基于協(xié)同學(xué)理論的測繪地理信息監(jiān)督管理方法研究

魏易從, 曹建君，2

(1.甘肅省測繪產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗站，甘肅 蘭州 730000； 2.蘭州交通大學(xué)，甘肅 蘭州 730000)

近年來，國家相繼出臺了《國務(wù)院關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》、《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等多部綱領(lǐng)性文件，提出了轉(zhuǎn)變政府職能、加強事中事后監(jiān)管、優(yōu)化營商環(huán)境等一系列新要求[1-3]。隨著國家“放管服”改革的深入推進，如何貫徹落實好放管結(jié)合、寬進嚴管的要求成了擺在政府主管部門面前的新問題。本文以測繪地理信息行業(yè)為研究對象，通過深入分析當(dāng)前測繪地理信息行業(yè)在日常監(jiān)管中存在的問題，準確把握監(jiān)管工作中的關(guān)鍵因素，基于協(xié)同學(xué)理論建立了協(xié)同監(jiān)管模式，以期為政府主管部門進一步落實監(jiān)管責(zé)任、健全監(jiān)管規(guī)則、創(chuàng)新監(jiān)管方式提供了一種行之有效的思路和方法。

1 當(dāng)前監(jiān)管工作現(xiàn)狀與存在問題

當(dāng)前，測繪地理信息行業(yè)主管部門在行業(yè)監(jiān)管方面取得了一系列成就，但同時也存在著一些問題和矛盾。

1.1 多頭管理依然存在

測繪地理信息作為保障經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，涉及水利、能源、交通、通信、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個領(lǐng)域。2018年，隨著新一輪機構(gòu)改革中原國家測繪地理信息局合并入自然資源部，測繪地理信息行業(yè)多頭管理的現(xiàn)象得到了一定遏制，但問題依然存在。特別是在工程勘察、房產(chǎn)測繪等領(lǐng)域[4]，多頭管理現(xiàn)象仍較為明顯，從而增加了行政資源內(nèi)耗，降低了行政管理效率。

1.2 監(jiān)管法律法規(guī)不健全

測繪地理信息行業(yè)雖然有《中華人民共和國測繪法》等法律法規(guī)，但涉及行業(yè)監(jiān)管方面的法律法規(guī)、部門規(guī)章卻很少，對資質(zhì)、質(zhì)量、保密等方面的管理規(guī)定大都為規(guī)范性文件，且廢改立工作不及時，難以做為行政處罰、處理的直接法定依據(jù)，導(dǎo)致處罰難以落地，對資質(zhì)單位震懾力不足。

1.3 信用信息利用不夠

目前，國家正在大力推進社會信用體系建設(shè)，“企業(yè)信用”已經(jīng)儼然成為企業(yè)的“第二生命”。雖然原國家測繪地理信息局自2015年12月就已經(jīng)印發(fā)了《測繪地理信息行業(yè)信用管理辦法》和《測繪地理信息行業(yè)信用指標體系》，開展了對測繪資質(zhì)單位信用信息的征集、發(fā)布和管理工作[5]，但從近年應(yīng)用情況來看，政府主管部門對信用信息的利用還不夠，測繪資質(zhì)單位的信用信息僅被記入測繪地理信息行業(yè)信用管理平臺，對企業(yè)在項目招標、行政審批、市場準入、資質(zhì)審核等方面的影響有限。

1.4 信息共享不暢、數(shù)據(jù)挖掘不夠

當(dāng)前，測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管中還存在信息共享不暢、數(shù)據(jù)挖掘不夠的問題，對測繪資質(zhì)單位的人員機構(gòu)、設(shè)備裝備、市場經(jīng)營等基本信息的來源主要依靠于資質(zhì)單位的主動申報，信息數(shù)據(jù)不一致、不完善、不準確。特別是對測繪資質(zhì)單位人員變動、設(shè)備年檢、項目數(shù)量和規(guī)模等情況的掌握不夠，導(dǎo)致在日常監(jiān)管中常處于被動地位。

1.5 基層執(zhí)法力量薄弱

一直以來，基層政府主管部門在人員、經(jīng)費、裝備等方面的投入都嚴重不足，執(zhí)法機構(gòu)、隊伍不健全，執(zhí)法力量薄弱，特別是在中西部縣一級的測繪管理工作中更顯得突出。

2 基于協(xié)同學(xué)的監(jiān)管方法研究

2.1 協(xié)同學(xué)理論

協(xié)同學(xué)(Synergetics)亦稱“協(xié)同論”或“協(xié)和學(xué)”，是系統(tǒng)科學(xué)的一個重要分支，是由德國斯圖加特大學(xué)著名物理學(xué)家哈肯教授(Hermann Haken)于20世紀70年代創(chuàng)立的一門新興綜合性學(xué)科理論。它以系統(tǒng)論、信息論、控制論、相變論等現(xiàn)代科學(xué)成果為基礎(chǔ)，吸取了結(jié)構(gòu)耗散理論的大量成功經(jīng)驗，采用統(tǒng)計學(xué)和動力學(xué)相結(jié)合的方法，研究系統(tǒng)在漲落和非線性作用下產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，從而自發(fā)形成時間、空間和功能的自組織有序結(jié)構(gòu)，揭示了各種系統(tǒng)從無序到有序轉(zhuǎn)變的共同規(guī)律[6-7]。

協(xié)同學(xué)認為，一個系統(tǒng)從無序向有序轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵在于組成該系統(tǒng)的各子系統(tǒng)在一定的條件下，通過非線性的相互關(guān)系能否產(chǎn)生相干效應(yīng)和協(xié)同作用，并通過這種作用產(chǎn)生出結(jié)構(gòu)和功能上的有序。協(xié)同學(xué)指出，系統(tǒng)從無序狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有序狀態(tài)關(guān)鍵要素在于：(1)序參量決定著系統(tǒng)演化的方向；(2)外部環(huán)境提供的控制參量對系統(tǒng)有著重要的導(dǎo)向作用；(3)反饋機制是系統(tǒng)不斷改進、趨于良性運行的保障；(4)協(xié)同效應(yīng)是系統(tǒng)演化的根本動力[8]。

2.2 協(xié)同監(jiān)管模式

測繪地理信息監(jiān)管系統(tǒng)是一個具有復(fù)雜性的開放系統(tǒng)。系統(tǒng)的復(fù)雜性，主要體現(xiàn)在系統(tǒng)由市場供給、需求以及政府管理、社會監(jiān)督等多維子系統(tǒng)構(gòu)成，各個子系統(tǒng)中又包含著多種要素，它們之間的關(guān)系一般呈現(xiàn)非線性特征。系統(tǒng)的開放性，主要體現(xiàn)在系統(tǒng)將與外部環(huán)境諸如政策、經(jīng)濟、科技等方面不斷進行交流，并且在輸入和輸出的過程中通過對系統(tǒng)和要素的整合，使系統(tǒng)向高級有序方向發(fā)展和完善，并始終處于開放狀態(tài)。本文將以協(xié)同理論中序參量、控制參量、反饋機制等關(guān)鍵理論為基礎(chǔ)，探究監(jiān)管的新模式。監(jiān)督管理系統(tǒng)的關(guān)系流如圖1所示。

圖1 監(jiān)督管理系統(tǒng)關(guān)系流

2.2.1 選取序參量

序參量是描述一個系統(tǒng)有序程度的變量，它來源于子系統(tǒng)間的協(xié)同合作。在協(xié)同學(xué)理論中，序參量對系統(tǒng)的協(xié)同化趨勢起著重要的作用[9]，能夠支配子系統(tǒng)的行為及發(fā)展方向。

在測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管中，監(jiān)督抽查在經(jīng)濟發(fā)展的各個時期都起著重要的引導(dǎo)作用[10]，尤其是國家深化“放管服”改革以來，已經(jīng)將“雙隨機、一公開”聯(lián)合監(jiān)督抽查確定為政府管理市場的基本手段。因此，將單一的行業(yè)監(jiān)督抽查拓展為多部門的聯(lián)合監(jiān)督抽查后，其將成為支配系統(tǒng)發(fā)展的一個重要序參量。因為聯(lián)合監(jiān)督抽查不僅具有聯(lián)合檢查、統(tǒng)一執(zhí)法、結(jié)果互認的獨有特性，實現(xiàn)各部門間的協(xié)同監(jiān)管，還能使政府主管部門對受檢單位做出全方位、多視角的綜合評價，有利于政府主管部門建立更科學(xué)的評價、處罰、促進機制。

2.2.2 充分發(fā)揮控制參量

控制參量是推動系統(tǒng)走向有序平衡的內(nèi)在機制與外部環(huán)境之和。作為開放的復(fù)雜系統(tǒng)，測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管的有序發(fā)展離不開外界環(huán)境的影響?？刂茀⒘繉π騾⒘坑兄欢ǖ膶?dǎo)向作用。測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管系統(tǒng)作為一個復(fù)雜開放系統(tǒng)，將其監(jiān)督管理的內(nèi)容僅僅定義在測繪地理信息行業(yè)內(nèi)部是遠遠不夠的，這會抑制測繪地理信息監(jiān)管系統(tǒng)的良好自運行，放緩系統(tǒng)從低級有序向高級有序的演化進程。因此，尋求一個與外部環(huán)境有緊密聯(lián)系并能夠不斷進行物質(zhì)信息交流的“控制參量”就顯得十分重要。

當(dāng)下，“企業(yè)信用”已經(jīng)成為市場經(jīng)濟的基石，各行各業(yè)都在積極建設(shè)適用自身的企業(yè)信用體系。推進信用管理，是加強市場監(jiān)管的重要手段，對于保證工程項目質(zhì)量、提高管理服務(wù)水平、優(yōu)化市場環(huán)境、維護產(chǎn)業(yè)整體利益等都具有重要意義。因此，將“企業(yè)信用”作為“控制參量”能夠良好發(fā)揮其自身特性，有效調(diào)節(jié)和控制自組織的演化。然而將“企業(yè)信用”僅僅定義為測繪地理信息行業(yè)信用過于狹義，對企業(yè)和市場的影響力及其有限，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機制，將監(jiān)督抽查結(jié)果作為測繪資質(zhì)單位信用的重要數(shù)據(jù)來源[11]，依法依規(guī)建立聯(lián)合懲戒措施清單，依托“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、“信用中國”網(wǎng)站等權(quán)威平臺，動態(tài)更新并向社會公開，形成行政性、市場性和行業(yè)性等懲戒措施多管齊下，社會力量廣泛參與的失信聯(lián)合懲戒大格局，從根本上解決失信行為反復(fù)出現(xiàn)、易地出現(xiàn)的問題[12]。

2.2.3 建立反饋機制

協(xié)同學(xué)指出任何一個開放系統(tǒng)由低級向高級演化時，都離不開反饋調(diào)節(jié)作用。系統(tǒng)反饋機制是系統(tǒng)進行物質(zhì)、能量和信息相互交換，改善自身行為和功能，排除干擾，實現(xiàn)協(xié)調(diào)有序、穩(wěn)定優(yōu)化的重要機制。

建立反饋調(diào)節(jié)機制，是維持系統(tǒng)穩(wěn)定，實現(xiàn)系統(tǒng)持續(xù)演化的重要保障。當(dāng)前，測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管的主要反饋調(diào)節(jié)機制主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是廣泛征求被管理單位的意見和建議，及時了解行業(yè)和市場的動態(tài)，聚焦監(jiān)管行業(yè)重點領(lǐng)域；二是積極調(diào)研考察，吸取國家以及其他省市的優(yōu)良經(jīng)驗；三是不斷總結(jié)提升，適時調(diào)整檢查的方向，改進和規(guī)范監(jiān)督檢查的流程和方法。通過反饋調(diào)節(jié)機制，將進一步優(yōu)化監(jiān)管系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)，消除系統(tǒng)中的不利因素，使其更快更好向有序方向發(fā)展并趨于完善。

2.3 形成協(xié)同效應(yīng)

協(xié)同效應(yīng)是系統(tǒng)演化的根本動力。當(dāng)系統(tǒng)產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)后，系統(tǒng)就會逐漸從無序趨于有序，有序是協(xié)同的產(chǎn)物。通過上述協(xié)同監(jiān)管模式的構(gòu)建，將有效放大測繪地理信息監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)部的良性協(xié)同作用力，加速了各子系統(tǒng)與要素間產(chǎn)生了非線性耦合，產(chǎn)生監(jiān)管、信息、資源、獎懲等多級協(xié)同效應(yīng)，解決當(dāng)前在測繪地理信息行業(yè)監(jiān)管中存在的問題。

監(jiān)管協(xié)同：依托協(xié)同監(jiān)管模式，在縱向上可增強國省市縣四級的行業(yè)主管部門的聯(lián)動，橫向上能加大與住建、招商、發(fā)展改革、保密等部門的配合，形成“多管合一、政出一門、系統(tǒng)評價”的聯(lián)合監(jiān)管工作機制，實現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底、上下聯(lián)動、齊抓共管”的監(jiān)管新格局。通過這一舉措，將有效解決政府多頭管理的問題，使監(jiān)管形成合力，彌補當(dāng)前法律法規(guī)不健全的缺陷。

獎懲協(xié)同：應(yīng)用協(xié)同監(jiān)管模式，將每年受檢單位的檢查結(jié)果與其行業(yè)準入、項目審批、評先選優(yōu)等內(nèi)容關(guān)聯(lián)起來，對檢查結(jié)果優(yōu)秀的單位給予表彰和獎勵，對檢查結(jié)果不合格的單位實施聯(lián)合懲罰，進一步補齊信用信息利用不夠的短板，發(fā)揮聯(lián)合獎懲機制作用。

信息協(xié)同：依托協(xié)同監(jiān)管模式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、電子政務(wù)網(wǎng)等系統(tǒng)，能夠有效實現(xiàn)各部委間的信息共享，解決“信息孤島”問題，實現(xiàn)對企業(yè)、項目的動態(tài)監(jiān)控。并通過對共享數(shù)據(jù)的挖掘，進一步發(fā)揮數(shù)據(jù)監(jiān)管效能，提高管理效率，拓寬監(jiān)管的途徑和渠道。

資源協(xié)同：應(yīng)用聯(lián)合監(jiān)督抽查模式，有效實現(xiàn)人力、物力、技術(shù)等資源的整合，節(jié)約經(jīng)濟成本，解決基層監(jiān)管力量薄弱的問題，提升監(jiān)管效能。

3 結(jié) 語

本文通過分析測繪地理信息行業(yè)政府主管部門在當(dāng)前監(jiān)管中存在的問題和困難，以協(xié)同理論中序參量、控制參量、反饋機制等關(guān)鍵理論為基礎(chǔ)，提出了一種全新的協(xié)同監(jiān)管模式，對政府主管部門在創(chuàng)新監(jiān)管方式、建立長效機制、解決當(dāng)前問題、提升監(jiān)管效能等方面提供了一定參考和借鑒。