垂管后縣鄉(xiāng)級(jí)政府環(huán)保法定職責(zé)研究

南京工業(yè)大學(xué)法政學(xué)院 王威

一、縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)理論探析

綠色發(fā)展理念是我國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)理論根基。垂管后，縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)更應(yīng)與綠色發(fā)展理念相融入，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)。

縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)應(yīng)不斷與綠色發(fā)展理念相融入。黨的十八屆五中全會(huì)將綠色發(fā)展理念作為五大發(fā)展理念之一，綠色發(fā)展理念成為我國(guó)目前核心發(fā)展理念之一。綠色發(fā)展理念實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者有機(jī)統(tǒng)一，這是可持續(xù)發(fā)展觀的當(dāng)代化、具體化與現(xiàn)代化。[1]綠色發(fā)展理念對(duì)于環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提，同時(shí)將環(huán)境保護(hù)作為社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。2014年新環(huán)保法在貫徹這一理念中也進(jìn)行了一定的探索，如鼓勵(lì)支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展（第七條、第二十一條）、增加環(huán)保財(cái)政投入（第八條）等一系列的法律制度來(lái)闡述綠色發(fā)展。當(dāng)然，綠色制度的推進(jìn)與發(fā)展是離不開縣鄉(xiāng)級(jí)政府的推動(dòng)。生態(tài)破壞與環(huán)境污染成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。此次中央從頂層設(shè)計(jì)的角度出發(fā)，目的就是為了破解地方只要GDP而放棄生態(tài)環(huán)境保護(hù)，綠色發(fā)展理念能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)二者的有機(jī)統(tǒng)一。所以，垂管的目的就是讓縣鄉(xiāng)級(jí)政府改變以往的發(fā)展觀念，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)必須以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。

垂管后，生態(tài)環(huán)境分局不再是縣區(qū)政府的組成部門，縣區(qū)政府對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少總抓手。但縣區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政府更應(yīng)該以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提。將環(huán)境保護(hù)作為社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，不斷提高環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。[2]筆者認(rèn)為，此次垂管，中央從頂層設(shè)計(jì)的全局出發(fā)全面推行垂直管理制度的改革，并非弱化縣區(qū)政府其職責(zé)。相反，是對(duì)縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)作出更加嚴(yán)格的要求，所以從這個(gè)角度出發(fā)，垂管后縣區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)更應(yīng)該與綠色發(fā)展的理念相互融入。

二、縣鄉(xiāng)級(jí)政府環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的實(shí)踐困境

垂管后縣區(qū)政府對(duì)于本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)缺乏總抓手，垂管后縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任與實(shí)際責(zé)任會(huì)產(chǎn)生沖突。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法缺乏足夠的法律手段，無(wú)論是國(guó)家立法還是地方立法，其執(zhí)法權(quán)設(shè)置僅限于“縣級(jí)以上人民政府”。

（一）垂管后縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少總抓手

縱觀現(xiàn)行法律規(guī)定，垂管帶來(lái)最大的問題就是對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏總抓手，縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)難以履行。以往環(huán)境保護(hù)主管部門作為縣區(qū)政府的組成部門，在落實(shí)縣區(qū)政府環(huán)境保護(hù)工作部署上總是給予配合和支持。如在完成污染防治、污染物減排、環(huán)境預(yù)防、組織編制和實(shí)施本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、重大環(huán)境政策及任務(wù)落實(shí)、執(zhí)法等方面起到重要的作用，垂管后這些工作已得不到環(huán)境保護(hù)主管部門的配合和支持。所以垂管后，由于縣區(qū)政府缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)主管部門這一總抓手，縣區(qū)政府很難實(shí)現(xiàn)《環(huán)保法》第六條第二款的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。因此很多學(xué)者認(rèn)為，縣區(qū)政府已不需要再為本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，是對(duì)當(dāng)前生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)垂管的誤讀，一方面我們必須厘清垂管后縣區(qū)政府的定位，另一方面必須精準(zhǔn)找到關(guān)于縣區(qū)政府的法律規(guī)定。垂管的目的是為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中一些地方政府存在地方保護(hù)主義。同時(shí)，法律明確規(guī)定各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境負(fù)責(zé)。在此輪環(huán)保改革中，縣區(qū)政府環(huán)保職責(zé)只能強(qiáng)化而非弱化。如果將全國(guó)人大剛剛頒行不久甚至剛剛頒布施行的相關(guān)法律的規(guī)定修改為：“省和市級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！睂?duì)于法律本身是不嚴(yán)肅的，同時(shí)也是等同于從法律上宣布了“縣級(jí)人民政府不需要對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。[3]因此，垂管后雖然縣區(qū)政府缺乏總抓手，但是從改革的目的和精神以及法律規(guī)定上看，縣區(qū)政府職責(zé)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，并非弱化。垂管后，縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)依然重要，這就需要我們?cè)诂F(xiàn)行法律規(guī)定中尋求出路。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道缺乏足夠的法律手段

無(wú)論是國(guó)家立法還是地方立法，其執(zhí)法權(quán)設(shè)置僅限于“縣級(jí)以上人民政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法缺乏足夠的法律手段。因此，地方立法既不能違反上位法規(guī)定，又必須對(duì)實(shí)踐需求作出回應(yīng)。

根據(jù)法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級(jí)政府及其職能部門行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備行政執(zhí)法的主體資格，具有合法性依據(jù)的執(zhí)法權(quán)屈指可數(shù)。[4]隨著中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍擴(kuò)大的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所擁有的行政執(zhí)法權(quán)卻在削弱。不斷削弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理能力和手段又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求的目標(biāo)越來(lái)越高，而賦予其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段卻沒有增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)太弱的現(xiàn)實(shí)困擾著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[5]從趨勢(shì)上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道以后可成為生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體，但是目前法律還未給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提供充分的法律依據(jù)。由于各層級(jí)地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)區(qū)域大小不一，有重疊的區(qū)域，且層級(jí)越高的地方政府對(duì)于環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的區(qū)域越大，因此下級(jí)地方政府對(duì)于環(huán)境工作的執(zhí)行情況直接影響上級(jí)地方政府環(huán)境績(jī)效。雖然鄉(xiāng)級(jí)政府在執(zhí)法上未有充分的法律供給，但是從各級(jí)政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)中可以得出鄉(xiāng)級(jí)政府也是應(yīng)當(dāng)履行其職責(zé)的。

三、垂管后縣鄉(xiāng)級(jí)政府環(huán)保法定職責(zé)的分級(jí)調(diào)適

垂管后縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的環(huán)境責(zé)任應(yīng)分級(jí)調(diào)適，縣區(qū)政府環(huán)境職責(zé)上，應(yīng)采取垂管后縣區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分局+列席會(huì)議模式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府環(huán)境職責(zé)上，應(yīng)采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道采取交警+輔警的執(zhí)法模式。

（一）垂管后縣區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分局+列席會(huì)議模式

如何解決垂管后縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)總抓手問題各地也進(jìn)行了探索，總結(jié)起來(lái)，有三種：一是縣政府仍然將生態(tài)環(huán)境分局視為自己的組成部門，雙方在實(shí)際行政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)中自覺不自覺地沿用原有制度；二是個(gè)別縣政府因缺失生態(tài)環(huán)境的部門抓手而以“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部辦公室”（“攻堅(jiān)辦”）代替原環(huán)保局。三是有的地方政府因區(qū)縣生態(tài)環(huán)境分局不再是區(qū)縣政府的組成部門而在議論區(qū)縣政府是否需要設(shè)立“第二環(huán)保局”。

三種做法在一定程度上都有不足或缺陷，第一種做法違背垂管的目的，此次改革的目的就是將縣級(jí)生態(tài)環(huán)境局剝離出縣區(qū)政府，使其不再是縣區(qū)政府的工作部門，打破存在的地方政府保護(hù)主義。以往的管理體制在一定程度上有利于提高縣區(qū)政府管理職能，發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和積極性，但是當(dāng)?shù)胤秸紤]本行政區(qū)域?qū)嶋H情況后，會(huì)傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，缺乏對(duì)環(huán)境管理的意愿。因此，在這種管理體制下，地方保護(hù)主義時(shí)有發(fā)生，此次改革就是為了打破長(zhǎng)期的地方政府保護(hù)主義。第二種做法存在合法性存疑以及是否是行政主體的問題。目前，很多縣區(qū)政府由于垂管后缺乏總抓手，于是成立“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)指揮部辦公室”（“攻堅(jiān)辦”），這種做法在一定程度上可以緩解垂管后缺乏總抓手的問題，但是攻堅(jiān)辦在法律上到底是什么性質(zhì)沒有明確的規(guī)定，也并非是法律明確規(guī)定的行政主體，因此，“攻堅(jiān)辦”并非是法律規(guī)定具有履行職責(zé)的主體，其主要原因是行政主體和合法性存疑的問題。第三種做法設(shè)立“第二環(huán)保局”，此次垂管包括機(jī)構(gòu)改革，都是朝著精簡(jiǎn)行政人員的目標(biāo)來(lái)設(shè)定的，若縣級(jí)政府再設(shè)立一個(gè)環(huán)保機(jī)構(gòu)，那垂管就失去了意義。因此，這三種做法在解決垂管后縣區(qū)政府缺乏總抓手上或多或少存在缺陷。

筆者認(rèn)為，一方面要考慮垂管目的是為了破除地方政府保護(hù)主義，另一方面必須考慮現(xiàn)行法律規(guī)定縣區(qū)政府法律職責(zé)。垂管后采取縣區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分局+列席會(huì)議模式。其優(yōu)勢(shì)具有以下三個(gè)方面：一是未改變生態(tài)環(huán)境分局在機(jī)構(gòu)改革后的性質(zhì)，其還是設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局派出機(jī)構(gòu)；二是未違反現(xiàn)行法律規(guī)定并在其法律規(guī)定內(nèi)創(chuàng)設(shè)的新制度；三是生態(tài)環(huán)境分局采取列席會(huì)議方式可與縣區(qū)政府開展常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，以此解決垂管后縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少總抓手的問題。縣區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分局+列席會(huì)議模式在一定程度上認(rèn)同中央改革的目的，生態(tài)環(huán)境分局不再是縣區(qū)政府的工作部門，就是為了破除地方政府保護(hù)主義，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作長(zhǎng)期以來(lái)難以破解，與地方政府保護(hù)主義息息相關(guān)。還必須面對(duì)的一個(gè)問題就是縣區(qū)政府的法律職責(zé)是現(xiàn)行法律規(guī)定的，不能因?yàn)榇舜胃母锞兔獬h區(qū)政府職責(zé)，所以生態(tài)環(huán)境分局采取列席會(huì)議方式可與縣區(qū)政府開展常態(tài)化協(xié)作，可以有效解決垂管后縣區(qū)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺少總抓手的問題。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道履行法定職責(zé)模式：采取交警+輔警的執(zhí)法模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)隱患排查和治理，實(shí)施網(wǎng)格化管理，發(fā)現(xiàn)違法問題應(yīng)該及時(shí)制止并且及時(shí)向上級(jí)黨委、政府及其相關(guān)部門報(bào)告，配合相關(guān)部門對(duì)于環(huán)境違法行為的查處。筆者認(rèn)為有以下兩種模式：

第一種修律式。即修改現(xiàn)行的法律，從法律上為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提供法律依據(jù)，包括授權(quán)行政處罰。雖然新修訂的《行政處罰法》第二十四條規(guī)定為賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道行政處罰權(quán)提供完整和明確的法律依據(jù)。[6]但是目前各地還在進(jìn)行探索，而且環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法是否下放也存在疑問。所以，修改法律的優(yōu)點(diǎn)是可以徹底為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道執(zhí)法提供充分依據(jù)，但是修改法律需要時(shí)間和成本，并非一朝一夕之事。

第二種“交警+輔警”的執(zhí)法模式。即一方面強(qiáng)調(diào)只有法定機(jī)關(guān)才擁有執(zhí)法權(quán)（交警），另一方面規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在執(zhí)法中擁有一些執(zhí)行性、程序性職責(zé)（輔警）。

在目前法律還未給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提供充分的法律依據(jù)時(shí)，能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府最好履行職責(zé)的方式且最具有效率的是第二種模式，在目前不修改法律的前提下不失為最好的路徑選擇?！敖痪?輔警”的執(zhí)法模式，即一方面強(qiáng)調(diào)只有法定機(jī)關(guān)才擁有執(zhí)法權(quán)（交警），另一方面規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在執(zhí)法中擁有一些執(zhí)行性、程序性職責(zé)（輔警）：一是原則規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際工作需要配備生態(tài)環(huán)境保護(hù)專職或者兼職工作人員，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)要求。二是具體規(guī)定其基本職責(zé)：協(xié)助上級(jí)政府和相關(guān)部門進(jìn)行生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作；協(xié)助上級(jí)政府和相關(guān)部門依法處置本區(qū)域內(nèi)突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件；協(xié)助上級(jí)政府和相關(guān)部門依法處理生態(tài)環(huán)境污染糾紛和生態(tài)環(huán)境信訪輿情；建立日常巡查機(jī)制，發(fā)現(xiàn)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境違法行為應(yīng)及時(shí)向上級(jí)政府和相關(guān)部門報(bào)告；加強(qiáng)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳，組織開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳活動(dòng)；法律、法規(guī)規(guī)定的其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)。三是強(qiáng)化調(diào)解權(quán)：對(duì)因生態(tài)環(huán)境污染引發(fā)的糾紛，當(dāng)事人可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處申請(qǐng)調(diào)解。第二種模式可以使目前鄉(xiāng)級(jí)街道政府充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，目前在不修改法律前提下不失為最佳的路徑選擇。

四、結(jié)語(yǔ)

垂管后，縣區(qū)政府對(duì)于本區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)缺乏總抓手。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也缺乏足夠的法律手段。垂管后縣鄉(xiāng)級(jí)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)應(yīng)分級(jí)調(diào)適：在縣區(qū)政府一級(jí)建立垂管后縣區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分局+列席會(huì)議模式；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府一級(jí)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道采取交警+輔警模式。以此加強(qiáng)垂管后縣鄉(xiāng)級(jí)政府環(huán)保法定職責(zé)，充分發(fā)揮縣區(qū)鄉(xiāng)級(jí)政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的作用。