“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)施現(xiàn)狀研究
——以X省為例

榮慶嬌 梁 琨 孫 悅

(西京學(xué)院 陜西 西安 710000)

一、引言

“清欠”政策惠及眾多中小民營(yíng)企業(yè)，涉及大量財(cái)政資金，并且有財(cái)政、住建、水利、發(fā)改等多個(gè)政府部門(mén)的參與，近年來(lái)成為了政府審計(jì)的重要課題。從近兩年國(guó)家審計(jì)署及地方審計(jì)機(jī)關(guān)公布的清理拖欠民營(yíng)中小企業(yè)賬款跟蹤審計(jì)結(jié)果公告來(lái)看，目前“清欠”政策在落實(shí)中還存在著一些問(wèn)題，如部分地區(qū)和單位存在臺(tái)賬不準(zhǔn)確，少報(bào)、多報(bào)拖欠賬款，有地區(qū)存在邊清邊欠行為；沒(méi)能及時(shí)制定或完善單位清償計(jì)劃、虛減清償任務(wù)等。

為了解決上述問(wèn)題，本文以“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)為出發(fā)點(diǎn)，圍繞“清欠”政策，找準(zhǔn)政策措施落實(shí)情況審計(jì)的切入點(diǎn)，提出審計(jì)重點(diǎn)；同時(shí)，本文將選取X省清理拖欠民營(yíng)中小企業(yè)賬款的政策落實(shí)情況進(jìn)行案例分析，根據(jù)研究結(jié)果深入剖析產(chǎn)生問(wèn)題的原因并提出相應(yīng)對(duì)策，其目的也是為了更好的完善國(guó)家推行的重大政策，對(duì)未來(lái)完善“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有一定的啟示。

二、X省“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)

(一)“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)內(nèi)容

根據(jù)審計(jì)對(duì)象的不同，“清欠”審計(jì)內(nèi)容主要分為政策執(zhí)行情況、重大工程項(xiàng)目進(jìn)展情況、項(xiàng)目資金運(yùn)用情況、政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改情況四個(gè)方面。于此同時(shí)，在全面分析阻礙政策落實(shí)的執(zhí)行要素基礎(chǔ)上，尋找導(dǎo)致政策落實(shí)的低效是政策作用、執(zhí)行力度差、還是政策本身制定脫離實(shí)際、不科學(xué)的原因，第一時(shí)間提出審計(jì)意見(jiàn)，提高各項(xiàng)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果。見(jiàn)表1：

表1 “清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重點(diǎn)和內(nèi)容

(二)“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)流程與方法

審計(jì)人員采取實(shí)地延伸審計(jì)的方法，重點(diǎn)延伸欠款數(shù)額大、未還款數(shù)額大的單位。首先，運(yùn)用訪(fǎng)談法，審計(jì)組到被審計(jì)單位，與其相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行面對(duì)面或電話(huà)形式進(jìn)行溝通，向被審計(jì)單位相關(guān)人員說(shuō)明審計(jì)工作需要的資料和賬款，雙方約定監(jiān)督、檢查時(shí)間；其次，審計(jì)小組進(jìn)駐被審單位，到被審計(jì)單位召開(kāi)審計(jì)座談會(huì)、根據(jù)企業(yè)報(bào)送的資料，查閱是否已劃分有分歧、無(wú)分歧賬款，針對(duì)無(wú)分歧賬款在2019年是否可以?xún)斶€50%，是否有新增拖欠賬款，詳細(xì)分析企業(yè)清償情況、尋找疑點(diǎn)。審計(jì)人員通過(guò)核對(duì)數(shù)據(jù)，對(duì)“原計(jì)劃當(dāng)月還款金額“與“當(dāng)月實(shí)際還款金額”不一致的著重進(jìn)行了原因分析，通過(guò)向主管單位索取相關(guān)數(shù)據(jù)，深入企業(yè)，對(duì)其進(jìn)行調(diào)查走訪(fǎng)的形式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；再次，與相關(guān)負(fù)責(zé)人溝通，詢(xún)問(wèn)在清理拖欠中小民營(yíng)企業(yè)賬款過(guò)程中遇到的困難，審計(jì)實(shí)際償還額是否與計(jì)劃償還額一致，如不一致詢(xún)問(wèn)原因并要求整改，最后，分析問(wèn)題原因，向?qū)徲?jì)組組長(zhǎng)匯報(bào)審計(jì)情況，撰寫(xiě)工作底稿。

在具體審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)小組成員在審計(jì)方式方法上進(jìn)行了創(chuàng)新，一是通過(guò)調(diào)研取證和政策理解，厘清清欠臺(tái)賬口徑，從政策層面幫助被審計(jì)單位建立完整準(zhǔn)確臺(tái)賬，推動(dòng)清欠工作扎實(shí)有序開(kāi)展；二是從政府投資項(xiàng)目入手，從資金來(lái)源到合同簽訂，再到資金支付等程序全方位切入，督促被審計(jì)單位有效整改，多角度解釋拖欠民營(yíng)企業(yè)賬款的形成。

三、X省“清欠”政策跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)

(一)X省 “清欠”政策總體實(shí)施情況

(1)X省政府部門(mén)拖欠賬款情況統(tǒng)計(jì)

截止2019年4月底，X省政府部門(mén)共拖欠賬款192.2億元，已清償42.5億元，剩余欠款總額149.7億元，其中納入2019年底前償還金額67.1億元，剩余欠款中拖欠工程款為128.8.326億元，拖欠物資采購(gòu)款3.3億元，拖欠保證金13.6億元，拖欠民營(yíng)企業(yè)數(shù)量11456個(gè)。

(2)X省本級(jí)大型國(guó)有企業(yè)拖欠賬款情況統(tǒng)計(jì)

截止2018年11月30日，X省國(guó)資委監(jiān)管大型國(guó)有企業(yè)已確認(rèn)拖欠賬款總額115.94億元，涉及20戶(hù)企業(yè)集團(tuán)，其中無(wú)分歧欠款87.55億元，占75.5%，有分歧欠款28.39億元，占24.5%。截止2019年6月底，已償還83.45億元，占拖欠賬款總額的72%，其中無(wú)分歧欠款已償還72.39億元，有分歧欠款已償還11.06億元；剩余未償還32.49億元，其中年底前計(jì)劃償還23.5億元。截止2019年4月底，X省本級(jí)大型國(guó)有企業(yè)共拖欠賬款112.4億元，已清償60億元，剩余欠款總額52.4億元，其中納入2019年底前償還金額45.5億元，剩余欠款中拖欠工程款為19.8億元，拖欠物資采購(gòu)款27.6億元，拖欠保證金1.3億元，拖欠民營(yíng)企業(yè)數(shù)量28776個(gè)。

(二)X省“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)組織與實(shí)施

此次“清欠”項(xiàng)目政策落實(shí)跟蹤審計(jì)篩選了多家有代表性的政府單位及國(guó)有大型企業(yè)，并進(jìn)行了必要的延伸審計(jì)。整個(gè)審計(jì)工作進(jìn)展順利，得到了X省人民政府及市縣人民政府及有關(guān)部門(mén)的支持和配合。在組織與實(shí)施的過(guò)程中，通過(guò)成分整合審計(jì)資源、細(xì)化審計(jì)指導(dǎo)過(guò)程、采取多種審計(jì)方法來(lái)開(kāi)展審計(jì)工作。

(三)“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及原因

在清欠過(guò)程中，企業(yè)清欠問(wèn)題突出：一是還款資金壓力日趨加劇。降杠桿減負(fù)債管控趨嚴(yán)，企業(yè)融資清償空間小，部分企業(yè)自有資金嚴(yán)重不足，資金供需矛盾突出。二是股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜企業(yè)清償阻力大。三是部分拖欠賬款債權(quán)人失聯(lián)或注銷(xiāo)，財(cái)務(wù)核銷(xiāo)困難。企業(yè)反映由于省上和業(yè)內(nèi)對(duì)于拖欠賬款的財(cái)務(wù)核銷(xiāo)手續(xù)不明確，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使不需要支付的拖欠賬款無(wú)法及時(shí)核銷(xiāo)，清欠法律風(fēng)險(xiǎn)增大。四是申訴事項(xiàng)激增，核實(shí)辦理工作量大，占用大量行政資源，大大加劇了現(xiàn)有清欠工作負(fù)荷。

(四)“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中存在的審計(jì)問(wèn)題

在“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)施的過(guò)程中，獲取信息的難度、廣度顯著提高，政策評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，具有模糊性。同時(shí)，相較于傳統(tǒng)審計(jì)，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)介入時(shí)間點(diǎn)提前，但當(dāng)前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的介入時(shí)間并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，因此，審計(jì)人員如何在較短時(shí)間和有限的人力資源條件下，選擇最佳的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)介入點(diǎn)，是目前需要關(guān)注的問(wèn)題。具體如表2所示：

表2 “清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)過(guò)程中存在的審計(jì)問(wèn)題

四、“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改反饋

在“清欠”過(guò)程中，審計(jì)人員注重對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的整改情況，敦促企業(yè)積極籌措資金，及時(shí)落實(shí)清欠階段性目標(biāo)任務(wù)，采取辦理國(guó)開(kāi)行專(zhuān)項(xiàng)貸款、調(diào)整內(nèi)部資金等多種措施，保障清欠工作進(jìn)度；將清欠工作納入年度預(yù)算管理，制定了還款計(jì)劃及清欠工作方案，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合施策，防范財(cái)務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；進(jìn)一步抓生產(chǎn)、強(qiáng)營(yíng)銷(xiāo)、優(yōu)化投資、深化改革，通過(guò)不斷提升企業(yè)盈利能力和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益，從根本上解決資金困難局面。

與此同時(shí)，審計(jì)組成員在審計(jì)過(guò)程中，努力幫助被審單位做到如下幾點(diǎn)：一是進(jìn)一步完善清欠工作臺(tái)賬；二是嚴(yán)格按計(jì)劃進(jìn)度償還欠款，敦促企業(yè)對(duì)于未清償?shù)臒o(wú)分歧賬款逐項(xiàng)完善清償計(jì)劃，明確時(shí)間表和路線(xiàn)圖，落實(shí)還款資金來(lái)源，逐月按計(jì)劃償付；三是堅(jiān)決杜絕政府和企業(yè)新增拖欠，重點(diǎn)關(guān)注了應(yīng)付賬款和合同管理，幫助政府和企業(yè)建立起預(yù)防“邊清邊欠”的長(zhǎng)效機(jī)制；四是要求政府和企業(yè)加大清欠力度，確保完成全年清欠工作計(jì)劃；五是積極處理有分歧欠款，做好后續(xù)計(jì)劃安排，對(duì)于有分歧欠款，積極分類(lèi)解決，對(duì)于進(jìn)入司法程序的欠款，應(yīng)積極配合司法機(jī)關(guān)，對(duì)于債權(quán)企業(yè)已注銷(xiāo)或失聯(lián)的，要登記在冊(cè)，做到底數(shù)清晰。

五、結(jié)論與建議

從審計(jì)發(fā)現(xiàn)來(lái)看，政府及大型國(guó)有企業(yè)欠款數(shù)量較多、金額較大，多集中于財(cái)政、住建、城建、水利和人社等部門(mén)及各施工單位，大多涉及民生，表明國(guó)家審計(jì)治理功能和國(guó)家審計(jì)監(jiān)督功能出現(xiàn)了較大的問(wèn)題。同時(shí)，人力資源有限，“清欠”涉及中小民營(yíng)企業(yè)數(shù)量多，建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量大，每個(gè)項(xiàng)目開(kāi)工及進(jìn)展情況不同，對(duì)每個(gè)建設(shè)項(xiàng)目都精準(zhǔn)把握難度大。

基于以上分析，本文提出以下改進(jìn)建議：第一，設(shè)立專(zhuān)職審計(jì)機(jī)構(gòu)。僅僅依靠臨時(shí)成立的“工作小組”檢查政策的落實(shí)情況，缺乏專(zhuān)業(yè)性。可以設(shè)置單獨(dú)部門(mén)，對(duì)審計(jì)單位內(nèi)部進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，配備專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員，把業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的審級(jí)干部選拔到政策落實(shí)跟蹤審計(jì)崗位中，強(qiáng)化精準(zhǔn)審計(jì)。第二，提高審計(jì)人員素質(zhì)。深化對(duì)政策類(lèi)別、政策功能及政策之間關(guān)聯(lián)性認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)與政策落實(shí)者、受益方以及政策研究相關(guān)學(xué)者多方面溝通，準(zhǔn)確把握“清欠”政策提出的背景、目標(biāo)、內(nèi)容和最終效果。第三，科學(xué)把握審計(jì)介入時(shí)機(jī)。在“清欠”政策落實(shí)跟蹤審計(jì)中，不能固定的確定某一時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行審計(jì)介入，應(yīng)該以“清欠”計(jì)劃制定、臺(tái)賬底數(shù)為線(xiàn)索，確定多個(gè)時(shí)間介入審計(jì)，根據(jù)介入的時(shí)間不同及所處的實(shí)際情況，確定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及審計(jì)重點(diǎn)從而確定審計(jì)具體內(nèi)容和方法，提高審計(jì)效率，促進(jìn)政策執(zhí)行效果。