促進鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革有效路徑探討

夏柱智

(武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072)

1 問題提出與文獻綜述

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的任務(wù)，其中農(nóng)村宅基地改革是重要部分。黨的十九大之后，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為進一步解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵，宅基地制度改革如何與鄉(xiāng)村振興關(guān)聯(lián)起來成為一個重要的政策和學術(shù)問題[1]。鄉(xiāng)村振興背景下，宅基地制度被視為最需要改革的農(nóng)村土地制度之一。但如何改革宅基地制度，學界并未達成共識，甚至出現(xiàn)了針鋒相對的觀點。面對學界分歧，宅基地制度的相關(guān)法律修訂保持了審慎[2]。2019年新的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，在總體上保持了宅基地制度的穩(wěn)定，宅基地作為農(nóng)戶基本居住保障用地的性質(zhì)沒有變化，鼓勵探索宅基地自愿有償退出。不過這不影響從中央到地方試圖通過宅基地制度改革撬動鄉(xiāng)村振興的政策試驗，但相關(guān)成果尚未得到有效的理論總結(jié)。因此，基于實地調(diào)研，建構(gòu)宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興的關(guān)聯(lián)機制，為發(fā)揮宅基地制度改革的鄉(xiāng)村振興效應(yīng)提供理論基礎(chǔ)和政策建議，構(gòu)成本文的問題意識。

如何推進宅基地制度改革，學界主要引入土地市場理論，主張激活宅基地財產(chǎn)屬性，推進宅基地進入市場，為鄉(xiāng)村振興提供重要的資源[3]。近年來，這一理論假設(shè)又被表述為宅基地“三權(quán)分置”的具體政策主張，試圖把宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾呢敭a(chǎn)權(quán)[4]。這種理論認為，在現(xiàn)行制度條件下宅基地缺乏完整的財產(chǎn)權(quán)，不能合法進入市場，集體和農(nóng)戶難以從市場中獲得收益[5]?；诔鞘型恋厥袌龌母铮r(nóng)村宅基地仍然保持福利性分配的現(xiàn)狀，部分學者認為現(xiàn)行土地制度仍然是“城鄉(xiāng)二元”的，會阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展和轉(zhuǎn)型，導致改革機會喪失[6]。有學者認為“農(nóng)民端著金飯碗討飯吃”，改變農(nóng)民收入狀況最直接的辦法是賦予農(nóng)民自由處置土地的權(quán)利[7]。在社會變遷背景下宅基地日益從居住保障轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，宅基地財產(chǎn)化是農(nóng)民普遍的訴求[8]。“鄉(xiāng)土中國”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺青l(xiāng)中國”，不應(yīng)固守原來的地權(quán)觀念[9]。在多元化居住保障代替宅基地居住保障的背景下，如何保護農(nóng)民居住權(quán)益成為宅基地制度變遷的核心[10]。

宅基地市場論有一定的經(jīng)驗基礎(chǔ)，在少數(shù)地區(qū)有巨大的財富效應(yīng)，能為鄉(xiāng)村振興提供資金。然而反思性的觀點指出，從全國來看宅基地是過剩的，大多數(shù)地區(qū)宅基地還是一塊普通的居住保障用地，缺乏經(jīng)濟價值[11]。這和外部是否存在市場機制無關(guān)，全國大多數(shù)地區(qū)村莊的“空心化”是其表現(xiàn)。另外，宅基地市場論假定的社會變遷條件并不是普遍存在的。社會結(jié)構(gòu)的分析表明，當前農(nóng)村流出人口大多保持“半城鎮(zhèn)化”[12]，這使得宅基地的基本功能沒有根本性的變化。對于農(nóng)民全家進城產(chǎn)生的宅基地閑置，可將之理解為現(xiàn)階段必要的“宅基地資源冗余”[13]，農(nóng)民理性地保留宅基地作為城鎮(zhèn)化的退路。

上述反思是有依據(jù)的，相關(guān)立法總體上延續(xù)了這種反思性觀點。《土地管理法》及相關(guān)政策堅持農(nóng)村集體土地所有制，堅持保障農(nóng)民的宅基地權(quán)益，集體土地的開發(fā)目前僅限于符合規(guī)劃和用途管制條件的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。這種反思存在的不足是缺乏對宅基地多元屬性的理解，由此對地方政府推動的宅基地制度改革的多樣性以及對鄉(xiāng)村振興的影響缺乏總體把握。中國改革的一個重要特征是在頂層設(shè)計基礎(chǔ)上允許地方探索。宅基地制度改革的路徑包括宅基地市場在內(nèi)存在復雜的類型，深刻影響鄉(xiāng)村振興展開的方式。宅基地制度是配置和管理宅基地資源的政策體系，宅基地具有多元屬性。宅基地制度改革的不同路徑激活宅基地的不同屬性，為鄉(xiāng)村振興提供自上而下、自外而內(nèi)的制度條件，進而形成不同的鄉(xiāng)村振興模式。

本文的研究資料來源于近年來筆者對多個宅基地制度改革試點的跟蹤調(diào)查，主要是浙江省義烏市、江西省余江縣、安徽省金寨縣。這三個地方均是第一批宅基地制度改革試點。宅基地制度改革是中央部署的重要改革事項，2015年中央決定在15個試點單位啟動宅基地制度改革，2016年擴大到33個，2017年進一步拓展試點范圍。2019年新《土地管理法》通過后，新一輪宅基地制度改革試點仍在繼續(xù)，主要內(nèi)容是探索宅基地“三權(quán)分置”。2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》繼續(xù)要求加強宅基地管理，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式。為了總結(jié)試點經(jīng)驗，本文使用比較研究的方法闡釋宅基地制度改革路徑的多元性特征，提煉可復制、可推廣的改革模式，發(fā)揮其鄉(xiāng)村振興效應(yīng)。

2 促進鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革路徑比較

在長期的制度實踐中，宅基地形成多元化的屬性和功能。在居住保障屬性之外，宅基地有三個與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)的屬性，分別是土地財產(chǎn)屬性、村級治理屬性、再分配中介屬性。基于本地資源稟賦和政策目標，不同地方政府激活宅基地的不同屬性，形成宅基地制度改革的多元路徑及其相應(yīng)的鄉(xiāng)村振興模式。

2.1 宅基地市場與內(nèi)生集體主導型鄉(xiāng)村振興

宅基地市場指的是村集體通過宅基地的市場化配置獲得村莊建設(shè)資金的改革方式。在這種制度實踐中宅基地是土地財產(chǎn)要素，村集體則是宅基地市場化配置的主體，整個過程中政府并不直接介入，僅提供政策法規(guī)支持。由于符合產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學理論的框架及其在部分地區(qū)得到經(jīng)驗支持，宅基地市場這種類型得到普遍關(guān)注。宅基地市場有諸多實現(xiàn)機制，其基本機制是宅基地有償使用[14]。宅基地本來是無償分配的，如果政府允許有償分配，而且還擴大宅基地流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)讓)范圍，允許非集體經(jīng)濟組織成員使用，那么宅基地就可能有很高的價值。一旦宅基地有償使用可以獲得高額收入，那么集體就能夠?qū)r(nóng)戶的宅基地轉(zhuǎn)讓行為收取有償使用費，也能夠支撐宅基地有償退出及宅基地抵押融資制度的運行。由于宅基地資源配置是集體主導的，收入也歸集體自主支配，故宅基地市場支撐的鄉(xiāng)村振興模式可稱之為“內(nèi)生集體主導型鄉(xiāng)村振興”。

就目前來看，宅基地市場模式主要存在于浙江沿海農(nóng)村。該地區(qū)宅基地資源非常稀缺，農(nóng)村階層高度分化，富裕農(nóng)戶愿意為優(yōu)勢地塊支付高額費用。各地啟動鄉(xiāng)村振興之后，村莊建設(shè)普遍面臨“錢從哪里來”的問題，地方政府允許很多村莊探索由集體對新村規(guī)劃的宅基地進行“有償使用”(又稱有償選位)。具體辦法是村社集體對符合分配宅基地資格的本村農(nóng)戶，采用競價的方式分配宅基地，獲得的有償使用費作為村莊建設(shè)資金來源。據(jù)報道，浙江義烏市宅基地制度改革試點期間宅基地有償選位費就達32億元，成為村莊建設(shè)最大的資金來源[15]。為了提升宅基地價值，義烏市還明確宅基地使用權(quán)可以長期流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)對象既可以是符合條件的村集體經(jīng)濟組織成員，也可跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓后使用期限最高為70年。擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍和延長土地年限提高了宅基地價值。

這種宅基地制度改革雖然在浙江沿海農(nóng)村取得了很好的效果，也受到部分學者推崇，然而并沒有得到大范圍推廣。目前，宅基地制度改革試點探索的宅基地有償使用，其實踐方式是對歷史形成的宅基地多占、超占進行有償使用，主要是為了解決歷史遺留問題，增強宅基地管理能力，性質(zhì)不同于在浙江沿海農(nóng)村地區(qū)試行的宅基地市場化配置。這是因為從社會公平的角度來說，宅基地初始配置的市場化造成村莊社會排斥，不符合制度設(shè)置初衷。同樣是發(fā)達地區(qū)，蘇南農(nóng)村普遍滿足農(nóng)戶宅基地需求，禁止農(nóng)戶私下轉(zhuǎn)讓宅基地，這說明獲得村莊建設(shè)資金并不是推動宅基地市場化的充分理由。

2.2 宅基地整治與外生集體主導型鄉(xiāng)村振興

在人財物快速流出村莊的背景下，宅基地整治的對象主要是“空心村”，涉及編制村莊規(guī)劃、拆除空心房、整理村莊居民用地等內(nèi)容。宅基地是作為治理要素存在的，村集體是基層宅基地管理主體，集體土地所有制是制度基礎(chǔ)。在宅基地整治中宅基地市場并不存在，村集體預期通過良好的宅基地利用秩序條件承接政府項目資金，從而進行有效的村莊建設(shè)。這一類型的宅基地制度改革符合“自主治理”理論，在全國各地均有實踐。該理論認為，具有很強外部性的宅基地是典型的“公共池塘資源”，宅基地管理理應(yīng)成為村級治理的主要內(nèi)容。鄉(xiāng)村振興背景下政府增加了資源下鄉(xiāng)的力度，村莊建設(shè)的關(guān)鍵制約是村莊宅基地規(guī)劃缺乏或者執(zhí)行能力差。如果村莊嚴格執(zhí)行村莊規(guī)劃有助于建立良好的宅基地利用秩序，從而能夠承接項目資源。這種鄉(xiāng)村振興路徑可以稱之為“外生集體主導型鄉(xiāng)村振興”。

在全國大多數(shù)正在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的地區(qū)，宅基地整治均是重要內(nèi)容，這是從普遍編制村莊土地利用和村莊建設(shè)規(guī)劃開始的。在具體政策執(zhí)行中主要的政策工具是宅基地退出。其邏輯是：由于人口城鎮(zhèn)化和土地利用總規(guī)模的控制，村莊邊界大體已經(jīng)確定，村莊要建立有效的宅基地管理須以盤活存量宅基地為前提，這就需要村集體統(tǒng)籌土地利用，采用各種辦法退出農(nóng)戶超占、多占的宅基地。大多數(shù)中西部地區(qū)相對而言經(jīng)濟并不發(fā)達，宅基地缺乏市場價值，一般采用這個路徑。如江西余江縣宅基地制度改革的主要任務(wù)是動員農(nóng)民拆除農(nóng)村閑置房、危房與已倒塌、無覆蓋的房屋及其閑置、廢棄的附屬設(shè)施，目的是落實村莊規(guī)劃、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。由于主流理論寄希望于從宅基地本身獲得財富，宅基地整治這種宅基地制度改革路徑被學界忽視。

與宅基地市場不同，這種宅基地制度改革主要依賴內(nèi)生的村級治理能力，不依賴特殊的區(qū)位條件。它也不觸碰宅基地無償配置的福利性原則，保障了農(nóng)民的根本利益，具有正當性和合法性，故具有較強的可復制性。一直以來，宅基地管理是村民自治的基本內(nèi)容。長期存在的宅基地管理困境與其說是宅基地無償配置造成的，不如說是宅基地管理不善的問題。從國家試點政策來看，在基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，宅基地制度改革的主要目標也是強化宅基地管理。在強化土地用途管制、保護耕地的背景下，地方政府也普遍通過制度化的方式優(yōu)化和加強宅基地管理。針對宅基地市場化改革，國家提出探索宅基地“三權(quán)分置”，目的是盤活閑置農(nóng)房和宅基地，適用條件嚴格，并不是宅基地全面市場化的制度安排。

2.3 宅基地增減掛鉤與外生政府主導型鄉(xiāng)村振興

宅基地增減掛鉤是非常特殊的一種制度安排，指村集體通過復墾村莊宅基地獲得節(jié)余指標，再把節(jié)余指標投入土地市場獲利的制度。宅基地的價值來源于其建設(shè)用地指標屬性，宅基地扮演了地方政府向某個區(qū)域、某個村莊定向再分配財政資源的政策中介。這一宅基地制度改革類型契合土地發(fā)展權(quán)理論的解釋。這一理論認為宅基地包含了農(nóng)民享有的集體土地開發(fā)權(quán)利，農(nóng)民讓渡土地開發(fā)權(quán)利應(yīng)當獲得補償。增減掛鉤是一種實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的獨特機制[16]：農(nóng)戶自愿退出閑置宅基地形成土地指標，地方政府可以用于新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并使用土地增值收益補償農(nóng)戶。這一制度運行的前提是地方政府對土地指標的需求。土地指標是中國特色的土地管理手段之一，用于約束地方政府的征地規(guī)模。在大規(guī)模城市化進程中，偏緊的土地指標供給使得宅基地退出復墾形成的指標有很高的價值。整個過程中政府是資源配置主體，村集體是被動方，故稱之為“外生政府主導型鄉(xiāng)村振興”。

宅基地增減掛鉤曾經(jīng)在多個地區(qū)運用，在鄉(xiāng)村建設(shè)方面取得了不錯的效果。四川成都是宅基地增減掛鉤規(guī)模最大的中西部城市。為了實現(xiàn)土地指標價值，成都市允許土地指標市域內(nèi)交易，并且制定了“持證準用”和“持證準入”政策，其收益足以支撐農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)。安徽金寨是大別山區(qū)的貧困縣和易地扶貧搬遷大縣，也運用了增減掛鉤政策。本地土地指標價格低廉，為了增加土地指標價格，安徽省允許金寨縣節(jié)余的土地增減掛鉤指標在省域內(nèi)交易，達到轉(zhuǎn)移發(fā)達地區(qū)土地財政收入的目標。據(jù)報道，其省域內(nèi)交易的節(jié)余土地指標畝均價格達到48萬元，約1.3萬畝指標總價將超過50億元，相當于該縣4年的財政收入[17]。

宅基地增減掛鉤形成的是“指標”的市場，這和浙江義烏市農(nóng)村的“實地”市場性質(zhì)不同。土地指標市場的運作是虛擬的，土地指標生產(chǎn)、交易和收益再分配均有嚴格的規(guī)范，是政府主導的。因此通過宅基地增減掛鉤獲得鄉(xiāng)村振興所需資源的前提是地方政府本身有雄厚的財政基礎(chǔ)，有大規(guī)模新增建設(shè)用地需求。如果缺乏這兩個條件就需要通過上一級政府出臺特殊政策，如把貧困地區(qū)土地指標調(diào)劑到發(fā)達地區(qū)使用，然后發(fā)達地區(qū)按照規(guī)定好的價格向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財政收入。這種特殊政策只有在脫貧攻堅過程中才能使用，有特別嚴苛的條件。

2.4 三種路徑的比較

綜上，在地方實踐中宅基地制度改革是一個復雜的、多元化的整體，宅基地屬性也是多元的(見表1)。從比較的視角來看，三種宅基地制度改革路徑中最具可復制性的是宅基地整治，廣大中西部地區(qū)可以借鑒這種路徑助推鄉(xiāng)村振興。

表1 宅基地制度改革的路徑比較

具體來說，在宅基地市場路徑中村莊主要依靠宅基地有償使用，把宅基地的財產(chǎn)價值變現(xiàn)，用來支持內(nèi)生的、集體主導的村莊建設(shè)。這種路徑只能在少數(shù)發(fā)達地區(qū)探索，以地方經(jīng)濟發(fā)達及政策允許為前提，缺乏可復制性。宅基地增減掛鉤路徑中虛擬的土地指標交易為政府土地財政定向的再分配提供中介，再分配不取決于村集體，而取決于政府的財政實力和扶持政策，完全是外生的、政府主導的，也基本不具備可復制性。宅基地整治這一路徑中宅基地是村級治理要素，其直接作用是為自上而下的鄉(xiāng)村振興資金輸入提供村莊土地利用秩序條件，具有可復制性。地方政府的核心任務(wù)是系統(tǒng)地提升村級治理能力，為宅基地整治秩序提供條件。

3 宅基地整治的政策執(zhí)行過程與政策效果

宅基地整治在三種宅基地改革路徑中具有明顯的比較優(yōu)勢。那么，地方試點探索如何為大范圍的宅基地整治提供經(jīng)驗？這可通過分析江西余江縣宅基地制度改革試點案例，詳述宅基地整治的政策執(zhí)行過程來探討。作為典型的中西部地區(qū)，余江縣鄉(xiāng)村振興的主要制約因素是村莊宅基地管理不善、村莊規(guī)劃難以順利實施。為回應(yīng)鄉(xiāng)村振興的需求，地方政府借改革契機加強宅基地整治，形成了促進鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革路徑。

3.1 宅基地退出的制度安排

宅基地整治的政策執(zhí)行工具主要是宅基地退出，然而宅基地退出在實踐中面臨經(jīng)濟和文化的困境。在分析困境之前先分析地方政府宅基地改革的政策內(nèi)容。早在啟動宅基地制度改革試點的第二年，余江縣就制定了《深化推進“一改促六化”全面建設(shè)美麗鄉(xiāng)村實施方案》，這里的“一改”就是宅基地制度改革，“六化”指的是鄉(xiāng)村建設(shè)的各個層面。該方案把宅基地退出界定為宅基地制度改革的主要內(nèi)容，以宅基地制度改革試點為契機，對廢棄、倒塌、閑置的農(nóng)房及其附屬設(shè)施進行無償或有償退出。按照宜林則林、宜建則建、宜耕則耕的要求，做好退出閑置宅基地的統(tǒng)籌利用。依據(jù)該政策，宅基地退出分為有償退出和無償退出兩大類。必須無償退出的部分包括不符合規(guī)劃的“一戶多宅”的多占部分、戶外廁所、閑置廢棄的畜禽舍、倒塌住房、影響村內(nèi)道路及公共設(shè)施建設(shè)的院子等。有償退出的部分包括符合規(guī)劃的“一戶多宅”的多占部分、一戶一宅退出的部分，補償標準為20～150元/平方米；廚房及廁所等附屬設(shè)施為10～30元/平方米。這種補償標準是指導性的。

上述政策有經(jīng)濟的合理性，地方政府期望以最低的經(jīng)濟成本推動宅基地退出，但缺乏法律的強制性。宅基地退出源于“宅基地自愿有償退出”政策，以充分尊重農(nóng)民意愿，同時體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值[18]。如果有農(nóng)戶不愿意無償或低成本退出宅基地，那么地方政府就缺乏合法手段來實施。實踐中即使地方政府愿意采用市場化的方式回購農(nóng)戶退出的宅基地，也缺乏經(jīng)濟上的可行性。另一個問題是原來那些建新拆舊、自愿退出舊宅基地的農(nóng)戶認為這種有償退出制度是不公平的。依據(jù)土地管理法律和政策的規(guī)定，一戶一宅是基本原則，農(nóng)戶退出超占宅基地是一種義務(wù)。在余江縣有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用有償方式退出宅基地，后來該鎮(zhèn)的宅基地制度改革面臨很大的困難，因為有償退出宅基地破壞了這種義務(wù)意識，形成了農(nóng)民關(guān)于宅基地財產(chǎn)的想象，反而不利于宅基地退出。

不止如此，南方村莊的地方文化也妨礙農(nóng)戶退出超占多占的宅基地，因為宅基地退出涉及文化觀念的問題。余江縣農(nóng)村屬于典型的南方農(nóng)村，農(nóng)民對宅基地有深厚的祖業(yè)權(quán)觀念，這是一種有著文化和歷史合理性的產(chǎn)權(quán)認知[19]。對于政府而言，超占宅基地是資源浪費，應(yīng)該退出；對于農(nóng)民而言，這是祖先留下來的家業(yè)，具有濃厚的象征意義。宅基地是不進入市場的，也是不能退出的，除非祖業(yè)觀念本身的消解。因此面對宅基地退出，政府一開始遇到的阻礙是社會性的。顯然地方政府不僅需要形成有效的宅基地退出制度安排，而且要解決深層次的觀念問題，解決超占多占宅基地有序退出問題，達到整治空心村、振興鄉(xiāng)村的效果。

3.2 通過社會動員構(gòu)建宅基地整治的社會基礎(chǔ)

宅基地制度改革是自上而下、自外而內(nèi)進入鄉(xiāng)村的政策變量，深刻地影響宅基地管理秩序。由于缺乏宅基地市場和宅基地增減掛鉤的政策空間，地方政府需要借助治理手段推動宅基地退出，主要表現(xiàn)為通過“動員式治理”完成一次關(guān)于土地觀念、利益和制度層面的革命。動員式治理的內(nèi)容是國家自上而下分配到地方政府的“中心工作”，帶有很強的政治性。動員式治理的方式包括兩個部分：借助村莊(自然村)理事會的力量深度動員基層社會，形成較強的村民自治能力；短時間內(nèi)動員科層體系，形成產(chǎn)權(quán)、制度和體制建設(shè)“三位一體”的宅基地管理體系。

整治空心村、實施鄉(xiāng)村振興是地方政府的任務(wù)，也是農(nóng)民追求美好生活的要求[20]?；谡乩骊P(guān)系復雜和行政組織人力、物力、財力有限等原因，政府采取了充分利用社會內(nèi)部力量的做法。具體辦法是利用自然村事務(wù)理事會，形成政府認可合法的村民自治組織，這是宅基地制度改革的組織基礎(chǔ)。理事會的實質(zhì)是把村民自治體系延伸到自然村一級，通過政府引導使農(nóng)民組織起來治理社會，把宅基地管理轉(zhuǎn)化為村莊公共事務(wù)，從而解決國家政策下鄉(xiāng)的“最后一公里”[21]。

村莊事務(wù)理事會一般5～12人，其成員代表各個房頭(家族)，成員一般是農(nóng)村精英，屬于新鄉(xiāng)賢，是鄉(xiāng)村振興的“內(nèi)源性力量”[22]。他們原來扮演著村民小組長、黨小組長、村民代表、房頭長等公共角色，發(fā)揮著一定的治理作用。在宅基地制度改革背景下，地方政府把這些農(nóng)村精英統(tǒng)合進這個新組織，增加農(nóng)村社會治理的組織力量。此外，地方政府還把理事會合法化、規(guī)范化，成為國家和社會的組織節(jié)點，提升理事會的治理能力。這表現(xiàn)為地方政府從權(quán)利和責任兩個方面賦權(quán)、賦責理事會。其關(guān)鍵是授權(quán)理事會作為“集體經(jīng)濟組織”管理本村集體土地資源和資產(chǎn)。按照規(guī)定，理事會可以根據(jù)“村賬鄉(xiāng)管、村務(wù)公開”的原則，管理本村集體經(jīng)濟組織的資金、資產(chǎn)、資源，包括但不限于宅基地分配、流轉(zhuǎn)、退出、土地整治收益等各個方面。這就把事實上原來行政村沒有而村民小組擁有的集體經(jīng)濟權(quán)力通過“理事會”方式制度化了。

為了激勵村莊事務(wù)理事會及村莊精英，政府制定了多重策略，最主要的策略是普遍地建立規(guī)劃和差異化的投入資源，形成各個村莊積極推動宅基地制度改革的競爭，最終指向鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。按照上級要求，政府在財政支持下普遍編制村莊規(guī)劃，展現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前景。原來只有少部分村莊有規(guī)劃，而且執(zhí)行不力，形同虛設(shè)。2015年開始，政府就著手在全縣完善村莊規(guī)劃，一年多的時間內(nèi)政府投入1 500萬元，完善所有行政村的總體規(guī)劃和自然村建設(shè)規(guī)劃。這些村莊規(guī)劃張貼在村莊公共空間，因地制宜、簡單實用。農(nóng)民從村莊規(guī)劃圖就能清楚地看到村內(nèi)道路、綠地、休閑廣場等，看到了未來村莊發(fā)展的美好景象。同時，政府采取“項目競爭”的激勵機制，由政府評定若干“示范村”，分為若干等級，等級越高項目資金投入越多。有的村莊屬于示范點，獲得了數(shù)百萬的資金用于建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，有的村莊是一般村莊，僅獲得十幾萬元，差距很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)各村宅基地制度改革進展情況決定項目資源的分配。于是各村理事會為了能夠獲得更多的資源投入，想方設(shè)法推動農(nóng)戶退出超占宅基地，把鄉(xiāng)村振興的空間騰退出來。這大大推動了余江縣宅基地整治、宅基地退出工作的順利進行。

村莊事務(wù)理事會主要發(fā)揮了兩種作用。其一是示范作用，理事會成員帶頭退出超占宅基地。一開始拆除自家房屋時，大多數(shù)村民是遲疑的，這其中有認識不到位，也有利益或者價值的考量。理事會成員帶頭打破僵局，從理事會會長開始拆，然后是其他理事會成員，最后是普通村民。理事會成員和普通村民都是“自己人”的關(guān)系，這種關(guān)系使得政策執(zhí)行不需要通過硬的法律、行政手段，而是通過人情、面子等軟的社會文化手段。余江縣超過80%的村民是通過這種方式完成超占宅基地退出的。其二是發(fā)揮治理“釘子戶”的作用，實現(xiàn)對村莊內(nèi)部社會的有效治理。對于少數(shù)村民不理解、不愿意退出超占宅基地，理事會就要上門做工作，分析具體的原因，比如對困難群眾決定是否給予一定的補償。如果理事會上門三番五次做工作村民還不愿意退，理事會就要利用村莊輿論和村規(guī)民約的力量施加壓力。如有的村莊規(guī)定，不配合宅基地制度改革的村民不能參與端午節(jié)龍舟比賽活動，不能參加農(nóng)歷七月鬼節(jié)儀式。經(jīng)濟富裕的村莊還采用限制分紅權(quán)利來約束村莊成員。

3.3 通過科層動員構(gòu)建“三位一體”的宅基地管理體系

宅基地制度改革是國家任務(wù)，是階段性的中心工作，對于地方政府而言，要使改革形成可復制的制度成果，需要從內(nèi)部不斷完善政策本身，形成宅基地管理體系，使宅基地制度改革試點期間形成的秩序能夠長效保持。這是通過科層動員實現(xiàn)的。在地方政府領(lǐng)導下主要以國土部門為主，在幾年時間內(nèi)迅速建立了一整套新型宅基地管理體系，可概括為宅基地產(chǎn)權(quán)制度、宅基地管理制度和土地管理體制共同構(gòu)成的“三位一體”的宅基地管理體系。

在土地集體所有制條件下，農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的特征是“公有私用”，即宅基地集體所有而農(nóng)戶使用。和耕地集體所有的觀念不同，宅基地集體所有的觀念不強，大多數(shù)農(nóng)戶認為宅基地是祖業(yè)，是個體農(nóng)戶及家族所有的。過去薄弱的土地管理、農(nóng)戶隨意占地建房及不受懲罰強化了這種觀念。地方政府認識到要推進宅基地制度改革，形成宅基地管理體系，先要扭轉(zhuǎn)宅基地產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)觀念。其具體措施是：確定宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶，宅基地之上的房屋是私人財產(chǎn)，但宅基地所有權(quán)屬于村社集體。為了體現(xiàn)集體所有權(quán)，地方政府依據(jù)國家法律、政策及村莊規(guī)劃的要求，賦予村社集體規(guī)劃、分配和管理宅基地的權(quán)力，農(nóng)戶則有服從的義務(wù)。如2015年《余江縣農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》明確規(guī)定：“村莊規(guī)劃編制后，村民事務(wù)理事會應(yīng)當將規(guī)劃范圍內(nèi)原已分配到戶的耕地、林地等承包經(jīng)營權(quán)及自留山、自留地、宅基地進行調(diào)整或收回，保障村莊規(guī)劃的實施。”其結(jié)果是農(nóng)村的土地集體所有觀念極大地強化了，形成全社會關(guān)于宅基地產(chǎn)權(quán)觀念的革命。有了這一產(chǎn)權(quán)觀念變革的基礎(chǔ)，政府和村莊事務(wù)理事會實施村莊規(guī)劃、拆除空心房及附屬設(shè)施等就不再有侵犯個人祖業(yè)、個人財產(chǎn)的問題。

宅基地管理制度是關(guān)于宅基地分配、利用和退出的制度規(guī)范的集合。地方政府對宅基地分配、農(nóng)民建房管理、宅基地有償使用、宅基地退出等進行規(guī)范，形成一套宅基地管理的規(guī)則體系，體現(xiàn)了現(xiàn)代國家治理基層社會、處理復雜公共事務(wù)的能力。這些制度包括行政性的宅基地管理制度和自治性的村規(guī)民約兩個部分：一是縣政府頒布實施的宅基地管理制度相關(guān)條例和政策意見，涵蓋了農(nóng)村土地管理的方方面面。過去土地管理粗糙，沒有責任主體，沒有規(guī)劃依據(jù)和實施手段，當前的土地管理則高度精細化，任何做法均有據(jù)可查。二是由縣鄉(xiāng)政府指導理事會形成新的“村規(guī)民約”。過去的村規(guī)民約多是不成文的，是習慣法性質(zhì)的，新的村規(guī)民約則是成文的結(jié)合本村實際制定的，張貼在村莊顯著位置。這些村規(guī)民約構(gòu)成正式制度的重要補充，豐富宅基地管理的制度資源，增加了宅基地管理的有效性。

宅基地管理體制指的是宅基地管理制度執(zhí)行的治理體系和治理機制。地方政府新建立的宅基地管理體制是多層次的。從縱向來看，形成了宅基地制度改革的三層組織體系，不同層級有不同的功能。其中縣黨委政府是責任主體，具體工作是由“宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導小組”承擔，組長是縣委書記。試點完成之后，這項工作交由主管部門，實現(xiàn)常規(guī)化管理。自然村層面的村莊事務(wù)理事會則是實施主體，通過村民自治方式管理宅基地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村作為中間層則是協(xié)助者，對上把各項政策落實到自然村，對下把農(nóng)民和理事會的各種訴求反映上去。從橫向來看，在宅基地制度改革作為中心工作的背景下縣級黨委政府跨越科層限制，調(diào)動整合全縣資源，體現(xiàn)黨政體制的動員能力[23]。這個工作領(lǐng)導小組是一個臨時的統(tǒng)籌機構(gòu)，由縣委書記擔任組長，主管宅基地制度改革的縣國土局局長作為副組長，可以以縣委縣政府名義調(diào)動各部門資源達到推動改革的目的。比如成立“村莊規(guī)劃編制工作領(lǐng)導小組”高位推動工作，把二線三線政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐痪€政策。在這個領(lǐng)導小組中各個成員單位要服從大局，有責任共同做好村莊規(guī)劃編制工作。

3.4 可復制的宅基地制度改革經(jīng)驗

余江縣試點取得了極為顯著的成果，被原國土資源部稱為中西部宅基地制度改革的樣本。這不僅在于余江縣宅基地制度改革在宅基地整治層面取得了很大的成功，還在于余江縣探索形成促進鄉(xiāng)村振興的、制度化的、可復制的宅基地制度改革模式。

從物質(zhì)層面看，最為直觀的成效是超占、多占宅基地退出和村莊建設(shè)成果的數(shù)據(jù)。根據(jù)余江縣提供的資料，截至2017年7月底，全縣共退出宅基地32 491宗、4 537畝。大多數(shù)農(nóng)戶無償退出超占多占宅基地，無償退出的宅基地宗數(shù)和面積分別占到81%、75.7%，這為有序建設(shè)村莊提供了土地條件。截至2018年7月，余江縣新修村內(nèi)道路478公里、溝渠490公里、綠化面積860畝。3年多時間，余江縣直接投入宅基地制度改革的財政資金僅僅為4 500萬元，整合中央、省市項目資金3億多元，平均到每一個自然村的宅基地制度改革資金投入總量僅為30多萬元。這些資金投入實實在在的村莊建設(shè)中，很少用于宅基地退出補償。同時，宅基地制度改革過程中余江縣并沒有發(fā)生一起群體性上訪事件，社會保持高度穩(wěn)定。

從制度層面看，余江縣通過試點探索形成了符合中西部廣大農(nóng)村地區(qū)特征的、促進鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革路徑——宅基地整治。相對于宅基地市場、宅基地增減掛鉤，這種路徑具有可復制性。宅基地并不是村莊建設(shè)資金的來源，而是充當村莊建設(shè)的土地秩序條件，這就克服了地方財政的困境。余江縣改革伊始，地方政府就找到了困擾鄉(xiāng)村振興的痛點——宅基地管理不善，鄉(xiāng)村建設(shè)面臨個體分散使用土地和村莊統(tǒng)一規(guī)劃的矛盾。為了解決這個問題，地方政府援用了中國特色治理機制——動員式治理，從社會組織和制度體系兩個層面提升了村級治理能力。余江縣不僅從村莊社會內(nèi)部出發(fā)激活村民自治的力量，而且從外部制度供給層面找到了操作化路徑，為提升村級治理能力提供有效的制度手段。這為中西部地區(qū)農(nóng)村提供了一條可復制的宅基地制度改革路徑。

4 結(jié)論

宅基地制度改革是農(nóng)村深化改革的一部分，是推進鄉(xiāng)村振興的重要著力點。我們需要把宅基地制度改革放在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，從實踐中提煉宅基地制度改革的有效路徑。已有研究聚焦于宅基地市場，把宅基地市場作為普遍路徑，注重設(shè)計促進宅基地市場化的制度，忽視了地方實踐中宅基地制度改革路徑的多元性及其對鄉(xiāng)村振興的影響機制。本文通過比較研究揭示，在鄉(xiāng)村振興背景下宅基地制度改革有三種路徑：宅基地市場、宅基地整治和宅基地增減掛鉤。不同的宅基地制度改革路徑激活不同的宅基地屬性，形成不同的鄉(xiāng)村振興路徑，同時也面臨不同的約束條件。從可復制、可推廣的角度來說，中西部地區(qū)要最大程度地發(fā)揮宅基地制度改革的鄉(xiāng)村振興效應(yīng)，需把改革重點放在宅基地整治，形成資源下鄉(xiāng)支撐的、外生集體主導型的鄉(xiāng)村振興模式，這是相對穩(wěn)健的、較易操作的。很多地方財政資金利用的效益不高，村莊建設(shè)爛尾，村莊建設(shè)過程發(fā)生宅基地矛盾，對鄉(xiāng)村振興的期待和基層政策執(zhí)行的效果存在很大的差距，其原因主要是沒有找到適宜的宅基地制度改革路徑，宅基地被誤作財富源泉。2021年正值“十四五”規(guī)劃的開局之年，“三農(nóng)”工作全面轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，國家及有關(guān)部門應(yīng)當分類總結(jié)，基于可復制的宅基地制度改革路徑，支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。