發(fā)達國家老年減貧研究綜述及啟示

崔桂蓮 劉文

(1 齊魯工業(yè)大學(山東省科學院)管理學院，山東 濟南 250353；2山東大學(威海)商學院)

貧困作為與富裕相反的概念，影響著世界各國弱勢群體的基本生活，而老年人是最易陷入貧困陷阱的群體之一。舒爾茨〔1〕認為，老年貧困人口是主要的貧困群體，75歲以上的高齡老年人的經(jīng)濟狀況不如中低齡老年人，喪偶女性老年人的收入水平更低。而貧困現(xiàn)象形成的原因有很多，其中年老體弱后收入減少、醫(yī)療費用等支出增加是導致老年貧困的重要因素。從生命歷程來看，老年階段正經(jīng)歷著持續(xù)的社會變遷，日益貧困與兩極分化的老年群體正逐漸演變成新的社會鏡像，而且越來越多的老年人也將以各種不同的形式逐步淪為貧困人群。對于老年減貧措施，世界各國也發(fā)出了不同的聲音，提出了多種減貧方式。例如，世界銀行(1994)〔2〕提出了應對老齡化危機并避免陷入老年貧困的三支柱模式；Barr〔3〕認為，消除貧困是政府公共政策的基本目標,是公共養(yǎng)老金的作用之一。然而，不管發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，老年群體作為弱勢群體之一，在貧困人口中所占的比重都較高，因而老年貧困問題將是重點研究課題。

1 發(fā)達國家的老年貧困與減貧研究

按照世界銀行制定的最新貧困標準12.7元人民幣〔(1.9美元/d)〕進行衡量后發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)欠發(fā)達國家的貧困率較高，絕對貧困人口很多；而少數(shù)發(fā)達國家的相對貧困率也不低，其中老齡化率高的國家的老年相對貧困率較高，歐盟計劃到2020年消除2萬名相對貧困人口。如表1所示，OECD國家中瑞典與德國屬于高福利型國家，老年貧困比重(困難)最低(低于5%)；日本實施了全民保險政策，但老年貧困率也高于5%；美國的住房和醫(yī)療費用等很高，因而老年貧困人口一直不少；而韓國的老年貧困率接近20%，是OECD國家中最高的。有森美木〔4〕比較分析美國、英國、德國、瑞典、日本等國的老年低收入群體的養(yǎng)老保障政策后指出，基本養(yǎng)老金和社會救助是解決老年貧困問題的較好政策性選擇。OECD(2013)指出，2010年，OECD國家中65歲以上人口的平均貧困率為12.8%，其中意大利與比利時等接近OECD平均水平，而墨西哥為28%，澳大利亞為36%，韓國竟達到了47%，因而各國應通過改革養(yǎng)老金制度來降低老年貧困率〔5〕。鑒于此，選取日本、韓國、美國、英國、德國、瑞典等發(fā)達國家進行老年貧困研究，為我國制定老年減貧措施提供參考依據(jù)。

表1 發(fā)達國家的老年經(jīng)濟狀況調(diào)查結果(%)〔6〕

1.1日本 日本是世界上人口老齡化最嚴重的國家，其老年貧困問題也隨老齡化的日益嚴重而不斷增多。低收入、疾病、獨居等導致的老年貧困問題是日本老年人的最大擔憂。丁英順〔7〕研究發(fā)現(xiàn)，老年貧困的時間跨度和貧困率要高于其他年齡層，老年貧困程度存在年齡、性別及家庭形態(tài)等方面的差異，即高齡貧困率高于低齡、老年女性高于老年男性、獨居家庭高于夫婦家庭。而低收入老年人與獨居家庭的增加是貧困程度提升的主要原因；生活保護制度作為最后一道社會安全網(wǎng)，為貧困家庭提供了生活補貼并保障了貧困人群的基本生活；醫(yī)療護理費用的增加導致老年貧困現(xiàn)象增多，非正式員工的增加導致收入差距不斷擴大，少子老齡化導致年金收入不斷減少。為此，日本政府實施了貧困老年人自立扶持制度，還修改了護理保險制度以及高齡老年人個人醫(yī)療費用承擔比例，通過改善年金減少狀況、完善相關法律制度、保障老年人就業(yè)和再就業(yè)、提高非正式員工待遇等方式，有效預防了老年貧困的發(fā)生。

1.2韓國 韓國是世界上人口老齡化速度最快的國家。雖然早已邁入發(fā)達國家行列，但其老年貧困問題是OECD國家中最嚴重的。2015年，韓國的老年自殺率與老年相對貧困率均接近50%，居于OECD國家首位。在各種老年貧困家庭形態(tài)中，獨居老人家庭最典型，其次為祖孫家庭。其原因在于營養(yǎng)供給不足、教育支出增加以及收入來源減少等導致祖孫家庭的貧困現(xiàn)象更嚴重〔8〕。一般來說，基礎養(yǎng)老金縮小了老年貧困差距，尤其是低收入獨居老人、老年夫婦家庭及祖孫家庭的減貧效果最顯著，但基礎養(yǎng)老金與長期照護政策并未大幅度降低韓國老年家庭的貧困率，仍有50%的獨居老年人處于絕對貧困狀態(tài)。因此，基礎養(yǎng)老金的減貧效果比較有限，有必要制定特殊的老年養(yǎng)老金〔9〕。而Kim〔10〕則主張，韓國城市貧困老年人的貧困感更強烈，農(nóng)村貧困老年人的絕對貧困率更高。并且，女性老年貧困率也很高，高齡貧困也是常見的老年貧困現(xiàn)象，因而應構建持續(xù)性的多元化脫貧幫扶體系〔11〕。而收入低則是導致老年貧困的最根本原因，增收是其最主要的減貧措施。在老年收入來源中，金融、房地產(chǎn)、社會保險、轉移性收入等都是助力脫貧的高概率要素〔12〕。 其中，住宅年金有助于大多數(shù)老年人實現(xiàn)增收和減貧，特別是75歲以上老年家庭的住宅價格超過1億韓元時，減貧效果更明顯〔13〕。

由此可見，改善老年收入兩極分化現(xiàn)象、完善臨時救助制度、推動老年脫貧工作、強化實施基礎養(yǎng)老金和長期照護保險制度、擴大老年就業(yè)崗位、擴建老年福利設施、普及疾病預防與體檢常識及提供休閑福利待遇等是解決老年貧困問題的有效措施〔14〕。當然，還要統(tǒng)籌兼顧，制定老年減貧措施的同時解決青壯年人群的教育和工作問題，提前預防老年貧困〔15〕。此外，個人救濟的減貧效果有時也高于公共救助效果，也應鼓勵個人積極參與助老扶貧。

1.3美國 雖然美國的國民收入很高、社會保障體系也較完善，但老年貧困率在發(fā)達國家中卻不算低，并且還存在年齡、性別、婚姻等的差異。美國的老年貧困率從1970年的25%降到了1992年的13%，但2009年65歲以上人口中仍有12.9%的老年人處于貧困線以下〔16〕。而老年貧困的主要原因在于經(jīng)濟危機、政策調(diào)整及教育水平低等，非繳費型養(yǎng)老金計劃——補充收入保障計劃的減貧效果也不太顯著〔17〕。

美國的老年貧困研究主要集中于種族、年齡和國際比較等方面，老年減貧措施包括社會保險政策(社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，即Medicare和Medicaid社會醫(yī)療保險，前者為貧困者而設，后者為老年人而設)、社會救助政策(由于貧困兒童的需求，貧困老年人獲得的醫(yī)療救助和補充收入保障的比重降低)、食品券政策(滿足了多數(shù)老年貧困群體的需求及法律政策(《美國老年人法案》)〔18〕。其中，羅斯福新政為老年救助政策奠定了物質(zhì)基礎，馬歇爾計劃提供了資金支持，社會穩(wěn)定增長保障了經(jīng)濟來源，老年利益集團也發(fā)揮了重要作用，因而美國老年減貧政策呈現(xiàn)多元化特征。

美國的反貧困政策主要服務于老年人等弱勢群體，醫(yī)療補貼向低收入老年人提供保健服務。最低收入保障也為老年低收入者等群體提供了基本生活保障，避免老年人陷入貧困。同時，政府還針對享受醫(yī)療補助或其他保障項目的低收入老年人實施了家庭和社區(qū)服務項目(HCBS)，而其他老年人只能從私營部門獲取服務，但多數(shù)付不起高昂的費用，因此老年人探索出了經(jīng)濟壓力小的非政府模式-村莊 (自下而上會員制互助養(yǎng)老的共同體) 模式〔19〕。

1.4英國 OECD將貧困線定義為各成員國收入中位數(shù)的一半，并調(diào)節(jié)了家庭規(guī)模差異。由于貧困率隨年齡增長而上升，尤其是75歲以上老年女性的貧困率最高，因而歐洲設立了老年福利保障項目，根據(jù)最低需求和生活需要劃定貧困線后，為低于貧困線的國民提供生活幫助〔5〕。1942年，英國發(fā)布“貝弗利奇報告”后進入了福利型國家。在養(yǎng)老金制度改革的過程中，政府一直作為“守夜人”將國家養(yǎng)老金的提供作為貧困老年群體養(yǎng)老金的來源基礎，并未大幅削減這一群體的基本養(yǎng)老金領取額度，從而承擔了政府對貧困老年群體的基本責任〔20〕。為解決老齡化危機與避免陷入老年貧困，英國實施了福利養(yǎng)老金制度，為低收入老年人提供了基本的生活保障，并實施了多元化的養(yǎng)老金支持體系,確立了政府為貧困老年人提供養(yǎng)老金保障的主導地位。

1.5德國 2005年，德國65 歲以上的老年貧困率為8.4%，75歲以上的為11.1%；老年女性貧困率為10.8%，高于男性5.1%；老年獨居貧困率為15%，高于夫婦家庭4.7%〔5〕。由此可見，老年相對貧困化已成為德國的新社會問題并日趨嚴峻化。雖然現(xiàn)金轉移支付和貨幣收入是老年貧困的重要影響因素，但失能與殘障護理費用更是導致老年貧困的重要因素。Meyer等〔21〕分析了德國的就業(yè)水平和性別差異對老年貧困的影響程度以及俾斯麥模式和貝弗里奇模式消除老年貧困的差異后，強調(diào)了基礎養(yǎng)老金和職業(yè)年金解決老年貧困問題的重要性；特勞特·梅耶等〔22〕指出，德國的養(yǎng)老金體系符合貝弗里奇模式，即由強制性職業(yè)養(yǎng)老金補充的全民基本養(yǎng)老金能夠有效防止老年貧困。而為提高低收入老年人與女性的養(yǎng)老金水平，德國主要采取了最低養(yǎng)老金、放寬全額養(yǎng)老金領取條件、女性養(yǎng)老金優(yōu)惠等措施。柳如眉等〔23〕研究指出，德國為老年低收入者與女性勞動者建立了最低養(yǎng)老金制度，并為老年低收入者放寬了全額領取養(yǎng)老金的條件和最低參保年限，同時為女性勞動者制定了養(yǎng)老保險特殊優(yōu)惠政策。德國還實施了老年長期護理保險制度和老年社會救助項目，政府全額負擔低收入老年人的養(yǎng)老保障對策資金。

德國于1995年建立了世界首個長期照護保險制度，但這一制度并未覆蓋所有護理需求。由于護理資源屬于社會高稀缺資源，護理費用昂貴，特定護理保障制度只能解決部分護理問題，因而護理救助制度在長期照護保險制度建立后得到了強化。劉濤〔24〕認為應關注老年人的“空間移動能力貧困”現(xiàn)象，并指出需要護理的高收入發(fā)達國家的老年人也可能因為昂貴的護理費用而迅速跌入貧困陷阱，同時身體活動能力的制約導致其社交網(wǎng)絡弱化和分散化，因此需要社會救助。當護理需求人群申請部分長期照護服務及現(xiàn)金補貼后，仍有部分護理費用需要自行負擔。如果無法負擔高額費用，就要求助于社會救助制度中的分類護理救助制度。社會救助為低收入老年人提供了最后一道養(yǎng)老保障安全網(wǎng)，分類救助項目尤其是護理救助可以有效防止老年貧困。因而，德國的老年貧困問題涉及養(yǎng)老保險、老年社會救助、長期照護保險及分類護理救助制度等，需要依靠多種社會系統(tǒng)之間的共振效應得以解決。

1.6瑞典 瑞典是高福利型國家，構建了綜合型高水平福利體系。保證年金等為老年低收入者提供了基本生活保障，有效防止了老年貧困。社會救助作為社會保護政策中的最后一道防線，雖然規(guī)模不大，但津貼支付水平相當高，因而只能暫時解決貧困家庭的困難；并且(ALMPs)的就業(yè)促進效果也不太理想，因而社會救助的反貧困效果不佳。由于社會救助制度使津貼領取者形成了一種福利性依賴，造成了貧困和失業(yè)陷阱，因而女性老年人的貧困風險是男性的兩倍多〔25〕。

2 我國的老年貧困與減貧研究

國內(nèi)的貧困研究最早始于上世紀80年代，但大規(guī)模的研究始于精準扶貧政策實施之后。其研究視角主要為貧困概念〔26〕、多維貧困測度〔27,28〕、多維貧困變化〔29,30〕、脆弱性貧困〔31～33〕、反貧困政策等〔34〕。而我國作為老年人口規(guī)模最大的國家，老年貧困現(xiàn)象較普遍。從人力資本開發(fā)、生命周期及社會風險管理等視角來看，我國的老年減貧政策已由社會救助變?yōu)榱松鐣Ｗo，建立了普遍性醫(yī)療保障制度和普惠型社會福利體系，并實施了選擇性社會救助和精準扶貧政策，取得了一定扶貧成效。國內(nèi)的老年貧困研究主要從不同視角解構了老年多維貧困、老年婦女貧困及城鄉(xiāng)老年貧困等問題。

2.1老年多維貧困 老年貧困的形成因素有多種，疾病、收入少、子女不照料等是主要的影響因素，因而老年多維貧困研究主要運用計量或回歸等模型實證分析了各種影響因素與老年貧困的關系。樂章等〔35〕認為，老年人的經(jīng)濟貧困、健康受損以及精神孤獨受到了家庭資源稟賦、社會福利制度的影響；王瑜等〔36〕指出，農(nóng)村老年人的經(jīng)濟條件、身體健康及心理狀況與子女有無、退休金和獨居與否相關；于長永等〔37〕研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老脆弱性關系老年人的貧困敏感性和應對能力；同時老年人的消費、健康及對未來的信心在于低保、養(yǎng)老金及保險的保障程度〔38〕。而完善社會保險制度可解決老年經(jīng)濟貧困、健康貧困和精神貧困等問題〔39〕。楊菊花〔40〕認為，完善老年福利政策、關注易貧群體、形成敬老愛老風尚可減少整體貧困；設立貧困標準區(qū)間、完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度、擴大非農(nóng)就業(yè)機會、延遲退休可減少經(jīng)濟貧困；構建社會-社區(qū)-家庭多元化養(yǎng)老服務體系、創(chuàng)新老年服務項目、提高老年福利水平可減少社會貧困。

2.2老年婦女貧困 人口老齡化與老年女性化是人口結構變化的基本特征，因而老年婦女貧困問題逐漸顯性化。老年與女性的雙重弱勢身份導致老年女性的貧困問題更加突出，尤其未婚、無子女及喪偶的老年女性貧困率很高。隨著我國老齡化，尤其是高齡化程度的不斷加重,老年婦女將成為絕對和相對數(shù)量上的巨大群體。王晶等〔41〕認為，老年婦女存在身體健康狀況較差、政治參與度較低、文化娛樂資源匱乏等問題，喪偶與獨居老年婦女還存在貧困化程度高等生存問題。而其中，老年風險是促使影響貧困地區(qū)老年婦女信仰宗教的主要因素,老年婦女通過宗教信仰所形成的信仰共同體來獲取宗教社會資本，從而抵御老年心理風險〔42〕。但在經(jīng)濟保障方面，老年婦女的財產(chǎn)權益無法得到有效保障，同時預期壽命延長和喪偶等因素導致其貧困率較高，同時性別不平等的關系也在長期的社會生活中不斷累積。陳麗霞等〔43〕認為，少數(shù)民族女性的地位較低，父母對女童的教育期望值較低及長期非正規(guī)就業(yè)的累積影響等都是導致老年婦女貧困的重要因素。

2.3城鄉(xiāng)老年貧困 農(nóng)村老年貧困是我國貧困群體中較常見的社會現(xiàn)象。但相對于農(nóng)村的老年貧困程度，城市的老年貧困現(xiàn)象不太顯著，因而國內(nèi)研究大都聚焦于農(nóng)村老年貧困問題。當前的精準扶貧與脫貧攻堅工作正是針對農(nóng)村老年貧困問題而實施的政府財政兜底與產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧及社會扶貧等政策相結合的具體體現(xiàn)。而城市老年相對貧困問題也將成為重要的社會問題，應引起政府與學術界的提前關注。同時，城市老年貧困研究更應聚焦于無房、無工作、低收入及殘障、高齡等老年群體。而解決有勞動能力的城市老年貧困問題應以解決就業(yè)為導向，激發(fā)城市新貧困群體的個體潛能〔44〕。

3 啟 示

老齡化與貧困問題已成為當今社會的熱點話題，老年貧困問題也是國內(nèi)外學術界的研究重點。由于經(jīng)濟發(fā)展水平與貧困線標準的不同，各個國家的老年減貧側重點也有所不同。發(fā)達國家與發(fā)展中國家都實施了符合本國國情的減貧措施，大都強調(diào)了老年婦女貧困、社會保障制度改革、擴大收入來源等。同時，發(fā)達國家的減貧措施對發(fā)展中國家具有現(xiàn)實借鑒意義，發(fā)展中國家應著眼長遠并集中精力解決當前的老年貧困問題。而解決老年貧困的首要前提就是一國的政治、經(jīng)濟、社會等穩(wěn)定發(fā)展，并能提供充分的財政支持和社會服務等。因此，在我國綜合國力強盛，但老齡化速度快于經(jīng)濟增長速度、完善的養(yǎng)老保障制度尚未建立、個人養(yǎng)老儲蓄不充分的背景下，為實現(xiàn)2020年的整體脫貧目標及持續(xù)推動2020以后的扶貧工作，有必要采取如下幾方面的老年減貧措施：

3.1消除絕對貧困，適當提高貧困標準，減少相對貧困 絕對貧困與相對貧困是兩個動態(tài)變化的概念。政府應根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與居民消費水平的動態(tài)變化，制定適應當?shù)貭顩r的貧困衡量精確標準并適時調(diào)整和提高標準線標準，通過精準扶貧的方式消除深度貧困地區(qū)的老年絕對貧困現(xiàn)象。同時，適時提高城鄉(xiāng)扶貧覆蓋率，擴大城市貧困人口的扶貧范圍，降低農(nóng)村老年絕對貧困率和城市老年相對貧困感，從整體上提高減貧效率。

3.2實施分類救助措施，重點解決獨居、女性、祖孫、高齡等老年貧困問題 老年貧困群體的特征不一，分類救助更具有針對性，因而把老年貧困人口分成獨居、女性、祖孫、高齡等多種不同類型，采取因地因人扶貧的措施，并對特殊老年貧困群體實施特殊的扶貧政策。按照老年貧困群體的不同需求改善其經(jīng)濟收入狀況、提高日常照護水平，確保能夠獲得國家扶持與社會救助，平等分享社會發(fā)展成果，最終縮小貧富差距。

3.3鼓勵志愿參與扶貧，保障老年收入來源 志愿服務意識的提高意味著扶貧質(zhì)量和水平的提升。政府應鼓勵各方力量參與志愿扶貧，社會各界人士也應主動關注老年貧困問題，為貧困老年人提供基本的物質(zhì)支持和精神慰藉。同時，政府也應提高養(yǎng)老金待遇，社會則為有勞動能力的貧困老年人提供就業(yè)崗位，并鼓勵其積極參與生產(chǎn)活動，通過自身勞動增加收入來源，降低老年貧困風險，提高老年生活幸福指數(shù)。

3.4提前預防老年貧困，建立長效扶貧機制 老年貧困問題是城鄉(xiāng)普遍存在的社會現(xiàn)象。如果不加以控制，很有可能引發(fā)更嚴重的社會問題。政府與社會應及時疏導老年貧困群體產(chǎn)生的抑郁、自殺等心理疾病，擴大農(nóng)村幸福院與城市養(yǎng)老院等免費或低費用養(yǎng)老機構的容納規(guī)模和服務范圍，加大財政投入力度提高基礎養(yǎng)老金比重并降低醫(yī)療照護負擔比重，建立長效扶貧機制減少貧困老年人的經(jīng)濟負擔，防止再次返貧。同時，還需要及時解決年輕人的教育和工作問題，防止其將來成為新一代的老年貧困群體。