城市軌道交通地方立法中治安防范條款的不足與完善

王雅智

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073）

2021年政府工作報(bào)告中明確指出要完善社會(huì)治安防控體系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和安全。城市軌道交通安全是社會(huì)公共安全的重要組成部分，城市軌道交通內(nèi)部治安防范工作的好壞直接關(guān)系到社會(huì)安全和人民群眾切身利益。2021年8月，西安地鐵三號(hào)線發(fā)生保安員拖拽女乘客致使女乘客身體暴露事件，工作人員不規(guī)范履行職責(zé)的行為對城市軌道交通運(yùn)營安全造成了破壞并造成了不良社會(huì)影響。西安市公安局和紀(jì)委監(jiān)委對涉事保安和運(yùn)營單位的處理顯示，維持城市軌道交通治安秩序的保安員和運(yùn)營單位并不具有直接雇員關(guān)系。這表明，當(dāng)前城市軌道交通治安防范存在工作人員管理的缺陷。僅就官方通報(bào)內(nèi)容①西安市公安局公布的最終處理結(jié)果如下：乘客郭某、陳某擾亂地鐵公共秩序的行為，情節(jié)輕微，不予治安處罰，由公安機(jī)關(guān)給予批評(píng)教育；保安員陳某某工作方法簡單粗暴，但尚不構(gòu)成違法犯罪，責(zé)令其所屬保安公司對其予以停職并依規(guī)調(diào)查處理；根據(jù)《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對保安公司崗位責(zé)任制度、保安員管理制度落實(shí)不到位等問題責(zé)令限期整改，市地鐵運(yùn)營分公司依據(jù)合同約定做進(jìn)一步處理。西安市紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)：經(jīng)西安市紀(jì)委監(jiān)委調(diào)查，西安市軌道交通集團(tuán)及其運(yùn)營分公司在工作中服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)；對相關(guān)人員教育培訓(xùn)不經(jīng)常，日常監(jiān)管存在漏洞，保安人員履行職責(zé)不文明不規(guī)范；事件發(fā)生后調(diào)查核實(shí)情況不深入不全面，工作作風(fēng)不嚴(yán)不實(shí)，反思反省不深刻。給予西安市軌道交通集團(tuán)及其運(yùn)營分公司3名相關(guān)負(fù)責(zé)人黨內(nèi)警告處分，1名相關(guān)負(fù)責(zé)人調(diào)離工作崗位，2名相關(guān)負(fù)責(zé)人誡勉談話，1名相關(guān)負(fù)責(zé)人談話提醒。而言，西安市公安局和紀(jì)委監(jiān)委未依據(jù)《西安市城市軌道交通條例》處理，透露出我國當(dāng)前城市軌道交通地方立法中治安防范條款的不足。要解決當(dāng)前城市軌道交通地方立法中存在的問題，需先梳理城市軌道交通的治安防范研究現(xiàn)狀，重視理論對實(shí)踐的反作用［1］，厘清當(dāng)前理論研究成果，才能更具有針對性地完善城市軌道交通地方立法中的治安防范條款。

一、城市軌道交通治安防范研究概況

《治安管理處罰法》規(guī)定：行為人擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯公民人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，但尚不夠刑事處罰的行為即為破壞社會(huì)治安秩序的行為，因此治安防范主要是指防范人的行為。在城市軌道交通中，人的行為可以歸納為乘客行為與工作人員的職務(wù)行為。

在城市軌道交通發(fā)展的早期，學(xué)者們就已經(jīng)關(guān)注到“人”對城市軌道交通運(yùn)行安全的影響［2］，但是對城市軌道交通設(shè)備設(shè)施安全、工程建設(shè)的安全質(zhì)量等“物”的安全研究占據(jù)主流［3］。隨著時(shí)代的發(fā)展，人為縱火、恐怖襲擊等社會(huì)災(zāi)害，工作人員操作不當(dāng)?shù)纫蛩爻蔀槌鞘熊壍澜煌òl(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事故的主要原因［4］。在研究早期，對“人”不安全行為的管理主要體現(xiàn)為：一是要求乘客培養(yǎng)安全意識(shí)；二是要求工作人員提升處理突發(fā)性事件的能力［2］。這些研究對事前防范乘客不安全行為關(guān)注不足，忽略了工作人員不規(guī)范履行職責(zé)可能帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)。

隨著國外地鐵恐怖襲擊事件頻發(fā)，城市軌道交通安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和隱患排查成為當(dāng)前治安防范研究的趨勢［5］，其中，進(jìn)站的安全檢查項(xiàng)目是城市軌道交通治安防范研究的重點(diǎn)［6］。實(shí)際上，為確保隱患排查治理工作真正取得實(shí)效，常態(tài)化安全檢查與專項(xiàng)安全檢查缺一不可［7］。故除專項(xiàng)的進(jìn)站安檢外，部分學(xué)者關(guān)注到日常巡防的重要性［8］?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運(yùn)行的意見》指出，強(qiáng)化公共安全防范要從加強(qiáng)日常巡檢防控、規(guī)范安全檢查工作、加強(qiáng)社會(huì)共建共治三方面入手。安全檢查主要以運(yùn)營前對物品檢查的方式，從控制危險(xiǎn)源頭的角度，達(dá)到治安防范的目的；而日常巡防注重對可能影響運(yùn)營安全的情報(bào)信息予以及時(shí)搜集、通報(bào)、預(yù)警和處理，是在運(yùn)營過程中對人的行為和可視范圍內(nèi)物品的防范?？梢?，日常巡防和安全檢查具有分別存在的意義。盡管有學(xué)者認(rèn)為在治安防范領(lǐng)域要倡導(dǎo)多方協(xié)同，發(fā)揮第三方專業(yè)技術(shù)力量作用［9］，但是研究日常巡防的學(xué)者更為注重公安機(jī)關(guān)的巡防作用，對第三方作用和地位認(rèn)識(shí)不足。事實(shí)上，日常巡防在大部分城市的軌道交通治安防范中體現(xiàn)為第三方公司負(fù)責(zé)而非駐站民警負(fù)責(zé)。學(xué)界對安全檢查研究的側(cè)重、對第三方負(fù)責(zé)治安防范服務(wù)的現(xiàn)狀關(guān)注不足意味著其中關(guān)涉的日常巡防重要性、第三方工作人員管理及其監(jiān)督可能被忽略，而這一問題也反映到了各城市軌道交通地方立法中。

二、城市軌道交通地方立法中治安防范條款存在的問題

綜上，城市軌道交通地方立法中的治安防范條款在理論上應(yīng)至少包含安全檢查和日常巡防兩方面，并且這些條款應(yīng)反映第三方主體在治安防范中的地位，確保相關(guān)部門的監(jiān)督職責(zé)可以精準(zhǔn)落實(shí)。但對現(xiàn)行有效的地方立法進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)以下幾個(gè)問題：

（一）對日常巡防條款的重要性認(rèn)識(shí)不足

安全檢查條款是當(dāng)前城市軌道交通地方立法中治安防范條款的主要表現(xiàn)形式，該條款主要分布在“運(yùn)營管理”或“安全管理”兩個(gè)章節(jié)①廣州市、杭州市、洛陽市、西安市、南寧市、蘭州市、溫州市、合肥市這幾個(gè)城市是將治安條款規(guī)定在“運(yùn)營管理”章節(jié)；而成都市、昆明市、濟(jì)南市、太原市是將其規(guī)定在“安全管理”章節(jié)；但也有如東莞市具有兩者混合的“運(yùn)營安全管理章節(jié)”，呼和浩特市均備“運(yùn)營服務(wù)”章節(jié)、“安全保障”章節(jié)的情形出現(xiàn)。。如果對各地安全檢查條款進(jìn)行對比，可以發(fā)現(xiàn)該類條款具有相同的立法范式：一是由公安機(jī)關(guān)與交通運(yùn)輸主管部門制定城市軌道交通安全檢查的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)操作規(guī)范；二是運(yùn)營單位按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范對乘客及其攜帶物品進(jìn)行安全檢查；三是對不接受安全檢查的乘客，運(yùn)營單位有權(quán)拒絕其進(jìn)站，如果拒不接受安全檢查的乘客還伴隨有強(qiáng)行進(jìn)站或者擾亂現(xiàn)場秩序的行為，運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)制止，并在一定條件下報(bào)告公安機(jī)關(guān)依法處理?？梢娺@些安全檢查條款所約束的對象基本相同、采取的措施基本相似、負(fù)責(zé)的主要部門也大體一致，因此即使安全條款規(guī)定在不同省市出現(xiàn)在不同章節(jié)里，其仍發(fā)揮相同的作用。從安全檢查條款的設(shè)計(jì)中可以看出，運(yùn)營單位為安全檢查的實(shí)施主體，公安機(jī)關(guān)與交通運(yùn)輸主管部門為監(jiān)督實(shí)施的主體，公安機(jī)關(guān)還為處罰違法乘客的處理主體?？梢?，安全檢查條款實(shí)施主體、監(jiān)督主體、處理主體明確，相關(guān)主體所對應(yīng)的法律責(zé)任無爭議。

與具有相同立法范式的安全檢查條款相比，各地方立法對日常巡防規(guī)定各異，甚至部分地方立法沒有設(shè)立日常巡防條款，這表明各地方立法對日常巡防條款的重要性認(rèn)識(shí)不足。昆明市、合肥市、東莞市①例如《昆明市城市軌道交通管理?xiàng)l例》第四十八條第一款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市軌道交通區(qū)域的巡邏查控工作，制定城市軌道交通安全檢查規(guī)范和治安防范標(biāo)準(zhǔn)，并指導(dǎo)城市軌道交通建設(shè)經(jīng)營單位做好進(jìn)站安全檢查和治安防范工作?！钡溶壍澜煌⒎ㄒ?guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)城市軌道交通區(qū)域的巡邏查控工作；南寧市、蘭州市、太原市、成都市②例如《南寧市城市軌道交通管理?xiàng)l例》第二十九條：“城市軌道交通運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)……（九）加強(qiáng)巡查和管理，維護(hù)車站和列車內(nèi)秩序，及時(shí)勸阻和制止違法、違規(guī)行為……”等軌道交通立法規(guī)定由運(yùn)營單位巡查、維護(hù)車站和列車內(nèi)秩序。由此，立法者認(rèn)為公安機(jī)關(guān)或運(yùn)營單位是交通區(qū)域內(nèi)巡邏查控的主體，但是不同巡防主體決定了不同的監(jiān)督方式和監(jiān)督手段。若公安機(jī)關(guān)為巡防主體，則公安機(jī)關(guān)不僅需要為城市軌道交通內(nèi)的治安巡防工作增派警力，而且當(dāng)城軌交通發(fā)生具有重大社會(huì)影響的治安事件時(shí)，公安機(jī)關(guān)將會(huì)是第一責(zé)任人，適用城市軌道交通立法中的玩忽職守條款予以處罰；如果運(yùn)營單位為巡防主體，主管部門主要集中監(jiān)督運(yùn)營單位是否落實(shí)培訓(xùn)、管理、安排人員巡防等工作，若城軌交通發(fā)生重大的社會(huì)性治安事件，而且是運(yùn)營單位工作落實(shí)不到位導(dǎo)致的，則適用由主管部門責(zé)令運(yùn)營單位改正并處以罰款的規(guī)定，主管部門的玩忽職守責(zé)任只有在其沒有履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)才生效。因此不同主體承擔(dān)巡防責(zé)任，其所對應(yīng)的法律責(zé)任不同，產(chǎn)生的法律效果不同，處理結(jié)果所能影響的社會(huì)范圍也不同，故日常巡防的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由誰承擔(dān)尚需斟酌。同時(shí)，社會(huì)實(shí)踐中也不斷產(chǎn)生新的經(jīng)驗(yàn)，地鐵安全員等第三方主體的出現(xiàn)意味著運(yùn)營單位也不必然是安全檢查和日常巡防的第一責(zé)任人。城市軌道交通地方立法應(yīng)當(dāng)如何調(diào)和法定主體與實(shí)際履行主體錯(cuò)位的矛盾，如何真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，是當(dāng)前需要關(guān)注和解決的問題。

（二）與共建共治的社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在偏差

保安服務(wù)外包是城市軌道交通治安防范領(lǐng)域共建共治的外在表現(xiàn)形式。盡管各地方立法規(guī)定，面對破壞運(yùn)營秩序的活動(dòng)時(shí)應(yīng)由維護(hù)運(yùn)營秩序的責(zé)任主體運(yùn)營單位進(jìn)行勸阻和制止，但現(xiàn)實(shí)中各大地鐵的治安防范項(xiàng)目一般會(huì)通過招投標(biāo)的方式給予第三方執(zhí)行。例如《杭州地鐵運(yùn)營分公司2021—2024年車站保安服務(wù)采購項(xiàng)目8號(hào)線標(biāo)段公示》③《杭州地鐵運(yùn)營分公司2021-2024年車站保安服務(wù)采購項(xiàng)目8號(hào)線標(biāo)段》，參見浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，http://zjpubservice.zjzwfw.gov.cn/jyxxgk/002007/002007001/20210513/c5ad9a03-d87b-4093-965c-0f170b81a934.html,訪問時(shí)間：2021年10月9日。中投標(biāo)人需要在杭州地鐵8號(hào)線運(yùn)營車站范圍內(nèi)開展保安服務(wù)工作，保護(hù)車站范圍內(nèi)的人身、財(cái)產(chǎn)和信息等安全，維護(hù)現(xiàn)場治安秩序，確保8號(hào)線運(yùn)營車站安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與之相似的還有西安等地鐵的保安服務(wù)招標(biāo)④《西安市軌道交通集團(tuán)運(yùn)營分公司2021-2022年度一、三號(hào)線安保服務(wù)項(xiàng)目招標(biāo)公告》，參見順發(fā)貿(mào)易網(wǎng)，https://www.china6688.com/s_zqsd516/news-4144705.html,訪問時(shí)間：2021年10月9日。?？梢钥闯?，維護(hù)運(yùn)營秩序的法定責(zé)任主體與現(xiàn)實(shí)維護(hù)主體出現(xiàn)了偏差。而且，各地方立法未規(guī)定城市軌道交通內(nèi)的治安服務(wù)是否可以由第三方承擔(dān)，或者是否可以通過招投標(biāo)的方式由第三方承擔(dān)。

現(xiàn)有的條款表明，運(yùn)營單位是協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)城市軌道交通秩序的第一責(zé)任人，但實(shí)踐中又出現(xiàn)運(yùn)營單位將治安防范服務(wù)委托給第三方負(fù)責(zé)的情況。當(dāng)發(fā)生事故時(shí)，主管部門應(yīng)當(dāng)追究運(yùn)營單位的責(zé)任還是第三方公司的責(zé)任，主管部門針對治安防范中涉及的人員培訓(xùn)監(jiān)督和運(yùn)營單位對人員培訓(xùn)管理的義務(wù)又如何落實(shí)。可見，地方立法落后于社會(huì)實(shí)踐，與社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)存在偏差。

與此同時(shí)，城市軌道交通內(nèi)的治安管理亦具有影響公民權(quán)益的權(quán)力性質(zhì)，但是以上外包行為所帶來的權(quán)力委托，卻沒有權(quán)力委托書的公開發(fā)布。盡管從各地地鐵的招標(biāo)書來看，保安僅具有維護(hù)現(xiàn)場治安秩序的職權(quán)并不能實(shí)施行政處罰，可是保安員在維護(hù)地鐵治安秩序的過程中也會(huì)出現(xiàn)限制公民權(quán)益的現(xiàn)象，例如對公民的安全檢查就是公民隱私權(quán)要在一定情況下為公共安全讓渡的體現(xiàn)。《行政處罰法》中的委托公開規(guī)則可為保安服務(wù)招投標(biāo)后的委托行為提供參照適用，以此達(dá)到規(guī)范保安權(quán)的實(shí)施、保護(hù)公民合法權(quán)益的目的。因此，地方立法對第三方協(xié)助管理的關(guān)注不足，可能帶來運(yùn)營單位委托行為的不規(guī)范、各方主體的監(jiān)督責(zé)任得不到落實(shí)等問題。

（三）監(jiān)督方式的寬松帶來法律責(zé)任條款力度不足

交通運(yùn)輸主管部門是主要的運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督主體，其監(jiān)督方式為接受備案和受理乘客投訴。首先，主管部門要求運(yùn)營單位制作年終服務(wù)報(bào)告以報(bào)備案，但參照《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》的規(guī)定，備案只需要對文件進(jìn)行形式審查。其次，主管部門受理乘客投訴的前提是乘客對運(yùn)營單位答復(fù)有異議，那么雙層異議制度是否能真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效果尚存疑問。以上的監(jiān)督方式表明，主管部門對運(yùn)營單位的監(jiān)督較為寬松，寬松的監(jiān)督方式意味著無法可靠地評(píng)估監(jiān)督是否落實(shí)，而且寬松的監(jiān)督方式也將帶來法律責(zé)任條款規(guī)定力度不足的問題。

第一，運(yùn)營單位違反法定義務(wù)時(shí)承擔(dān)的法律后果力度不足。運(yùn)營單位作為人民政府依法確定、并可能享有運(yùn)營補(bǔ)貼資金資助的特許經(jīng)營單位①《洛陽市城市軌道交通條例》第七條第一款：“城市軌道交通實(shí)行特許經(jīng)營。市人民政府依法確定的城市軌道交通經(jīng)營單位，負(fù)責(zé)實(shí)施城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營，并按照本條例的授權(quán)實(shí)施行政處罰?！薄段靼彩谐鞘熊壍澜煌l例》第六條：“城市軌道交通是公益性社會(huì)公用事業(yè)，市人民政府應(yīng)當(dāng)將城市軌道交通納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，設(shè)立城市軌道交通建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金，保證城市軌道交通事業(yè)發(fā)展的財(cái)政投入。城市軌道交通運(yùn)營補(bǔ)貼資金列入財(cái)政預(yù)算?！?，若主要依靠罰款與責(zé)令改正是否與其所獲得的權(quán)力相匹配；當(dāng)其未依法履行職責(zé)時(shí)僅依靠責(zé)令改正和罰款是否真的能預(yù)防其不履行法定義務(wù)的情況發(fā)生？實(shí)踐和上位法表明，罰款和責(zé)令改正并不是唯一的處罰方法。西安紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)顯示除了罰款還存在著給予運(yùn)營單位負(fù)責(zé)人以處分的責(zé)任手段；《政府采購法》中規(guī)定若集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購監(jiān)督管理部門考核中隱瞞真實(shí)情況情節(jié)嚴(yán)重的，則取消其代理采購的資格。這樣的實(shí)踐做法和上位法規(guī)則是否可以借鑒適用？

第二，政府法律責(zé)任條款規(guī)定力度不足。政府主管部門的監(jiān)督責(zé)任始終貫穿于城市軌道交通管理的方方面面，但其對應(yīng)的責(zé)任條款僅有“工作人員不履行本條例規(guī)定的職責(zé)，或者存在其他玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊行為的，由其所在單位責(zé)令改正；情切嚴(yán)重、造成責(zé)任事故的，依法給予處分”等類似規(guī)定。那么如何定義玩忽職守，地方立法中并沒有明確的可參照規(guī)范，唯一較為明確的監(jiān)督規(guī)范為前段所述的接受備案及受理乘客投訴機(jī)制，可是這兩項(xiàng)制度在地方立法中也不具有詳細(xì)的操作規(guī)則?！冻鞘熊壍澜煌ǚ?wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)管理辦法》體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)之間的責(zé)任義務(wù)，即規(guī)定城市軌道交通運(yùn)營主管部門需要按年度組織開展服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)工作，及時(shí)向社會(huì)公布服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果，將年度服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門，再由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門將年度服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)報(bào)告報(bào)送交通運(yùn)輸部?？梢?，城市軌道交通的行政管理其實(shí)已經(jīng)形成了行政上下級(jí)的監(jiān)督，那么運(yùn)營單位和交通運(yùn)輸主管部門之間的監(jiān)督是否可以參照該規(guī)范性文件，也制定詳細(xì)的工作流程并將該流程以規(guī)范性文件形式呈現(xiàn)，供監(jiān)督主體進(jìn)行可量化評(píng)估，從而判定相關(guān)主管部門是否存在玩忽職守等行為？

三、城市軌道交通地方立法中治安防范條款的完善建議

一個(gè)法律制度為了實(shí)現(xiàn)其法律上的良好狀態(tài)，不僅需要變化的法律，而且也需要積極的立法者［10］。這句話也同樣適用于地方立法的條款修改，要從整個(gè)社會(huì)發(fā)展的角度去考察修改，以保證地方立法充滿生機(jī)和活力，具有真正的權(quán)威［11］。

（一）理論與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合：完善日常巡防的治安防范條款

習(xí)近平總書記要求，深化對社會(huì)運(yùn)行規(guī)律和治理規(guī)律的認(rèn)識(shí)，要運(yùn)用先進(jìn)的理念、科學(xué)的態(tài)度、專業(yè)的方法、精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)提升社會(huì)治理效能［12］。這意味著在社會(huì)治安防控中要提高預(yù)測預(yù)警預(yù)防各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，增強(qiáng)社會(huì)治理預(yù)見性、精準(zhǔn)性、高效性［13］。這就要求除了安全檢查，日常巡查也應(yīng)成為保障公共安全的主戰(zhàn)場。

《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》明確指出，到2035年要基本建成國家綜合立體交通網(wǎng)，形成“全國123出行交通圈”（都市區(qū)1小時(shí)通勤、城市群2小時(shí)通達(dá)、全國主要城市3小時(shí)覆蓋）。隨著全國主要城市立體暢達(dá)、縣級(jí)節(jié)點(diǎn)有效覆蓋的交通網(wǎng)絡(luò)的即將建成，城市軌道交通內(nèi)發(fā)生違法行為、矛盾沖突等的概率就會(huì)增加，由此必須要有與之配套的治安防控體系。日常巡防在預(yù)防和制止犯罪、保持和增強(qiáng)公眾的安全感、為公眾提供綜合性服務(wù)等方面發(fā)揮著重要的作用。日常巡防的好壞，直接關(guān)系著城市軌道交通運(yùn)營的安全程度與其發(fā)展的持續(xù)性。如果日常巡防管理到位即意味著掌握了城市軌道交通治安防范的主動(dòng)權(quán)，也能有效地遏制各種違法犯罪或者激烈的沖突出現(xiàn)?；诖?，日常巡防在城市軌道交通治安防控中具有無法取代的作用和優(yōu)勢。

縱觀2014年至2021年政府工作報(bào)告，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享社會(huì)治理格局是當(dāng)前的發(fā)展趨勢。社會(huì)治安工作具有專業(yè)化屬性，需要有專門的機(jī)構(gòu)、專門的人員，因而要推進(jìn)制度化、專業(yè)化的治安隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)與群眾的共治。1943年陜甘寧邊區(qū)政府總結(jié)保衛(wèi)工作經(jīng)驗(yàn)時(shí)提出“運(yùn)用領(lǐng)導(dǎo)與群眾結(jié)合的路線”，通俗來講包括以下兩個(gè)方面：一是“保安機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)配合”；二是形成黨、政、軍、民等多元治理主體。該做法有效解決了當(dāng)時(shí)艱難困苦的環(huán)境下專業(yè)治安人員缺乏等難題，取得了社會(huì)治安治理的顯著成效［14］。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合路線，有助于社會(huì)多元主體參與治理進(jìn)而構(gòu)建共建共治共享的治理體系，還有助于社會(huì)治安工作的開展，形成立體化、多層次的社會(huì)治安防控體系，建設(shè)更高水平的平安中國。

盡管社會(huì)治安防控體系建設(shè)的核心力量是公安機(jī)關(guān)等警察組織，但與社會(huì)治安需求相比，警力配備具有有限性。若要更細(xì)致地開展治安防控工作，應(yīng)當(dāng)主要依靠第三方有條件的組織及廣大的人民群眾，唯有如此才能在確保日常巡防工作完成的同時(shí)，發(fā)掘人民群眾對社會(huì)治安防控的價(jià)值［15］。因此，完善日常巡防條款的作用不僅在于規(guī)范調(diào)用專業(yè)的第三方公司對城市軌道交通安全進(jìn)行日常治安防范的行為，也在于提升群眾參與治安防控的積極性，保障群眾在向有關(guān)人員預(yù)警時(shí)的安全，真正實(shí)現(xiàn)專業(yè)、多面和安全相結(jié)合，達(dá)到防控目的。

日常巡防條款既可以作為安全檢查條款的其中一款，統(tǒng)稱為治安防范條款，又可以單獨(dú)設(shè)定，其基本立法范式可以參照如下：運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市軌道交通區(qū)域的日常巡查工作，維護(hù)運(yùn)營秩序的安全與穩(wěn)定，對危害公共安全和擾亂城市軌道交通運(yùn)營秩序的行為予以制止，并及時(shí)報(bào)告公安機(jī)關(guān)依法處理。運(yùn)營單位可以將安全檢查和日常巡防工作委托給第三方，委托規(guī)范依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)。

（二）對權(quán)力行使的約束：規(guī)定委托的公開和培訓(xùn)履職行為的法定

法治政府的建設(shè)包含兩層重要的含義：一是實(shí)現(xiàn)信息公開；二是行政行為的法定化。保安員對城市軌道交通公共秩序管理的“職權(quán)”是權(quán)力而非權(quán)利。孟德斯鳩曾言：“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?6］因此，權(quán)力的行使需要相應(yīng)的規(guī)范去約束，明確行使的邊界，由此便有了信息公開和行為法定作為限權(quán)的原則，以加強(qiáng)權(quán)力的監(jiān)督和防止權(quán)力的擴(kuò)張。若將這兩個(gè)原則參照適用到城市軌道交通地方立法中，可以發(fā)現(xiàn)信息公開是加強(qiáng)乘客監(jiān)管運(yùn)營單位的最便捷方法；而對工作人員定期培訓(xùn)和考核即為防止其擴(kuò)張行使職權(quán)的措施。

首先要實(shí)現(xiàn)委托信息公開。各省市的保安服務(wù)項(xiàng)目基本通過招投標(biāo)形式進(jìn)行外包，保安員之所以能在地鐵范圍內(nèi)進(jìn)行公共秩序管理其法理基礎(chǔ)為行政委托。盡管保安員只有管理公共秩序的權(quán)力而無處罰權(quán)力，但是基于《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》中關(guān)于保安員職責(zé)的規(guī)定可知保安管理職責(zé)亦具有權(quán)力性質(zhì)，因?yàn)樵摴芾砺氊?zé)可能對違反管理秩序的公民的合法權(quán)益造成損益。由此運(yùn)營單位委托第三方公司履行管理公共秩序的程序應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政處罰法》的委托規(guī)定，委托書應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容，并且向社會(huì)公布。除了依據(jù)法律規(guī)定公開委托書的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容外，還應(yīng)該公布以下幾方面：（1）委托的機(jī)構(gòu)是否有履行職責(zé)的資質(zhì)，該委托行為是否與法律、法規(guī)、規(guī)章或上級(jí)規(guī)范性文件相抵觸，是否違反了法律的禁止性規(guī)定；（2）委托是否必要，這里的必要性主要是從行政效率原則和便民原則來考慮，以便讓公眾對此進(jìn)行論證和監(jiān)督。同時(shí)從委托書公布到真正允許實(shí)施委托行為之間還需要具有合理的公示期限，以便公眾提出建議。

其次要保證保安員依法行使職責(zé)。運(yùn)營單位外包的保安服務(wù)項(xiàng)目期限多為一年，那么運(yùn)營單位如何確定第三方公司配備的保安員已經(jīng)接受過培訓(xùn)、具有合格的職業(yè)素質(zhì)呢？盡管城市軌道交通地方立法和《保安服務(wù)管理?xiàng)l例》要求定期對從業(yè)人員進(jìn)行安全知識(shí)、業(yè)務(wù)技能等培訓(xùn)，但是對于如何監(jiān)督培訓(xùn)卻較少有規(guī)定，而且對從業(yè)人員未進(jìn)行定期培訓(xùn)的違法行為，規(guī)定僅僅由主管部門責(zé)令單位改正，予以警告，情節(jié)嚴(yán)重的并處罰款。由此可見，在具體人員的培訓(xùn)落實(shí)、監(jiān)管、違法后的責(zé)任承擔(dān)方面還存在著較大的缺漏。

在實(shí)踐案例中，決定政府與社會(huì)組織良性互動(dòng)的關(guān)鍵性因素往往潛藏于微觀的制度細(xì)節(jié)中，這些制度細(xì)節(jié)決定雙方互動(dòng)的機(jī)制和結(jié)構(gòu)，并決定一個(gè)有效的合作能否形成和持續(xù)［17］。因此若要切實(shí)落實(shí)保安員的培訓(xùn)條款，其立法的范式可以參照如下：

城市軌道交通運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)對其工作人員進(jìn)行職業(yè)技能教育和培訓(xùn)，并對承包單位的員工培訓(xùn)情況進(jìn)行監(jiān)督和備案。運(yùn)營單位要向交通運(yùn)輸主管部門單獨(dú)報(bào)告工作人員培訓(xùn)情況，詳細(xì)說明培訓(xùn)的次數(shù)、方式和時(shí)間，運(yùn)營單位對承包單位的監(jiān)督參照此規(guī)定。

交通運(yùn)輸主管部門對運(yùn)營單位培訓(xùn)不到位或運(yùn)營單位監(jiān)督承包單位不到位的情況，應(yīng)當(dāng)責(zé)令運(yùn)營單位改正，予以警告并處罰金，但當(dāng)由于未培訓(xùn)而發(fā)生了重大的社會(huì)影響時(shí)需要給予運(yùn)營單位負(fù)責(zé)人以通報(bào)批評(píng)，必要時(shí)給予處分；若由于承包單位作虛假報(bào)告，經(jīng)運(yùn)營單位報(bào)送后，交通運(yùn)輸主管部門可以請求有關(guān)部門對承包單位的招投標(biāo)資格進(jìn)行管理。

（三）確保責(zé)任條款的落實(shí)：明確主管部門的監(jiān)督細(xì)則

有限政府、有為政府、責(zé)任政府是法治政府的應(yīng)有之義，法治政府不僅要求政府的權(quán)力受憲法、法律、法規(guī)的約束不能任意擴(kuò)張，成為有限政府，而且要求政府積極履行法定職責(zé)，保障和增進(jìn)公民的權(quán)益，成為有為政府［18］。同時(shí)，法治政府必定是責(zé)任政府，政府的權(quán)力要法定，責(zé)任也要法定，權(quán)力和責(zé)任要統(tǒng)一，當(dāng)其違法與不當(dāng)行使職權(quán)，或不履行法定職責(zé)時(shí)，應(yīng)依法承擔(dān)法律責(zé)任［19］。

隨著改革的持續(xù)深入，政府對社會(huì)事務(wù)的間接管理是政府職能轉(zhuǎn)變的全新嘗試。盡管政府不再直接管理社會(huì)事務(wù)，但是社會(huì)的良好治理依舊有賴于政府的積極介入［17］。政府部門不僅要對公共服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、社會(huì)滿意度、服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)等作出明確的制度安排，明確評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，而且還要建立和完善公眾滿意度調(diào)查機(jī)制、公眾投訴及其解決機(jī)制、企業(yè)和社會(huì)組織的淘汰與退出機(jī)制、信用評(píng)價(jià)機(jī)制等［20］。由此可見，政府在職能轉(zhuǎn)變過程中的積極介入表現(xiàn)為建立、完善相關(guān)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和評(píng)估機(jī)制。因此賦予城市軌道交通地方立法中主管部門法律責(zé)任條款以“生命”，可以通過是否明確了主管部門的工作細(xì)則，主管部門是否履行了工作細(xì)則等方面實(shí)現(xiàn)監(jiān)督條款可操作化，以此判斷主管部門是否存在玩忽職守。

可以從以下幾方面考察相關(guān)主管部門是否存在玩忽職守等情況：首先，交通運(yùn)輸主管部門和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)共同細(xì)化第三方服務(wù)公司中標(biāo)后的監(jiān)督細(xì)則。該監(jiān)督細(xì)則可以包含以下內(nèi)容：第一，規(guī)定在治安防范服務(wù)中標(biāo)后，運(yùn)營單位應(yīng)當(dāng)公開管理公共秩序的委托書，接受社會(huì)的監(jiān)督；第二，對保安員的培訓(xùn)評(píng)估嚴(yán)格化，可以引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對保安員的招募、培訓(xùn)的次數(shù)等進(jìn)行可量化考察，不可只流于形式，注重對第三方評(píng)估結(jié)果的有效應(yīng)用；第三，定期收集多元主體的服務(wù)建議，一是聽取乘客的意見，二是聽取保安員對培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)次數(shù)的意見，三是收集志愿者作為客觀第三人對保安員行為是否妥當(dāng)?shù)目捶?，?shí)事求是地對保安員培訓(xùn)的效果進(jìn)行監(jiān)控［21］。落實(shí)監(jiān)督細(xì)則工作后應(yīng)由運(yùn)營單位形成監(jiān)督工作報(bào)告，定期向交通運(yùn)輸主管部門匯報(bào)，交通運(yùn)輸主管部門及時(shí)予以備案。

除此之外，交通運(yùn)輸主管部門和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，定期對保安員的培訓(xùn)落實(shí)情況、群眾滿意度等項(xiàng)目進(jìn)行抽檢，充分發(fā)揮考核評(píng)價(jià)對治安防控法治化建設(shè)的重要推動(dòng)作用，抽檢和評(píng)估工作的流程可以形成規(guī)范性文件，以指導(dǎo)工作的有效持續(xù)進(jìn)行。當(dāng)交通運(yùn)輸主管部門和公安機(jī)關(guān)未建立監(jiān)督細(xì)則、未健全考核評(píng)估制度，同時(shí)也不進(jìn)行定期抽檢時(shí)，則可以認(rèn)定相關(guān)主管部門存在玩忽職守等情況，屆時(shí)就需要給予一定的處分，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)條款的實(shí)效化和可量化，讓地方立法的政府法律責(zé)任條款“活”起來。

結(jié)語

共同富裕是當(dāng)今時(shí)代的議題，區(qū)域協(xié)同發(fā)展是我國未來的發(fā)展趨勢，而城市軌道交通是實(shí)現(xiàn)共同富裕和協(xié)同發(fā)展的有力支撐，城市軌道交通內(nèi)的治安防控工作質(zhì)量更是人們選擇公共交通的必要考量。因此，完善城市軌道交通地方立法中治安防范條款的目的不僅僅在于完善地方條例本身的缺憾，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐的統(tǒng)一，更是為未來的城市軌道交通發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展及共同富裕的實(shí)現(xiàn)提供法律規(guī)范意義上的依據(jù)，使得發(fā)展和改革都能于法有據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的法治化。