“治理有效”視角下農村集體經(jīng)濟發(fā)展的路徑考量

劉曉玲 王 潔

（中共湘潭市委黨校，湖南 湘潭 411100）

“治理有效”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略20 字總要求的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應有之義。在影響鄉(xiāng)村“治理有效”的諸多主要變量中，發(fā)展農村集體經(jīng)濟具有獨特的價值功能。

一、發(fā)展農村集體經(jīng)濟對實現(xiàn)“治理有效”的價值功能

（一）主體維度：有助于化解鄉(xiāng)村治理的“主體困境”

《中共中央、國務院關于大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中明確提出，要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”。[1]作為“公眾”的基本單元，普通農民是鄉(xiāng)村治理的重要主體。發(fā)展農村集體經(jīng)濟能夠解決“普通農民”這一關鍵性治理主體作用弱化的問題。一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟能夠吸引青壯年農民回流。人口“空心化”是鄉(xiāng)村治理陷入主體困境的主要原因。發(fā)展農村集體經(jīng)濟可以通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農民提供就業(yè)和合作創(chuàng)業(yè)的機會，從而讓農民在進城務工和回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)之間重新做出選擇。在收入差距相對縮小的情況下，青壯年農民可以實現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”，從而在一定程度上緩解鄉(xiāng)村人口“空心化”難題，進而緩解鄉(xiāng)村社會中“三留守”等社會難題。另一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟能夠以“結社”的形式重新組織農民。鄉(xiāng)村治理主體性困境不僅體現(xiàn)為農民空心化，還體現(xiàn)為原子化、松散化的組織結構。發(fā)展農村集體經(jīng)濟可以通過各種合作化組織和協(xié)會將農民重新組織起來，使原來原子化、松散化的農民加強內部聯(lián)系，提高其合作的意愿與能力，從而推動公民力量的持續(xù)壯大和良性發(fā)展。

（二）方式維度：有助于推進“三治”相結合的治理體系

黨的十九大報告首次提出要 “加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。”[2]發(fā)展集體經(jīng)濟能夠各有側重地正向作用于鄉(xiāng)村的自治、法治與德治方式。首先，發(fā)展農村集體經(jīng)濟能夠引導農民開展自治?！白晕夜芾怼⒆晕医逃?、自我服務”是鄉(xiāng)村自治的主要內容。這三項功能實現(xiàn)與否、實現(xiàn)好壞在很大程度上影響著自治的落實。長期實踐證明，集體經(jīng)濟較為雄厚的村莊，農民對于公共事務的積極性、自治組織的信任度、民主參與的意識和能力以及主人翁意識與共同體觀念都會更強。同時，這些農村的基層組織運轉經(jīng)費更有保障，也有利于去行政化，理順行政與自治的關系。其次，發(fā)展農村集體經(jīng)濟能夠強化鄉(xiāng)村治理的法治規(guī)則。發(fā)展農村集體經(jīng)濟往往需要有效的實現(xiàn)形式。任何一種實現(xiàn)形式都涉及一系列的國家法律法規(guī)，如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》《農民專業(yè)合作社法》等。同時，在占有、使用、管理、處分農村集體資產(chǎn)時也要遵循明確而具體的法律規(guī)范，如《農村土地承包法》《物權法》等。這就意味著發(fā)展農村集體經(jīng)濟的過程同時也是國家法律、法規(guī)、政策等規(guī)范性文件嵌入農村的過程。最后，發(fā)展農村集體經(jīng)濟能夠重塑農民的價值體系。鄉(xiāng)村德治實現(xiàn)常態(tài)長效，要讓有德者有“得”。發(fā)展農村集體經(jīng)濟能夠有效地搭建起“道德”與“獲得”的聯(lián)系通道，讓有德者有更多物質利益獲得感，讓農民從德治中得到實惠，成為農村道德建設的受益者，從而形成傳播傳統(tǒng)美德的自我推動力。

（三）效能維度：有助于提升鄉(xiāng)村治理的績效產(chǎn)出

治理效能是治理的結果，主要包括經(jīng)濟增長、社會分配、公共參與、社會秩序等方面。[3]在“鄉(xiāng)村”這一特定區(qū)域，治理效能則更多地體現(xiàn)在能否有效地實現(xiàn)農民增收、維護鄉(xiāng)村共同體的公共利益、管理鄉(xiāng)村內部的公共事務、滿足村民所需的公共服務等。一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟能夠落實農民的財產(chǎn)權利。農民增收是全面小康的基本要求。農民的收入問題得不到改善，生活的幸福感、獲得感和安全感就無從談及，農村的穩(wěn)定和國家的穩(wěn)定也就沒有根基。作為村集體經(jīng)濟組織的成員，農民享有集體收益分配權。這是非常重要的財產(chǎn)權利，它與集體經(jīng)濟發(fā)展的成效直接掛鉤。只有當集體經(jīng)濟獲得了可供分配的盈余，才能對成員進行收益分配，農民的集體收益分配權才能得以有效實現(xiàn)。另一方面，發(fā)展集體經(jīng)濟能夠維護農村共同體的公共利益。農村共同體的公共利益包括為農村社會生活及全面發(fā)展所提供的各種公益性支持與服務活動的總和，如文化教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護等。實現(xiàn)和維護這些公共利益需要一定的物質基礎和資金來源。目前來看，其資金來源主要是政府轉移支付、能人捐贈、農民集資以及集體經(jīng)濟收益這四大塊。其中，政府轉移支付雖然穩(wěn)定且逐年上升，但尚不足以完全覆蓋資金需求，更難以保障高品質公共服務的供給；能人捐贈，雖然可能單筆數(shù)量較大，但呈現(xiàn)一定的偶然性和主觀性；農民集資，對農民的思想意識以及合作能力提出了較高的要求，同時還有可能增加農民負擔，引起不滿情緒。因此，面對農民日益增長的美好生活需要，發(fā)展集體經(jīng)濟將有助于農村公共服務質量擺脫資金掣肘，公益福利事業(yè)也會獲得持續(xù)的內生動力。

二、農村集體經(jīng)濟現(xiàn)實困境給鄉(xiāng)村治理帶來的挑戰(zhàn)

（一）集體經(jīng)濟薄弱加劇了鄉(xiāng)村人口外流

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2015-2019 年間，在全國人口總量增長的情況下，農村人口卻逐年減少，這一趨勢還在持續(xù)當中（詳見表1）。除了城鎮(zhèn)人口自然增長以外，我國每年至少有1000 多萬農村人口進入城市。究其原因，城鎮(zhèn)在就業(yè)、就學、就醫(yī)、公共服務等方面的優(yōu)勢對農村人口有一股“拉”力；而農村集體經(jīng)濟薄弱則對農村人口形成一股 “推” 力，“一推一拉” 加速了農村人口外流。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，雖然我國農村集體經(jīng)濟的發(fā)展已在一定程度和范圍上取得了成效，但集體經(jīng)濟薄弱村仍廣泛存在，大多數(shù)農村的集體收入主要依靠財政撥款，集體經(jīng)濟收入仍然處于低水平狀態(tài)。以湖南省湘潭市為例，2019 年末，湘潭市共有建制村763 個，農村常住人口104.3 萬，平均每個建制村1367 人。其中，集體經(jīng)濟收入在5 萬元以下的薄弱村458 個，占比60%；5-10萬元的村135 個，占比17.5%；10-30 萬元的村110個，占比14%；30-50 萬的村28 個，占比4%；50-100萬元的20 個，占比3%；超過100 萬元的12 個，占比不到1.5%。數(shù)據(jù)顯示，湘潭市村級集體經(jīng)濟收入現(xiàn)狀不容樂觀。湘潭作為中部地區(qū)的中等城市，農村集體經(jīng)濟發(fā)展狀況可見一斑。同時，從全國平均水平來看，農村居民的工資性收入和經(jīng)營凈收入占其可支配收入的75%以上。這意味著務工和務農這兩筆收入共同支撐才可以使一個農村家庭維持比較正常的生活水平。離開任何一項，恐怕都是不行的。其中，工資性收入主要靠年輕的子輩或丈夫在外務工或經(jīng)商，經(jīng)營凈收入則主要來源老年父母或妻子在家務農。農村家庭內部的這種從業(yè)分工引發(fā)了“三留守” 問題。以上種種現(xiàn)象歸根到底，主要是農村集體經(jīng)濟功能減退導致農村人口特別是青壯年的外流。

表1 2015-2019 年我國常住人口城鎮(zhèn)化率、農村人口情況表

（二）“經(jīng)濟能人治村”制約了“三治”的有機融合

以盧福營教授為代表的一些學者提出了 “經(jīng)濟能人治村”的概念，得到了學術界的普遍認同。[4]如今，“經(jīng)濟能人治村”“富人治村”“鄉(xiāng)村精英治村”已經(jīng)成為我國農村的一個不可否認的客觀現(xiàn)象?！敖?jīng)濟能人治村”的出現(xiàn)和固化有著特殊的歷史原因。2006年農村集體三項提留取消，村級集體不再能夠從村莊內獲取資源，這使得農村治理失去了內生的物質根基，從而遭遇到了前所未有的挫折。在這樣的大背景下，村莊治理要維系下去，只能求助于村內的經(jīng)濟能人、富人或精英。村內的大小事務主要由“經(jīng)濟能人”決定，鄉(xiāng)村治理就逐步嬗變成“能人治村”?！澳苋酥未濉钡闹卫矸绞阶璧K著鄉(xiāng)村的自治、法治和德治有機融合。這是因為，“能人治村”會在相當程度上造成普通村民的“失語”，即普通農民實際喪失了對村莊事務的話語權。在部分村莊，“能人”甚至成為唯一的治理主體，他們將當上村干部作為一個攫取更多經(jīng)濟資源和經(jīng)濟利益的渠道，農村自治遭到嚴重破壞。加之在鄉(xiāng)土弱社會中，所謂的“經(jīng)濟能人”不乏一些人品道德低下者，更有甚者具有地方黑惡勢力背景，靠暴力獲取了在鄉(xiāng)村治理中的權威。如被稱為河南“掃黑除惡第一案”的狄治民。狄治民自2005 年起就自封村主任，此后不斷連任把持基層政權十幾年，直至2017 年被逮捕。這顯然與國家所倡導的法治、德治嚴重背離。對此，2018 年1 月，中共中央、國務院部署重點在農村開展的掃黑除惡三年專項斗爭。由此可見，“經(jīng)濟能人治村” 這種治理方式在過去較長時間內的存在和固化導致農村原有的治理秩序發(fā)生了質的改變，鄉(xiāng)村的價值體系也隨之被破壞，最終影響著村莊共同體的正常運轉。如果不對 “經(jīng)濟能人治村”這一現(xiàn)象加以約束，“三治融合”就會淪為口號或流于形式。

（三）成員福利剛性削弱了治理效能的可持續(xù)性

農村集體經(jīng)濟收益的用途主要有三項：用于為擴大再生產(chǎn)提供資金、用于支持村莊公共事業(yè)、用于發(fā)放集體經(jīng)濟組織成員分紅。前兩項用途是集體資產(chǎn)保值增值的關鍵，也是鄉(xiāng)村治理資金支持的來源。在集體經(jīng)濟收入總量有限的情況下，任何一類用途分配比重的增加或者減少必然影響到其他兩類支出的分配結果。從現(xiàn)實情況來看，集體經(jīng)濟收益的第三項用途在很長一段時期內是以福利而非股利的形式發(fā)放給村民，如南街村由南街村集團有限公司統(tǒng)一配給生活資料，免費提供水、電、就學、就醫(yī)等一系列社會福利保障。村民因成員身份而享有的各種福利收益具有一定的剛性。這種剛性表現(xiàn)在兩個方面：一是成員的福利收益只能增不能減。在農村，樸素的平均主義和生存?zhèn)惱砗苡惺袌?，一旦原先享有的福利減少很可能會引起村民的不滿。而同時，集體經(jīng)濟收益究竟按什么比例分配，按什么方式分配均屬于村民自治的內容。由于各村情況不同，很難出臺一個全國都適用的統(tǒng)一的收益分配規(guī)定。結果是成員福利剛性的分配規(guī)則極易得到“短視”的多數(shù)人的認可，從而制約農村公共事業(yè)的長遠發(fā)展，影響到治理效能的可持續(xù)性。二是成員的福利收益不完全受集體經(jīng)濟收益波動的直接影響。在集體經(jīng)濟與市場經(jīng)濟的對接和接軌過程中，不可避免地產(chǎn)生經(jīng)營效益的波動。市場的風險很有可能導致集體經(jīng)濟某一年、甚至某幾年都沒有收益。按理說，村民作為成員分配到的利益與集體經(jīng)濟的收益是緊密掛鉤的，即按股分紅。但在實際運行中，即使集體經(jīng)濟沒有相應的財產(chǎn)收益，村民也依然享有較為穩(wěn)定的福利收益。這顯然會加重集體經(jīng)濟的負擔，影響集體經(jīng)濟的正常經(jīng)營和運轉，最終無法發(fā)展農村社區(qū)共同體的公共利益。因此，成員福利剛性削弱了治理效能的可持續(xù)性，尤其是在集體經(jīng)濟還比較薄弱的階段，帶有普惠性的福利分配則更加突出地約束了擴大再生產(chǎn)的資金投入，極不利于集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大。

三、以發(fā)展農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效” 的路徑考量

（一）強化造血：運用好內生動力與外部扶持

一是要充分發(fā)揮農民群體的首創(chuàng)精神和主體活力。普通農民是農村集體經(jīng)濟發(fā)展的活力來源，唯有激活和增強農村集體經(jīng)濟組織成員的自主性，才能建立發(fā)展集體經(jīng)濟的長效機制[5]，實現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”。要加強對農民群體的培訓，致力于“授人以漁”，引導他們參與到集體經(jīng)濟的監(jiān)督、管理和發(fā)展中來，參與到管理農村公共事務中來。二是要發(fā)揮支村兩委的“頭雁”作用。農村基層黨組織和村委會是發(fā)展集體經(jīng)濟的重要主體。要加強農村基層黨組織和村委會的領導班子建設，強化農村集體經(jīng)濟發(fā)展人才支撐。堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)的原則，按照有關規(guī)定和程序，采取“公推直選”、“兩推一選”、公開選拔、上級黨委委派等方式選拔任用有利于農村集體經(jīng)濟發(fā)展的基層黨組織領導班子。三是要找到合適的農村集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式。要立足農村自身區(qū)位以及資源優(yōu)勢，注重拓寬發(fā)展思路，從土地要素、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、人文歷史、自然地理等多維角度，實現(xiàn)多元化的、抱團式的發(fā)展。最后，要用足用好存量扶持政策。農村集體經(jīng)濟的發(fā)展離不開政府的扶持引導。圍繞著發(fā)展和壯大農村集體經(jīng)濟，中央和地方都密集出臺了一攬子政策文件。這些政策體系為發(fā)展農村集體經(jīng)濟提供了完整的制度依據(jù)和寬松的政策環(huán)境，要確保這些政策真正落實落地、執(zhí)行到位，而非止于制定。

（二）管理有序：統(tǒng)籌好制度約束與能人主導

農村集體經(jīng)濟的發(fā)展離不開經(jīng)濟能人?！敖M織化條件下的集體經(jīng)濟在經(jīng)濟能人帶領下往往會實現(xiàn)良好的發(fā)展，能夠提供更多的就業(yè)機會、實現(xiàn)集體資產(chǎn)的增值保值，這也符合村民愿意選舉經(jīng)濟能人發(fā)展集體經(jīng)濟的需要。”[6]相較普通村民而言，經(jīng)濟能人對參與集體經(jīng)濟發(fā)展、村莊治理、公共事務的訴求也更加強烈。正因為如此，他們在村莊選舉中更容易脫穎而出，也更容易獲得上級黨委政府部門的支持。既要承認“經(jīng)濟能人”在鄉(xiāng)村治理中的作用和價值，又要避免 “經(jīng)濟能人” 對普通村民財產(chǎn)權利和民主權利（如知情權、參與權、表決權、監(jiān)督權等）的擠占、壓制甚至剝奪，就必須細化和遵守落實鄉(xiāng)村治理的制度框架以及運行規(guī)則。一是要完善分層治理結構，優(yōu)化資產(chǎn)管理。在深化農村集體產(chǎn)權制度改革的基礎上，把集體經(jīng)濟的經(jīng)濟屬性和社會屬性剝離開來，把資產(chǎn)權益管理和市場化的經(jīng)營適度分開。在具體經(jīng)營管理中，成員之間無論經(jīng)濟實力強弱應當平等協(xié)商、公開管理、合理分配，增強集體經(jīng)濟組織對于成員的號召力、向心力。二是要強化對“三資”管理監(jiān)督，規(guī)范民主決策制度。如果缺乏透明公開的監(jiān)督管理制度，集體經(jīng)濟的快速發(fā)展反而極易造成矛盾糾紛，滋生小微權力腐敗。因此，要加強對集體資產(chǎn)的管理監(jiān)督，實現(xiàn)經(jīng)營管理高水平、財務管理陽光化、監(jiān)督審計常態(tài)化，避免“經(jīng)濟能人”控制。同時，要加大對涉及集體經(jīng)濟違紀違法案件的查處力度。

（三）利益組合：協(xié)調好公共利益與股東利益

如何規(guī)避集體經(jīng)濟利益分配環(huán)節(jié)的各種矛盾，不僅是經(jīng)濟學問題，更是一個社會學問題，也是當前深化農村集體產(chǎn)權制度改革面臨的重大課題。一是要科學核算公共利益和股東利益的比例。集體經(jīng)濟要發(fā)展壯大，既要留出擴大再生產(chǎn)的各項積累，同時又要激發(fā)集體成員的主體動力。因此，在農村集體產(chǎn)權制度改革中，必須要科學核算好公共利益和股東利益之間的比例配置。從農村集體經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)權改革試點的地區(qū)來看，折股量化的配置方式各不相同、做法不一，但總體來說都進行了公共利益和股東利益的配比設置。協(xié)調好再生產(chǎn)、個人收益以及村莊福利事業(yè)的關系，這是提高鄉(xiāng)村治理制度效能的一個重要方面。二是要以公益金的形式體現(xiàn)公共利益。在集體產(chǎn)權制度改革實踐中，主要有兩種方式體現(xiàn)公共利益：保留集體股和計提公益金。如果以保留集體股的形式體現(xiàn)公共利益，仍無法解決集體股這部分股份產(chǎn)權主體不清的問題。以計提公益金的形式則既確保了產(chǎn)權清晰，又能夠保證有足夠的資金為集體經(jīng)濟組織成員提供公共服務。這種方式更為符合集體產(chǎn)權制度改革的初衷，以折股量化到成員身上的辦法解決集體產(chǎn)權主體不清的癥結。三是創(chuàng)新設計成員股權。在折股量化中，可以考慮為集體成員設計一種新型的股權。這種股權可衍生出類似于優(yōu)先股的保底分紅權來取代原先的福利配給，在此基礎上設置剩余收益的分紅權。作為股權，無論是保底分紅權還是剩余收益分紅權都與集體經(jīng)濟收益掛鉤，實現(xiàn)集體經(jīng)濟由“身份集體”到“利益集體”的轉型。