我國鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)及制度體系現(xiàn)狀研究

曹宇靜，蘇艷玲，李耀增，李路夷

（1.中國鐵道科學(xué)研究院集團有限公司 節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081；2.北京市新英才學(xué)校 優(yōu)質(zhì)初中學(xué)部，北京 101300）

0 引言

鐵路作為我國最重要的交通運輸方式之一，具有污染物排放少、運營成本低、能源消耗小、綠色低碳等顯著優(yōu)勢。近年來我國鐵路行業(yè)發(fā)展迅速，截至2020年末，全國鐵路營業(yè)里程14.63萬公里，其中高鐵3.8萬公里[1]。鐵路行業(yè)在快速發(fā)展的同時，其對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響也受到了日益廣泛的關(guān)注，鐵路施工期會對沿線生態(tài)、土壤、動植物、水體等產(chǎn)生影響，運營期產(chǎn)生的噪聲、環(huán)境振動、污水、固體廢物等影響，如果處理不好將對鐵路綠色發(fā)展產(chǎn)生不良影響。

黨的“十九大”以來，我國將生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略地位。鐵路行業(yè)要實現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展，亟需解決好鐵路建設(shè)、運營與環(huán)境保護之間的關(guān)系，不斷提升鐵路環(huán)境保護水平，引領(lǐng)交通行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)過近40年的探索和實踐，鐵路建設(shè)項目實現(xiàn)了從前期研究、勘察設(shè)計、施工驗收、運營管理等全過程環(huán)境保護管理，鐵路行業(yè)已建立了較為系統(tǒng)的環(huán)境保護法律法規(guī)和制度體系。

1 我國鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系

在我國，生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系是實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境保護工作的法律保障和重要依據(jù)，其主要由國家法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章3個層級組成。目前，我國已基本建立成型適合我國鐵路行業(yè)特征的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系，具體如下。

（1）法律方面，主要涵蓋基本法、綜合法、環(huán)境保護單行法及環(huán)保相關(guān)法等多個層面，其中基本法主要指《憲法》；綜合法主要指《環(huán)境保護法》；環(huán)保單行法主要指水、大氣、土壤、噪聲、放射性等環(huán)境要素方面的《污染防治法》和涉及管理制度方面的法律，如《水土保持法》《環(huán)境影響評價法》；環(huán)境保護相關(guān)法主要包括《草原法》《森林法》《節(jié)約能源法》《文物保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《鐵路法》等涉及鐵路項目特點的法律。

（2）行政法規(guī)方面，主要涵蓋環(huán)境影響評價、污染防治及敏感區(qū)防護等規(guī)范性文件，其中環(huán)境影響評價方面主要包括《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等；污染防治方面主要包括《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》等；敏感區(qū)域防護方面主要包括《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《陸生野生動物保護實施條例》《野生植物保護條例》等。

（3）部門規(guī)章方面，主要是涵蓋生態(tài)環(huán)境部、水利部等各部委局發(fā)布的環(huán)境保護法規(guī)或環(huán)境管理等方面的具體規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)發(fā)布的部門規(guī)章主要包括：《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》及其他涉及污染防治、環(huán)評、環(huán)保驗收、排污許可等方面的一般性事項規(guī)定。水利部發(fā)布的部門規(guī)章主要包括：《鐵路建設(shè)項目水土保持工作規(guī)定》《開發(fā)建設(shè)項目水土保持方案管理辦法》《開發(fā)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收管理辦法》等涉及建設(shè)項目水土保持工作及防治措施的規(guī)定。

2 我國鐵路生態(tài)環(huán)境保護制度體系

經(jīng)過幾十年的經(jīng)驗累積和不斷探索，目前我國在生態(tài)環(huán)境保護方面已經(jīng)制定了較為系統(tǒng)的制度體系。在上層大制度環(huán)境下，鐵路行業(yè)已建立了涵蓋前期規(guī)劃、建設(shè)期、運營期等各階段的環(huán)境影響評價制度、公眾參與制度、環(huán)境監(jiān)理制度、“三同時”制度、竣工環(huán)境保護驗收制度等。

2.1 環(huán)境影響評價制度

我國的環(huán)境影響評價制度是在借鑒西方的相關(guān)經(jīng)驗并立足于我國國情的基礎(chǔ)上建立的，其發(fā)展經(jīng)歷了3個重要的階段：1973年首次提出環(huán)境影響評價的概念；1979年《環(huán)境保護法(試行)》的頒布是我國環(huán)境影響評價制度法制化的第一步；隨后《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》于1986年頒布，該管理辦法對環(huán)境影響評價制度的權(quán)利、范圍、責(zé)任及內(nèi)容都作出了明確規(guī)定。

我國可追溯的鐵路環(huán)境影響評價項目最早為20世紀的鄭州至寶雞鐵路改擴建工程，在此之后我國鐵路環(huán)境影響評價從無到有，從有到精，經(jīng)過了幾十年的發(fā)展。1994年原鐵道部頒布了《鐵路工程建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，并出臺了一系列鐵路環(huán)評相關(guān)文件，使鐵路環(huán)評向規(guī)范化方向發(fā)展[2]。鐵路建設(shè)項目一般包括規(guī)劃期、施工期和運營期3個階段，其中施工期和運營期是環(huán)境影響評價重點關(guān)注的2個階段。鐵路項目環(huán)評主要內(nèi)容以生態(tài)、噪聲、環(huán)境振動、大氣、水等環(huán)境要素為主，重點關(guān)注項目對環(huán)境敏感目標(biāo)的影響。鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價可以起到源頭預(yù)防的作用，一方面可以通過對鐵路項目環(huán)境影響的分析、預(yù)測、評價，預(yù)測其在施工期和運營期產(chǎn)生的環(huán)境影響范圍和程度，為鐵路項目設(shè)計方案優(yōu)化提供依據(jù)；另一方面可以在分析設(shè)計方案中已采取環(huán)保措施的基礎(chǔ)上提出更加可行、有效、完善的環(huán)境保護措施，進而將鐵路項目的負面生態(tài)環(huán)境影響降至最小。

2.2 “三同時”制度

“三同時”制度是最早在我國出臺的一項環(huán)境管理制度。這項制度最初在1973年《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》中提出；1979年在《環(huán)境保護法(試行)》中做了更深層次的規(guī)定；1986年在《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》中對“三同時”制度進行了更加細化、具體的規(guī)定；1998年《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》頒布，其對“三同時”制度做了更進一步的規(guī)定，《建設(shè)項目環(huán)境保護管理辦法》隨之廢止。“三同時”制度是我國環(huán)境保護和污染治理的關(guān)鍵性制度，堅持“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，要求環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用，是源頭治理與末端治理的結(jié)合，對我國鐵路生態(tài)環(huán)境保護工作起到了關(guān)鍵性作用[3-5]。

鐵路建設(shè)項目對“三同時”制度的貫徹應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注以下方面：設(shè)計期應(yīng)嚴格按照環(huán)評文件及批復(fù)要求設(shè)計環(huán)保措施；施工期認真貫徹落實設(shè)計文件中的環(huán)保措施，確保環(huán)保措施與主體工程同時施工；運營期嚴格按照環(huán)評文件及其批復(fù)核查環(huán)保措施是否與主體工程同時投產(chǎn)使用，確保環(huán)保措施與主體工程同步發(fā)揮環(huán)境保護功能。

2.3 公眾參與制度

公眾參與是環(huán)境影響評價中不可缺少的內(nèi)容和程序，有效的公眾參與可以對建設(shè)單位的環(huán)境決策、環(huán)境行為起到監(jiān)督作用。我國在1989年頒布了《環(huán)境保護法》，規(guī)定一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，這為公眾參與的發(fā)展和完善奠定了法律依據(jù)；2015年1月1日起新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施，其中專門增加了“第五章信息公開和公眾參與”，對國務(wù)院環(huán)境保護主管部門、各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門，重點排污單位，建設(shè)單位等應(yīng)當(dāng)依法公開的環(huán)境保護相關(guān)信息進行了規(guī)定，對公眾依法享有的獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利進行了明確。新《環(huán)境保護法》的頒布實施從法律層面上保障了公眾參與制度的實行。

2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》對公眾在環(huán)境影響評價中的基本權(quán)利有明確規(guī)定，為公眾參與制度的實施提供具體依據(jù)，該法于2016年、2018年進行了重新修訂，新修訂的《環(huán)境影響評價法》中關(guān)于公眾參與的內(nèi)容和之前的基本一致。

《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006年發(fā)布)是我國第一項公眾參與的規(guī)范性文件，該文件首次對環(huán)境影響評價公眾參與進行了全面系統(tǒng)規(guī)定，對公眾參與環(huán)境影響評價的具體范圍、程序、方式和期限等進行了明確規(guī)定，該辦法的實施暢通了公眾參與環(huán)境保護的渠道、維護了公眾合法的環(huán)境權(quán)益，雖然該辦法目前已經(jīng)廢止，但其在我國環(huán)境影響評價公眾參與工作中起到了極其重要的作用；隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民環(huán)境保護意識的日益增強，公眾參與面臨新的形勢和要求，2018年7月生態(tài)環(huán)境部重新修訂發(fā)布了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，更加明確規(guī)定了專項規(guī)劃編制機關(guān)和建設(shè)單位是組織公眾參與的主體，對公眾參與的真實性和結(jié)果負責(zé)，明確了公眾參與的范圍，規(guī)定了信息公開的方式，優(yōu)化了公眾參與的程序等。

在鐵路建設(shè)項目中，公眾參與對整個項目的決策實施起到了重要作用，具體表現(xiàn)為：通過公眾參與可以收集公眾對鐵路建設(shè)項目的建議、意見，使公眾的環(huán)保訴求有了表達的渠道，保障了公眾的合法權(quán)益；公眾參與有助于修改完善項目設(shè)計方案；公眾參與能夠有效協(xié)調(diào)矛盾，彌合分歧，化解沖突；公眾參與能夠有效降低項目實施過程中的環(huán)保投訴率。

2.4 環(huán)境監(jiān)理制度

隨著我國建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度的逐步完善，加強建設(shè)項目施工階段的環(huán)境管理、逐步建立健全建設(shè)項目環(huán)境影響全過程管理已成為環(huán)境保護工作的重要方向。我國環(huán)境監(jiān)理工作起步于20世紀90年代，經(jīng)過多年探索，環(huán)境監(jiān)理制度逐步建立并日趨完善，但到目前為止，我國在國家層面尚未確立環(huán)境監(jiān)理制度的法律地位[6]。

2002年10月，原國家環(huán)境保護總局、原鐵道部等6部委對“青藏鐵路格爾木至拉薩段”等13項國家重點工程開展環(huán)境監(jiān)理試點，要求建設(shè)單位必須委托具備相應(yīng)資質(zhì)的第三方單位，對工程環(huán)保措施實施情況進行監(jiān)理[7]。按照國家有關(guān)部委的部署，青藏鐵路建設(shè)總指揮部委托中國鐵道科學(xué)研究院(以下簡稱“鐵科院”)對青藏鐵路施工期工程環(huán)保措施實施情況開展環(huán)境監(jiān)理工作。由于青藏鐵路建設(shè)在有“世界屋脊”“地球第三極”之稱的青藏高原，生態(tài)環(huán)境極其脆弱敏感，一旦遭到破壞將難以修復(fù)甚至無法修復(fù)。在施工過程中保護好青藏高原獨特脆弱的生態(tài)環(huán)境是環(huán)境保護工作的重中之重，鐵科院在青藏鐵路環(huán)境監(jiān)理過程中全面貫徹了“預(yù)防為主、保護優(yōu)先、開發(fā)與保護并重”的環(huán)保工作原則，創(chuàng)造性編制出一整套環(huán)境監(jiān)理的規(guī)章制度，通過這一系列制度措施的落實，確保將青藏鐵路施工過程對沿線區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響程度降到最低。這是在國內(nèi)首次推行環(huán)境監(jiān)理制度，這一制度的建立和良好的實施效果對其他鐵路和建設(shè)項目施工期的環(huán)境管理工作具有重要的借鑒意義[8-9]，在青藏鐵路格爾木至拉薩段環(huán)境監(jiān)理試點項目的帶動下，多個省級行政區(qū)開展了建設(shè)項目工程環(huán)境監(jiān)理的探索和實踐，我國建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理工作進入迅速發(fā)展的新階段[10]。

2.5 竣工環(huán)境保護驗收制度

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收制度是保障環(huán)境影響評價要求和“三同時”監(jiān)督管理落實到位的制度性保障，是建設(shè)項目投入正式運行前環(huán)境管理方面最重要的一道制度性關(guān)口[11]。該制度主要以《環(huán)境保護法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》及《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》為法律依據(jù)。2017年8月公布的《國務(wù)院關(guān)于修改〈建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例〉的決定》(以下簡稱《決定》)，自2017年10月1日起施行，《決定》增加了環(huán)保設(shè)施驗收作假最高罰200萬元規(guī)定。生態(tài)環(huán)境部2017年制定了《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》，其中明確規(guī)定了建設(shè)單位是建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的責(zé)任主體、確保建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時投產(chǎn)或使用，進一步強化了建設(shè)單位的主體責(zé)任。

我國鐵路建設(shè)項目的竣工環(huán)境保護驗收工作最早開始于20世紀90年代中期，從2001年開始，鐵路建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收工作全面開展，逐步形成了完整的驗收體系和驗收調(diào)查方法，多條鐵路建設(shè)項目通過環(huán)境保護行政主管部門組織的竣工環(huán)境保護驗收[12]。2008年起，隨著京津城際高速鐵路的開通運營，我國高速鐵路進入快速發(fā)展時代，原鐵道部印發(fā)的《高速鐵路環(huán)境保護、水土保持設(shè)施竣工驗收工作細則》(鐵計〔2012〕264號)規(guī)定，在建設(shè)項目開通前，增加環(huán)境保護和水土保持設(shè)施靜動態(tài)驗收環(huán)節(jié)，對促進竣工環(huán)境保護驗收工作起到積極作用。

3 我國鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)和制度體系需完善的主要方面

在環(huán)境保護主管部門的指導(dǎo)監(jiān)督、鐵路行業(yè)主管部門的統(tǒng)籌管理及鐵路行業(yè)內(nèi)各系統(tǒng)各部門的積極配合下，鐵路生態(tài)環(huán)境保護工作依靠技術(shù)進步和科技創(chuàng)新，加大環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督力度，生態(tài)環(huán)境保護和污染防治工作的體制機制不斷完善，運輸環(huán)境質(zhì)量不斷提高，鐵路建設(shè)的環(huán)境管理工作日益加強。盡管鐵路行業(yè)的生態(tài)環(huán)境保護工作已取得階段性成果，但目前存在一些問題有待改進。

3.1 鐵路生態(tài)環(huán)境保護系統(tǒng)性法律缺失

在鐵路建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境保護工作方面，我國現(xiàn)行的環(huán)保法律體系發(fā)揮了重大的作用，但總體看來也存在一些不足。一是立法分散，缺乏系統(tǒng)性考慮。我國關(guān)于鐵路建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境保護管理的立法分散于各層次的法定性文件中，如《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》《鐵路環(huán)境保護規(guī)定》《森林法》等，相關(guān)條款規(guī)定不集中，立法分散的問題使我國鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護缺少集中的法律體系，各立法條款之間難免出現(xiàn)重復(fù)甚至矛盾，可能導(dǎo)致實際操作中出現(xiàn)分歧，影響法律條款的適用性。二是針對性不強，相關(guān)內(nèi)容可執(zhí)行性較差。鐵路建設(shè)項目生態(tài)環(huán)境保護工作的主要依據(jù)為《環(huán)境保護法》《鐵路法》等國家法律，這些法律條款針對鐵路生態(tài)環(huán)境保護并沒有提出具體明確的要求，缺少切實有效的實施規(guī)章和管理辦法；《鐵路環(huán)境保護規(guī)定》等部門規(guī)章缺少針對性，應(yīng)用效果一般。此外，其他法定性文件實施細則不明確，可操作性有待提高，亟需整合制定系統(tǒng)化、規(guī)范化的適用于鐵路生態(tài)環(huán)境保護工作的法律法規(guī)，以解決鐵路復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境問題[13]。

3.2 鐵路生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)部門規(guī)章陳舊

與其他行業(yè)相比，鐵路行業(yè)對生態(tài)環(huán)境保護的認識較早，鐵路環(huán)境保護規(guī)章制定時間較早和集中，多為20世紀80年代至90年代發(fā)布的，當(dāng)時工業(yè)發(fā)展以粗獷型開發(fā)為主，因而立法角度也多以污染物治理與控制為重點，主要措施為末端治理，立法理念、治理手段、監(jiān)管模式等方面較陳舊，不能全面有效解決鐵路環(huán)境問題，而自20世紀90年代之后，鐵路部門少有新的規(guī)章發(fā)布，原有部門規(guī)章的修改也不及時。而鐵路環(huán)境保護相關(guān)上層國家法律近年來不斷修訂更新，如2018年《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《野生動物保護法》等環(huán)保相關(guān)法律進行了修訂。部門規(guī)章是上層法律法規(guī)框架下的提煉和細化，其主要目標(biāo)和核心價值應(yīng)當(dāng)與基本法保持一致。因此，鐵路環(huán)保相關(guān)部門規(guī)章亟需根據(jù)修訂更新后的相關(guān)上層法進行補充完善。

3.3 環(huán)境影響評價工作有待于進一步提升

盡管我國鐵路建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度已基本成熟，但在鐵路項目環(huán)評制度推行的過程中，仍存在一些需要改進的地方，具體表現(xiàn)為以下方面。一是環(huán)境影響評價介入項目深度不足，對項目設(shè)計方案影響力度較小，鐵路項目的前期選線選址不僅會影響后期施工工作量和難易程度，還會影響周邊生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。目前來看，盡管鐵路建設(shè)項目對生態(tài)環(huán)境影響的重視程度不斷提高，前期勘察設(shè)計階段會考慮環(huán)境要素的影響，但鐵路項目選址選線仍會受傳統(tǒng)線路方案和設(shè)計模式的影響，加之環(huán)評工作在鐵路項目選址選線階段開展的深度不足，導(dǎo)致環(huán)評工作對設(shè)計方案的影響力度較小，難以充分體現(xiàn)環(huán)境影響評價工作的真正價值。這方面，川藏鐵路項目環(huán)評是一次很好的嘗試，環(huán)評工作在選址、選線設(shè)計階段介入，深入論證了不同線路方案對沿線生態(tài)環(huán)境的影響，將不良環(huán)境影響提前消除。二是規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動工作缺少具體實施方案。隨著《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》和《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》《城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評價技術(shù)要點(試行)》等文件的相繼印發(fā)，鐵路行業(yè)規(guī)劃環(huán)評管理日趨規(guī)范，規(guī)劃環(huán)評的約束和指導(dǎo)作用也在不斷加強，但目前在實際評價中，城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評中部分專題評價仍有同等深度的內(nèi)容交叉，無法充分體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評對建設(shè)項目環(huán)評的指導(dǎo)作用，并且如何“簡化”建設(shè)項目環(huán)評、從哪些方面列出“簡化內(nèi)容清單”、如何“加強論證”的具體實施方法還有待進一步研究和出臺。

3.4 環(huán)境監(jiān)理制度法律有待完善

從2002年原國家環(huán)境保護總局等6部委要求13項國家重點工程開展環(huán)境監(jiān)理試點工作至今，環(huán)境監(jiān)理工作經(jīng)過了近20年的發(fā)展，國家、地方環(huán)境保護行政主管部門及相關(guān)部委為推動環(huán)境監(jiān)理工作進行了大量的工作，交通部門、水利部門、鐵路行業(yè)已率先建立了環(huán)境監(jiān)理制度，多個省級行政區(qū)開展了建設(shè)項目工程環(huán)境監(jiān)理的探索和實踐，環(huán)境監(jiān)理制度日趨完善。但是，目前尚未確立環(huán)境監(jiān)理在國家層面的法律地位[7]，也缺乏部門規(guī)章制度規(guī)定對建設(shè)項目施工期的環(huán)境監(jiān)理，環(huán)境監(jiān)理制度建設(shè)不夠完善。

4 對策及建議

4.1 修訂完善鐵路行業(yè)相關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)

我國地域遼闊，生態(tài)系統(tǒng)類型復(fù)雜多樣，生態(tài)環(huán)境問題紛繁復(fù)雜，而鐵路建設(shè)項目由于其線路長、工程量大、跨越區(qū)域廣，其生態(tài)環(huán)境保護工作任務(wù)艱巨且復(fù)雜。既有的鐵路環(huán)境保護法律大多頒布于20世紀80年代至90年代，當(dāng)時我國鐵路行業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、污染特點等與目前有很大不同，當(dāng)時的立法理念、生態(tài)環(huán)境保護措施、環(huán)境監(jiān)測手段、環(huán)境管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前鐵路生態(tài)環(huán)境保護形勢，我國鐵路環(huán)境保護法律亟待更新與完善。建議根據(jù)目前鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)狀，更新完善鐵路行業(yè)環(huán)境立法，制定符合鐵路行業(yè)特點、有針對性、操作性強的鐵路環(huán)境保護法律，以更好地解決鐵路生態(tài)環(huán)境保護問題，指導(dǎo)鐵路生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展。

4.2 健全我國鐵路環(huán)境保護部門規(guī)章構(gòu)建體系

2018年起全國人大對《環(huán)境影響評價法》等環(huán)保相關(guān)法律進行了修訂，但鐵路環(huán)境保護部門規(guī)章沒有及時修訂，現(xiàn)有的鐵路環(huán)境保護部門規(guī)章體系難以適應(yīng)上層環(huán)保相關(guān)法律要求。機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變后，鐵路實行政企分開，國家鐵路局作為鐵路環(huán)境保護部門規(guī)章的制定者，可以結(jié)合目前國家生態(tài)環(huán)境保護工作的總體要求，綜合近年來我國鐵路建設(shè)和運營過程中積累的生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗，根據(jù)目前鐵路生態(tài)環(huán)境保護工作面臨的形勢和存在的問題，考慮未來我國鐵路行業(yè)生態(tài)環(huán)境保護工作的發(fā)展方向，有的放矢，制定新形勢下的鐵路環(huán)境保護部門規(guī)章，促進鐵路生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展。

4.3 加強鐵路行業(yè)環(huán)境影響評價工作頂層設(shè)計

當(dāng)前我國正在大力推進生態(tài)文明體制改革，建立健全生態(tài)文明制度體系。2015年4月印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出要“樹立底線思維，設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)”。

目前生態(tài)環(huán)境部正在加速推進環(huán)評改革頂層設(shè)計，以“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單”(以下簡稱“三線一單”)落地實施為抓手，構(gòu)建完善全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生工程，已成為我國最重要的交通運輸方式之一。鐵路行業(yè)在快速發(fā)展的同時，應(yīng)更加注重高質(zhì)量發(fā)展，需要從頂層設(shè)計上加強生態(tài)環(huán)境保護，在以后的鐵路規(guī)劃中，充分銜接各省市發(fā)布的“三線一單”成果，充分論證鐵路規(guī)劃與“三線一單”成果之間的協(xié)調(diào)性，從源頭上避讓生態(tài)保護紅線，從措施上落實環(huán)境質(zhì)量底線，從布局上滿足資源利用上線，讓我國鐵路真正實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為帶動我國發(fā)展的“綠色名片”。

4.4 確立建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度法律地位

“青藏鐵路格爾木至拉薩段”環(huán)境監(jiān)理試點項目為鐵路工程建設(shè)期環(huán)境監(jiān)理工作起到了很好的示范作用，通過施工期的環(huán)境監(jiān)理工作保護了青藏高原特殊、脆弱、敏感的生態(tài)環(huán)境，保障了青藏高原作為我國生態(tài)安全屏障的地位。這一示范工程給予的重要啟示，即加強鐵路工程建設(shè)期的環(huán)境保護監(jiān)管工作不僅能夠解決施工期出現(xiàn)的環(huán)境問題，而且能夠防患于未然，避免由于施工期環(huán)境保護不利而導(dǎo)致運營期出現(xiàn)更加嚴重的生態(tài)環(huán)境問題，也為鐵路建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)理制度的引入奠定了良好的基礎(chǔ)。

目前，國家尚未頒布環(huán)境監(jiān)理相關(guān)法律，在現(xiàn)有環(huán)境法律制度體系之中，環(huán)境監(jiān)理制度缺失，這不利于實現(xiàn)鐵路生態(tài)環(huán)境保護工作的全過程管理。因此，亟需從法律層面確定環(huán)境監(jiān)理制度的地位，實現(xiàn)鐵路生態(tài)環(huán)境保護全過程管理。

5 結(jié)束語

我國鐵路環(huán)境保護工作經(jīng)過近40年的發(fā)展，已經(jīng)建立了較為系統(tǒng)的環(huán)境保護法律法規(guī)和制度體系。黨的“十九大”以來，我國將生態(tài)文明建設(shè)提升到戰(zhàn)略地位，大力推進生態(tài)文明體制改革。鐵路作為國民經(jīng)濟大動脈、國家重要的交通基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)緊跟國家生態(tài)文明體制改革步伐。目前我國鐵路環(huán)境保護在法律法規(guī)和制度體系構(gòu)建方面還有待于進一步完善，需要從環(huán)境保護立法、部門規(guī)章體系、頂層設(shè)計等方面不斷構(gòu)建完善的法律法規(guī)和制度體系，以促進我國鐵路行業(yè)的綠色高質(zhì)量發(fā)展。