，政府就必須對這些持幣觀望的顧客作出回應(yīng)，從而使得當(dāng)代國家的政府行為日益表現(xiàn)出顧客導(dǎo)向的特征。

除了上述政府與公民直接互動的情境，當(dāng)前隨著平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“顧客導(dǎo)向”的政府行為又表現(xiàn)出了新的特征，即公民作為顧客的存在屬性會影響到政府的企業(yè)監(jiān)管行為。在20世紀(jì)的大部分時(shí)間里，公民與企業(yè)的關(guān)系都是對立的，這是因?yàn)?，作為勞動者，個(gè)體公民往往與企業(yè)處于不平等的雇傭關(guān)系之中；同時(shí)，作為消費(fèi)者，無論個(gè)體還是群體性的公民對于企業(yè)生產(chǎn)過程的影響力都極為有限，并因此不得不承擔(dān)企業(yè)不負(fù)責(zé)任的生產(chǎn)行為和經(jīng)營行為的消極后果，如有害的產(chǎn)品、畸高的價(jià)格等。在這種情況下，公民就傾向于與政府結(jié)成監(jiān)管同盟，傾向于支持加強(qiáng)企業(yè)監(jiān)管的公共政策。而隨著各種壟斷平臺的興起，公民、平臺企業(yè)與政府的關(guān)系發(fā)生了變化。由于平臺企業(yè)擁有巨大的流量優(yōu)勢和巨量的資金補(bǔ)貼，在其涉足的幾乎所有領(lǐng)域，它們都帶來了產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格的大幅下降；由于平臺企業(yè)得到了各種新技術(shù)的支持，它們又顯著提升了產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率。這兩方面的發(fā)展使得幾乎所有個(gè)體公民都在由平臺主導(dǎo)的消費(fèi)市場中獲得了空前愉悅的顧客體驗(yàn)，使他們能以更低的成本獲得更多高質(zhì)量的消費(fèi)選擇，進(jìn)而他們就更傾向于與平臺企業(yè)結(jié)成反監(jiān)管同盟[17]。正是由于這一原因，對所有國家來說，平臺企業(yè)的監(jiān)管都是一個(gè)政治難題，因?yàn)檫@種監(jiān)管可能會受到作為平臺顧客的部分公民的反對，而當(dāng)政府真的在這種反對壓力下放松對平臺企業(yè)的監(jiān)管，就也做出了一種“顧客導(dǎo)向”的行為。在這里，公民作為平臺顧客的屬性影響到了平臺與政府的關(guān)系，影響到了政府對其監(jiān)管職能的履行。同時(shí)，在平臺經(jīng)濟(jì)中，顧客體驗(yàn)的提升其實(shí)是以一個(gè)龐大的零工群體勞動保障水平的下降為代價(jià)的，放松對平臺的監(jiān)管往往意味著零工勞動者處境的進(jìn)一步惡化，因而這樣一種“顧客導(dǎo)向”的政府行為往往會進(jìn)一步加劇社會的不平等。

4 結(jié)語

通過前文的分析可以發(fā)現(xiàn)，本文開篇提出的思想實(shí)驗(yàn)并不只是一種思想實(shí)驗(yàn)，而是當(dāng)代政府普遍面對的現(xiàn)實(shí)情境。在20世紀(jì)70年代以來的社會轉(zhuǎn)型中，個(gè)體在市場中獲得了顧客的存在形態(tài)，也開始將顧客的行為邏輯引入公共領(lǐng)域，從而推動了“顧客導(dǎo)向型政府”的生成，使如何吸引顧客成了政府在推出改革計(jì)劃和制定具體政策時(shí)的重要考量因素。

相比于廣受詬病的“官僚型政府”，“顧客導(dǎo)向型政府”的突出特征在于其高回應(yīng)性。在與“官僚型政府”的關(guān)系中，公民是一種消極的服從角色，無論政府機(jī)構(gòu)提供了什么產(chǎn)品，他/她都只能接受這種產(chǎn)品。在這里，表達(dá)差異化的訴求被視為是在破壞平等，而“官僚型政府”也就可以以此拒絕回應(yīng)任何差異化的訴求。在與“顧客導(dǎo)向型政府”的關(guān)系中，公民則獲得了一種積極的變革角色，作為顧客，只要他/她愿意向政府表達(dá)自己的差異化訴求，并有能力做出有效的退出威脅，就可以影響相應(yīng)的政府變革。就此而言，“顧客導(dǎo)向型政府”的生成的確使許多公民獲得了前所未有的政策影響力，使他們能夠積極地參與到政府變革之中，相應(yīng)地，今天的政府也比任何時(shí)候都更加強(qiáng)調(diào)變革與創(chuàng)新。

不過，“顧客導(dǎo)向型政府”的回應(yīng)也是有選擇的，接受顧客導(dǎo)向的觀念就意味著接受政府可以區(qū)分顧客與非顧客的現(xiàn)實(shí)。這必然造成一定的不平等。在某種意義上，在企業(yè)與顧客關(guān)系領(lǐng)域，平等是無價(jià)值的，因?yàn)榫S持顧客間的平等并不能使任何人在與企業(yè)的關(guān)系中受益更多，相反，只有通過在顧客與非顧客之間以及顧客內(nèi)部制造不平等，企業(yè)才能更加精準(zhǔn)地回應(yīng)顧客需求，從而使其顧客尤其優(yōu)質(zhì)顧客的利益得到更好的促進(jìn)。并且，這么做的邏輯結(jié)果是，當(dāng)所有企業(yè)都找到精準(zhǔn)滿足顧客需求的經(jīng)營策略，整個(gè)經(jīng)濟(jì)就能實(shí)現(xiàn)增長，并最終惠及所有社會成員。但在現(xiàn)實(shí)中，這一邏輯往往不能順利實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長并不能自動地促進(jìn)所有人的利益，那些無法獲得企業(yè)顧客地位的人之所以仍能分享社會進(jìn)步的成果，乃是由于存在一個(gè)旨在維護(hù)平等的政府，而當(dāng)政府也開始選擇顧客，社會中的不平等就失去了制度性的矯正途徑。也因此，“顧客導(dǎo)向型政府”被許多學(xué)者視為政府改革的一個(gè)錯(cuò)誤方向。

今天，所有政府都處在一個(gè)日益激烈的競爭環(huán)境之中，都面對有著高度差異化訴求和很強(qiáng)選擇意識的新一代公民。在這兩方面因素作用下，政府具有顧客意識，需要通過對顧客的有效回應(yīng)來立身于同其他政府或企業(yè)的競爭之中。但同時(shí)，要避免顧客導(dǎo)向的改革可能造成的普遍不平等，避免“顧客導(dǎo)向型政府”變成一種制造不平等的政府，公共管理研究就應(yīng)為顧客導(dǎo)向確立一個(gè)合理的界限，使它既能激發(fā)政府回應(yīng)公民訴求，又不激勵(lì)政府制造不平等的沖動。