礦山生態(tài)修復(fù)治理調(diào)研報告

陳 奎 李福壯

河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局測繪地理信息院（450000）

1 礦山生態(tài)修復(fù)治理現(xiàn)狀

我國從20世紀(jì)50年代開始就對礦山生態(tài)修復(fù)進行研究，主要是對礦山的尾礦土地進行平整復(fù)墾、土壤改良，以解決當(dāng)時的糧食短缺問題。1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》頒布，這是我國第一步關(guān)于礦區(qū)土地復(fù)墾的規(guī)范性文件，由此土地復(fù)墾工作逐漸規(guī)范起來。隨著胡振祺、王希智等眾多專家學(xué)者的研究，各地相繼頒布了多種關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)和土地復(fù)墾的章程。

2016年以來，我國統(tǒng)籌實施山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)試點工程，部署開展重點區(qū)域廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的觀念深入人心。各地廣泛開展礦山生態(tài)修復(fù)及綜合治理實踐，在探索實現(xiàn)礦山廢棄地“滿目瘡痍變綠水青山”“劣勢變優(yōu)勢”的路徑和方法上積累了一定經(jīng)驗，修復(fù)成效明顯。當(dāng)然，其中也不乏只顧眼前、急功近利、違背自然規(guī)律大搞人工修復(fù)的做法。

2 礦山生態(tài)修復(fù)存在的問題

企業(yè)在進行礦山開采時追求的是最優(yōu)經(jīng)濟效益，沒有把環(huán)境價值、人的價值和社會發(fā)展目標(biāo)考慮在內(nèi)，忽視了自然環(huán)境對整體環(huán)境的生態(tài)價值。

2.1 礦山生態(tài)修復(fù)基礎(chǔ)物資保障不足

2.1.1 修復(fù)資金不足和利用率低

據(jù)中投顧問發(fā)布的《2017-2021年中國礦山生態(tài)修復(fù)行業(yè)深度調(diào)研及投資前景預(yù)測報告》表示，目前我國礦山總復(fù)墾率不到10%，其中很大一部分原因是治理資金嚴(yán)重不足。國家財政資金總量小且資助范圍有限，尤其是在簡政放權(quán)的改革環(huán)境下，政府財政收入進一步收縮，資金壓力更大。據(jù)統(tǒng)計，國家財政投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目成本約1.7萬元/畝，礦山生態(tài)修復(fù)治理面臨巨大的資金缺口。

大部分礦山企業(yè)在生態(tài)修復(fù)使用自籌資金的方法，在完成生態(tài)修復(fù)任務(wù)后保證金沒有返還。礦山生態(tài)修復(fù)需要資金來保證具體修復(fù)行為的實施，項目的責(zé)任主體，不管是政府還是礦山企業(yè)，都要面臨著很大的經(jīng)濟壓力，責(zé)任主體的經(jīng)濟實力也就決定著修復(fù)任務(wù)能否順利完成。礦業(yè)企業(yè)是營利性實體，在礦山生態(tài)修復(fù)中，企業(yè)會考慮所獲得的經(jīng)濟效益以及所要投入的成本，消耗大量生態(tài)修復(fù)資金是不現(xiàn)實的。

2.1.2 修復(fù)技術(shù)匱乏和模式單一

礦山生態(tài)修復(fù)治理早期主要體現(xiàn)為廢棄地復(fù)墾和礦區(qū)復(fù)綠，新時期礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵更加豐富，對修復(fù)工作提出了更高的要求，礦山生態(tài)恢復(fù)需要可靠的技術(shù)保障。然而，我國大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)目前沒有技術(shù)研究人員，先進技術(shù)通常由專業(yè)研究機構(gòu)的技術(shù)人員掌握。

現(xiàn)階段礦山生態(tài)修復(fù)模式比較單一，缺少統(tǒng)一的規(guī)劃治理體系。在礦山生態(tài)修復(fù)治理時還是以簡單整治和復(fù)墾復(fù)綠為主，鮮有從景觀、園林、環(huán)境科學(xué)的角度去考慮修復(fù)方式，缺少“山水林田湖草是生命共同體”的系統(tǒng)思想，缺少按照系統(tǒng)思維綜合考慮礦區(qū)生態(tài)功能的修復(fù)模式。

2.2 缺少完備的法律體系作支撐

礦山生態(tài)修復(fù)內(nèi)涵豐富，包含了地質(zhì)環(huán)境治理、土地復(fù)墾、含水層地下水治理恢復(fù)、環(huán)境污染治理及生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)等多方面內(nèi)容，這就意味著科學(xué)規(guī)范推進礦山生態(tài)修復(fù)工作需要以完善的法律法規(guī)體系作支撐。當(dāng)前我國與礦山生態(tài)修復(fù)治理相關(guān)的法律條文散見于《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《土地復(fù)墾條例》《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等法律法規(guī)中，內(nèi)容不統(tǒng)一、體系不獨立，實踐中針對性和操作性不強。作為礦山生態(tài)修復(fù)主要依據(jù)的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》幾經(jīng)修正，內(nèi)容不斷完善，但因其僅為部門規(guī)章，而非國家層面制定的礦山修復(fù)治理核心法律，不能滿足新時期系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的需要。

此外，礦山生態(tài)修復(fù)治理涉及面廣，難度較大，技術(shù)性較強，目前缺乏統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及驗收標(biāo)準(zhǔn)，露采礦山削坡治理、復(fù)綠措施、建（構(gòu)）筑物拆除等相關(guān)治理技術(shù)、措施的科學(xué)合理性難以界定。因無具體依據(jù)可循，工程施工后是否會引發(fā)新的地質(zhì)災(zāi)害或環(huán)境破壞有待論證，修復(fù)治理后管理部門驗收也存在困難。

2.3 礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管體系待完善

礦業(yè)開發(fā)普遍存在重開發(fā)、輕保護的現(xiàn)象。由于缺乏系統(tǒng)的監(jiān)測體系和有效的監(jiān)管手段，礦山地質(zhì)環(huán)境保護壓力很大。一直以來，針對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護缺乏一個完整的成體系的省、市、縣級全覆蓋的動態(tài)監(jiān)測平臺，全面真實有效的礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查數(shù)據(jù)庫尚未建立。大多數(shù)礦山企業(yè)也未開展自主監(jiān)測，使得事中、事后監(jiān)管缺乏依據(jù)。已開展監(jiān)測的重點大都在是否越界開采，較少關(guān)注礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問題，監(jiān)測效果大打折扣。

礦業(yè)權(quán)人作為礦產(chǎn)資源開采使用的主體，在采礦過程中未樹立起保護礦產(chǎn)資源及礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任意識。一些礦業(yè)權(quán)人為了追求利益，知法犯法，肆意開采資源、采完就跑，加劇了礦山地質(zhì)環(huán)境問題和土地?fù)p毀生態(tài)問題。然而目前我國主要以企業(yè)信息定期報送、信息公示和信用懲戒約束等作為監(jiān)管的主要途徑。就懲戒效果來說，其作用并不具有強制性，對企業(yè)約束不夠。對于不履行礦山生態(tài)修復(fù)義務(wù)以及履行不到位等情況，法律規(guī)定的懲處程度也較輕，企業(yè)違法成本較低，而且監(jiān)管缺位。此外，在礦山修復(fù)治理階段，會產(chǎn)生部分余量資源，在具體處置利用及監(jiān)管方面因沒有明晰的法律條文依據(jù)而難以把握和落實，容易出現(xiàn)不按方案治理、“以采代治”的行為，從而產(chǎn)生新的礦山地質(zhì)環(huán)境問題和礦山地質(zhì)災(zāi)害隱患。

3 礦山生態(tài)修復(fù)治理的經(jīng)驗做法

3.1 部分礦山生態(tài)修復(fù)治理的經(jīng)典案例

3.1.1 永城市東西城區(qū)間采煤塌陷區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程

永城市位于豫魯蘇皖四省交界處，多年來，規(guī)劃區(qū)內(nèi)因為煤炭的開采造成了地面的塌陷，對村莊道路、房屋造成了巨大的破壞，生態(tài)環(huán)境非常薄弱。河南省地礦局測繪地理信息院通過三期勘察，多次深入調(diào)研，參閱大量文獻，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與綠色可持續(xù)發(fā)展理念相融合，創(chuàng)造性地提出了“挖深墊淺、挖湖堆山”的治理思路。運用我國傳統(tǒng)造園藝術(shù)中“理水堆山”的造園手法，利用沉陷區(qū)所形成的自然水面，合理組織挖方與填方工程，充分考慮水陸邊界的特色及山高水低的起伏之感，增加景觀的層次，形成內(nèi)湖、外湖、島嶼、濕地、堤、塔、亭、橋景觀，這些景觀形成錯落有致、分布有序、豐富而有特色的山水空間格局。

隨著采煤塌陷區(qū)治理大幕的拉開，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、突出重點、分步實施、全面治理”整體思路，因地制宜，科學(xué)運作，集中優(yōu)勢資金，全力打造新時代的美麗家園。經(jīng)過多年的治理，使20多平方公里的塌陷積水區(qū)變成了國家級水利風(fēng)景區(qū)、省級濕地公園和省級礦山公園，成為傳播生態(tài)文明理念、建設(shè)美麗中國的具體實踐。事實證明，日月湖治理模式充分集成整合資金政策，對山上山下、地上地下、陸地湖泊進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，真正改變了治山、治水、護田各自為戰(zhàn)的工作格局，成為河南推進山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)的典范。

3.1.2 上海辰山植物園礦坑花園建設(shè)

上海辰山植物園礦坑花園是由上海市政府、中國科學(xué)院和國家林業(yè)局合作共建的一座集科研、科普及休憩于一體的綜合性植物園。礦坑花園位于辰山植物園西北部，是松江辰山采石坑礦山遺址。這里屬于人工采礦遺跡，自然景觀不復(fù)存在。近半個世紀(jì)的開采使得這里的生態(tài)遭到破壞，原本郁郁蔥蔥的山林變成了峭壁深坑。

設(shè)計團隊經(jīng)過多次勘察后將這里作為一個修復(fù)式花園進行改造。把礦坑花園分為三個主要部分:平湖區(qū)、臺地區(qū)、深潭區(qū)。分別采取不同的修復(fù)設(shè)計策略，以生態(tài)恢復(fù)景觀設(shè)計為手段，通過各種生態(tài)恢復(fù)設(shè)計手法，恢復(fù)礦山公園生態(tài)環(huán)境，再現(xiàn)怡人自然生態(tài)景觀，創(chuàng)造良好游覽環(huán)境。設(shè)計者沒有采取覆蓋式的修復(fù)手法簡單地對山體崖壁進行復(fù)綠，而是選擇尊重場地，在展現(xiàn)礦山特有的景觀特質(zhì)的基礎(chǔ)上分區(qū)進行修復(fù)與景觀營造，保留山體北部的自然山林，保護場地原生自然植物。采空區(qū)適當(dāng)引進本土植物，作為上海辰山植物園的一部分，承擔(dān)著對市民的植物科普展示功能。

3.2 部分地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)治理的經(jīng)驗做法

江蘇省宜興市礦產(chǎn)資源豐富，采礦歷史悠久，長期粗放式露天開采形成大面積裸露廢棄礦山，地質(zhì)環(huán)境問題突出。宜興市準(zhǔn)確把握習(xí)近平生態(tài)文明思想的深刻內(nèi)涵，制訂了一系列有關(guān)礦山生態(tài)修復(fù)的措施。

3.2.1 創(chuàng)新政策制度，盤活用地空間

在解決歷史遺留關(guān)閉露采礦山造成的土地?fù)p毀、生態(tài)破壞及廢棄工礦地等問題上，宜興市出臺了《關(guān)于進一步加強礦山綠色建設(shè)與環(huán)境整治的實施意見》，制訂了礦山環(huán)境治理項目的實施流程，以加強礦山地質(zhì)環(huán)境治理和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。宜興市積極探索實施“礦地融合2.0”，以礦山廢棄宕口復(fù)墾利用為抓手，將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與工礦廢棄地復(fù)墾利用工作有機結(jié)合，在改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患的同時，盤活低效用地。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，允許將歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾增加的耕地用于占補平衡，實現(xiàn)了礦山生態(tài)修復(fù)和經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

3.2.2 高效利用財政資金，多渠道引導(dǎo)社會參與

在經(jīng)費有限的情況下，合理規(guī)劃礦山治理任務(wù)，高效利用財政資金，突出重點，優(yōu)先治理重點旅游景區(qū)等露采廢棄礦山，提高財政資金使用效益。

同時，多渠道引導(dǎo)社會資本參與，探索構(gòu)建“政府引導(dǎo)、財政扶持、社會參與、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理新模式。積極引入第三方治理，制定優(yōu)惠政策優(yōu)化投資環(huán)境，實行“誰治理、誰投資、誰收益”，鼓勵民間資本參與礦山生態(tài)修復(fù)。通過將工礦廢棄地復(fù)墾項目和建設(shè)用地使用權(quán)、景觀經(jīng)營權(quán)捆綁出讓，公開招標(biāo)引入社會投資主體。投資方以公開競爭方式取得廢棄礦山國有建設(shè)用地使用權(quán)的同時，直接承擔(dān)和參與礦山土地綜合修復(fù)利用，并可由此獲得收益回報。

3.2.3 堅持山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)，探索多元化、開發(fā)式治理

統(tǒng)籌考慮礦山生態(tài)修復(fù)治理需求，按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則，將廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)、土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、景觀建設(shè)有機結(jié)合，加快礦山生態(tài)修復(fù)進度。在社會主體參與治理礦山廢棄地時，要求參與者因地制宜，針對礦山區(qū)位條件及地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)?shù)匾?guī)劃分別采用治理復(fù)綠、地質(zhì)保護、景觀再造、土地復(fù)墾和項目利用等多元化治理方式。

4 解決礦山生態(tài)修復(fù)治理的對策

4.1 完善市場化運作機制，引導(dǎo)社會資本參與

首先，提高財政資金的高效利用。各地自然資源主管部門應(yīng)根據(jù)區(qū)域廢棄礦山規(guī)模體量編制地質(zhì)環(huán)境綜合治理規(guī)劃，建立近、遠(yuǎn)期修復(fù)任務(wù)清單，按照礦山情況及對生態(tài)環(huán)境的影響程度確定修復(fù)時序及周期，有重點、有側(cè)重地安排使用資金。

其次，各地政府應(yīng)積極探索構(gòu)建財政資金和社會資金的雙驅(qū)模式，以財政資金為引領(lǐng)，通過制定合理的政策引進社會資金實施開發(fā)式治理，實現(xiàn)礦山生態(tài)修復(fù)財政補助和社會資金共同發(fā)力，解決當(dāng)前面臨的資金難題。

最后,自然資源主管部門應(yīng)積極引入有技術(shù)、有實力、有經(jīng)驗的企事業(yè)單位，采取總承包方式對礦山廢棄地進行統(tǒng)一治理,從方案設(shè)計上總體把關(guān)，確保礦山生態(tài)修復(fù)的科學(xué)合理和穩(wěn)定可行。

4.2 加快制定礦山生態(tài)修復(fù)治理的法律法規(guī)

各地方應(yīng)結(jié)合本地區(qū)礦山修復(fù)治理實際，制定相應(yīng)的地方法律法規(guī)，為加強礦區(qū)環(huán)境保護和修復(fù)治理提供強有力保障。在治理的過程中，必須明確機構(gòu)之間的職能，避免政府部門之間相互推卸責(zé)任。應(yīng)盡快出臺礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)和評價標(biāo)準(zhǔn)、礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)管及驗收規(guī)范等，以便對已實施的修復(fù)工程效果進行綜合評價，提高礦山生態(tài)修復(fù)及管理質(zhì)量。自然資源主管部門內(nèi)部也應(yīng)加強協(xié)作，統(tǒng)籌礦山生態(tài)修復(fù)工作，明確礦區(qū)各類自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體的生態(tài)保護修復(fù)和治理修復(fù)的主體責(zé)任義務(wù)，統(tǒng)籌制訂礦區(qū)國土空間規(guī)劃，打通部門間政策銜接渠道，推進新時期礦山生態(tài)文明建設(shè)。

4.3 完善礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測制度，加大監(jiān)管力度

各地政府應(yīng)完善開采生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)監(jiān)測制度，加強對礦山邊開采邊治理情況的監(jiān)管?；诖髷?shù)據(jù)、人工智能技術(shù)，探索建立礦山地質(zhì)環(huán)境變化及修復(fù)的快速監(jiān)測系統(tǒng)。在礦山修復(fù)治理后，要對修復(fù)治理效果進行監(jiān)管，在相關(guān)法規(guī)政策文件中明確驗收標(biāo)準(zhǔn)，對驗收不合格的要求整改。對半年、一年及一年以上應(yīng)治未治的處以處罰措施，建立企業(yè)誠信檔案和信用積累制度，強化信用懲戒約束。將未履行修復(fù)義務(wù)的企業(yè)或個人與社會信用體系掛鉤，采取暫停開礦及提高罰金等措施，督促企業(yè)履行義務(wù)。此外，還應(yīng)完善及暢通公眾監(jiān)督舉報渠道，提高礦區(qū)群眾監(jiān)督、參與積極性。

5 結(jié)語

新時期下的礦山生態(tài)修復(fù)治理以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，按照“宜耕則耕、宜水則水、宜林則林、宜建則建”的原則，將礦山地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)、土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、景觀建設(shè)有機結(jié)合，加快礦山生態(tài)修復(fù)進度。