新時代激勵基層干部擔當作為問題探析

譚英俊 黎俊良

摘要：基層干部是否擔當作為直接關(guān)系到新時代黨和國家確定的目標能否實現(xiàn)，是關(guān)乎中華民族偉大復興的重大問題。作為條件比較艱苦的地區(qū)，X縣是一個考察基層干部工作擔當作為的典型樣本。課題組通過運用定性與定量相結(jié)合的方法對X縣干部工作狀態(tài)進行科學的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)基層干部在總體履職盡責、保持昂揚狀態(tài)的前提下，還存在諸如不愿擔當作為、不想擔當作為、不敢擔當作為、不會擔當作為等現(xiàn)象。在對個體、管理、環(huán)境等主客觀維度深入剖析影響因素的基礎(chǔ)上，文章提出要按照“系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理、綜合治理”的原則，從組織引領(lǐng)、精準培訓、行為激勵、管理約束、夯實保障等方面綜合施策，努力激發(fā)基層干部勇于擔當、奮發(fā)有為，真正做出無愧于黨和人民的業(yè)績。

關(guān)鍵詞：新時代；基層干部；擔當作為

中圖分類號：D630.3文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2021）02-0082-08

基金項目：廣西哲學社會科學規(guī)劃課題一般項目“新時代廣西鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部執(zhí)行力提升研究”（20BZZ001）。

新時代黨中央描繪了開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的宏偉藍圖?；鶎痈刹恐苯勇?lián)系群眾，是貫徹落實黨和國家各項政策的具體執(zhí)行者，直接影響著黨的執(zhí)政形象和執(zhí)政效力。以習近平同志為核心的黨中央高度重視干部隊伍的精神狀態(tài)和作風建設(shè)，對廣大干部擔當作為提出了殷切希望。習近平總書記提出新時代好干部的標準是“信念堅定，為民服務(wù)，勤政務(wù)實，敢于擔當，清正廉潔”[1]，“敢于擔當”就是其中的一項重要內(nèi)容。習近平總書記曾經(jīng)語重心長地告誡干部，“要牢記空談?wù)`國、實干興邦的道理，堅持知行合一、真抓實干，做實干家?！盵2]新時代提出的新目標、賦予的新使命、出現(xiàn)的新問題、面臨的新矛盾為基層干部擔當作為既提供了施展才華、實現(xiàn)抱負的廣闊空間，也提出了新要求、新挑戰(zhàn)。

作為對政治要求與實踐需求的一種回應(yīng)，學術(shù)界有關(guān)干部擔當作為的研究方興未艾。概括起來，目前的研究主要集中在以下幾個方面：一是關(guān)于干部擔當作為意義的研究。陳希（2018）指出，激勵干部新?lián)斝伦鳛?，是推動黨和國家事業(yè)發(fā)展的迫切需要，是切實解決干部隊伍突出問題的內(nèi)在要求[3]。子午（2020）認為，越是關(guān)鍵時刻，越需要勇于擔當、善于作為[4]。范富（2019）認為，新征程要創(chuàng)出新業(yè)績，就要廣大黨員干部有擔當、敢作為[5]。二是關(guān)于干部不擔當不作為的表現(xiàn)及其影響因素分析的研究。王曉琴（2020）認為，影響干部擔當作為的因素有信念缺失、本領(lǐng)恐慌、行政機制缺陷、傳統(tǒng)官僚文化等[6]。孫明（2016）認為，干部不擔當不作為有兩種表現(xiàn)形式，一種是“不講是非、不講有為、不講批評”的主觀心理表現(xiàn)形式，一種是“面對新常態(tài)無所適從、面對新問題難以決斷、面對新任務(wù)束手無策”的客觀行為表現(xiàn)形式[7]。劉建中（2018）認為，干部不擔當不作為的原因有理想信念滑坡、黨性淡薄、能力不足等[8]。三是關(guān)于促進干部擔當作為的對策和措施的研究。武曉晨（2020）認為，最大限度激勵干部擔當作為，要從鮮明使用、精準容錯、大力培育、傾心關(guān)愛、縱深減負等方面著力[9]。孫曉東（2019）認為，要激勵干部擔當作為，重點要大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的“李云龍式”干部[10]。黃強盛（2019）認為，為基層松綁減負，基層干部就會“出工出力落在點子上，身愉心悅拼命干”[11]。蔣拓東（2019）認為，建立健全容錯糾錯機制是激勵廣大干部新時代有新?lián)斝伦鳛榈囊活w“定心丸”[12]?；仡櫼延械难芯?，我們發(fā)現(xiàn)，目前的研究大多停留在宏觀的一般性理論分析層面，實證調(diào)研不夠、典型案例剖析不足，特別是對基層干部關(guān)注不多，對實踐中基層干部的擔當作為狀態(tài)描述不夠精準，對基于新時代社會條件下基層干部擔當作為的影響因素與作用機理解釋不足，提出的激勵干部擔當作為的對策可操作性有待增強。

（一）案例選擇

本研究選取廣西壯族自治區(qū)所轄的X縣作為案例樣本進行分析。X縣農(nóng)村地區(qū)比較廣袤、農(nóng)業(yè)人口居多，基層干部的工作條件比較艱苦。工作條件越艱苦，越能檢驗干部擔當作為的工作狀態(tài)。從這個意義上來說，選擇X縣作為研究樣本，具有相當?shù)牡湫托浴?/p>

X縣位于廣西壯族自治區(qū)東南部，隸屬Y市管轄，面向東南亞，背靠大西南，南接北部灣，經(jīng)濟腹地廣闊，是Y市東連、西靠、南出海之要沖。截至2020年，X縣轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?6.29萬人，其中鄉(xiāng)村人口57.34萬人。有漢、壯、布依、瑤、苗、毛南、回、藏、仫佬、彝、滿、侗、黎、高山、水等15個民族，其中壯族為聚居少數(shù)民族，人口2.4萬人。X縣在職在編干部（公務(wù)員和參公人員）1755人；處級領(lǐng)導30人，女干部7名，占23.3%，研究生以上學歷10名，占33.3%；科級領(lǐng)導573人，女干部87名，占15.2%，研究生以上學歷40名，占7.0%；全縣共配備鎮(zhèn)領(lǐng)導班子人選142名，平均年齡為37歲。2016年以來調(diào)動、考錄到市級以上的干部47人，占全縣領(lǐng)導干部2.7%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部449人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作3年以上231人，占55.4%，工作5年以上164人，占36.5%，10年以上93人，占20.7%。

（二）研究方法

本研究采用定性與定量相結(jié)合的方法進行分析。通過分類分層發(fā)放調(diào)查問卷獲得量化數(shù)據(jù)，通過座談討論、個別訪談、參與性觀察等研究方法獲得質(zhì)性素材。所有數(shù)據(jù)與素材都統(tǒng)一編碼，根據(jù)研究需要進行歸納、篩選、對比。本研究向X縣總共發(fā)放500份調(diào)查問卷，其中向群眾發(fā)放了250份，向X縣干部發(fā)放了150份，向曾到過X縣指導、考察工作的自治區(qū)干部、Y市干部分別發(fā)放了50份，收回有效調(diào)查問卷493份，問卷回收成功率為98.6%。此外，訪談基層干部、基層群眾共30人，其中基層干部15名，基層群眾15名。具體情況見表1。

進入新時代以來，X縣以開展“三個攻堅突破年”活動為載體，通過一系列有效措施激勵激發(fā)基層干部敢擔當、善作為，取得了良好的效果，為該縣經(jīng)濟社會實現(xiàn)良好發(fā)展提供了堅強保證。應(yīng)該說，總體看，X縣的干部狀態(tài)是良好的。但是，2016年以來，X縣因擔當作為問題被誡勉、約談和調(diào)整崗位的干部有60多人?？梢?，新時代一些基層干部不擔當、不作為的現(xiàn)象依然存在。經(jīng)過對X縣發(fā)放的500份調(diào)查問卷進行信息篩選、資料歸納、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、對比分析，我們發(fā)現(xiàn)新時代X縣基層干部不擔當不作為主要表現(xiàn)為以下幾種形態(tài)：

（一）精神懈怠、不思進取，不愿擔當作為

如圖1所示，在X縣基層干部積極主動擔當作為的情況調(diào)查中，9.6%的人認為X縣基層干部還存在“等靠要”思想、旁觀思想。9.3%的人認為X縣基層干部工作熱情降低，進取意識弱化。8.5%的人認為X縣基層干部對于沒有好處的事，不愿干、往外推。7.8%的人認為X縣基層干部自我要求不高，想著“平平安安占位子、庸庸碌碌混日子?！?/p>

（二）思想消極、得過且過，不想擔當作為

如圖2所示，由于素質(zhì)總體有區(qū)別，相比自治區(qū)、市級干部，X縣的干部思想消極程度總體比較高。分別有15.9%、21.3%的人認為X縣縣直部門的干部覺得自己沒有多少晉升機會，“船到橋頭車到站”，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的使命意識和責任擔當。分別有23.8%、16.6%的人認為X縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在“功成身退”不想擔當作為的現(xiàn)象，有些干部認為自己沒有功勞也有苦勞，該“喘口氣、歇歇腳”了，追求安逸舒適，進取精神消退。

（三）思前想后、不能吃苦，不安心擔當作為

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有11.9%的人認為由于基層條件艱苦，基層干部為了給家里更好的生活條件，或兼顧到安家在區(qū)里、市里生活的家人，人在基層心不在基層，不能安下心來擔當作為。有10.3%的人認為基層干部開展工作怕苦怕累，想離開基層。特別是少數(shù)接近退休年齡的基層干部，工作拈輕怕重，更不愿參與安全生產(chǎn)、信訪穩(wěn)定等難度較大的工作。

（四）畏難退縮、怕?lián)熑?，不敢擔當作?/p>

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有9.2%的人認為基層干部怕決策失誤，怕?lián)L險，不敢大膽拍板。這些基層干部對責任小的、容易出成績的工作愿意去承擔，面對難度高、責任大的工作就畏難退縮。他們認為事干越多風險越大，“寧愿少干事不干事，保證不出事”。也有的基層干部工作中顧慮過多，擔心如果凡事真抓真管，動了別人的“奶酪”，寧愿在是非與矛盾面前明哲保身，做“老好人”。

（五）能力不足、執(zhí)行不力，不會擔當作為

如圖3所示，區(qū)市一級的干部能較好完成工作任務(wù)，分別有98.6%、96.1%的人認為區(qū)市一級的干部能勝任崗位要求、具有擔當作為的本領(lǐng)。相比之下，大家認為X縣基層干部的本領(lǐng)還不太強，分別只有87.3%、82.6%的人認為X縣縣直部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層干部具有勝任自身崗位工作要求的本領(lǐng)。這些基層干部對新時代經(jīng)濟社會發(fā)展所呈現(xiàn)出來的新情況、新特點、新問題、新矛盾認識不足，工作能力與新時代工作崗位要求不匹配。

（一）個人因素

1.理想信念動搖

習近平總書記指出：“理想信念就是共產(chǎn)黨人精神上的‘鈣’，沒有理想信念，理想信念不堅定，精神上就會‘缺鈣’，就會得‘軟骨病’”[13]。我們在X縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，受各種因素的影響，少數(shù)干部放松了思想政治學習，較少加強黨性鍛煉，不注重筑牢思想防線，共產(chǎn)主義理想信念開始變得淡薄，不講原則講面子，不講黨性講關(guān)系，在工作中推諉扯皮、不愿擔當、不敢擔當。

2.產(chǎn)生消極心態(tài)

我們在X縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在全面從嚴治黨常態(tài)化、規(guī)范化的高壓態(tài)勢下，有些基層干部沒有認清嚴管就是厚愛的本質(zhì)，舊的思維習慣和行為方式不能及時轉(zhuǎn)換，對新的規(guī)定、形勢、環(huán)境又一時適應(yīng)不了，于是就采取不擔當不作為的消極行為。

3.群眾觀念弱化

根據(jù)我們在X縣的調(diào)研情況，有些基層干部的宗旨意識淡化了，群眾觀念弱化了，沒有真正弄清楚“我是誰”“為了誰”“依靠誰”，價值觀有失端正。還有一些基層干部不能正確處理干群關(guān)系，在各種利益沖突事件面前，不主動深入與群眾溝通交流，甚至采取拖延、推卸、回避等行為，以期待大事化小，小事化了。

4.能力素質(zhì)不高

我們在X縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部滿懷為國為民的熱情、激情，也想主動擔當作為，但是卻缺乏擔當作為的能力，特別是面對新時代社會經(jīng)濟條件變化帶來的各種矛盾、突發(fā)危機事件，更是缺乏破解難題的能力和勇氣，只能寄希望于老辦法、老手段，在傳統(tǒng)方法不管用時，往往力不從心、束手無策，甚至畏首畏尾、優(yōu)柔寡斷，難有作為。

（二）管理因素

1.激勵制度有待完善

新制度主義政治學認為，“制度乃是組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序。政治制度是相互聯(lián)系的規(guī)則和常規(guī)的集合，它們決定著與角色和處境相適應(yīng)的適當行動”[14]。盡管中央、自治區(qū)已相繼出臺了激勵干部擔當作為的文件、指導意見，但是X縣有的單位和部門還沒有出臺具體的實施辦法。由于缺乏準確的政策依據(jù)，基層執(zhí)行起來存在把握不準的情況，在激勵干部擔當作為方面只能摸著石頭過河，激勵效果打折扣了。同時，現(xiàn)行對基層干部激勵手段也比較單一，缺乏針對性，對不同基層干部的個性化需求考慮不夠全面，分層分類分崗位激勵少，激勵效果有待提高。

2.考評機制尚不健全

根據(jù)我們在X縣的調(diào)研情況，部分單位沒有針對不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同崗位制定相應(yīng)的考核評價標準。有的考評方式不夠規(guī)范嚴謹，對干部日常工作業(yè)績的考評，主要還是憑直覺、印象以及簡單的成績記錄對工作情況作出評定，缺乏嚴格、系統(tǒng)、科學的評定手段，容易造成評定上的失誤。部分單位干部考核評價體制機制還帶有一定的“平均主義”傾向，考核獎勵搞“大鍋飯”，工作干多干少、干好干壞差別不明顯，“戴紅花”變成了“擊鼓傳花”，從而挫傷了積極勤奮工作的基層干部的積極性。

3.部門權(quán)責邊界模糊

在X縣單位部門職責情況的調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)多個部門存在交叉的職責和共同管理的事項，這就容易導致“這不是我們的工作”，“你不做，我也不做”的推諉扯皮現(xiàn)象。權(quán)責不清讓基層干部擁有較大的自由裁量空間，容易把交叉職能和模糊職能推給別人，從而出現(xiàn)不擔當作為的現(xiàn)象。

4.監(jiān)督管理存在短板

我們在X縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，對基層干部進行監(jiān)督管理包括人大、紀檢、組織、人事、審計、檢察等眾多部門，由于分工不明確、責任分配不清，容易導致一些問題表面上大家都在管，但是實際上都認為別的單位該管，反而造成了大家都不管的監(jiān)督真空情況發(fā)生。一旦缺乏有力的監(jiān)督約束，擔當作為就少了外部壓力。

（三）環(huán)境因素

1.經(jīng)濟條件有限

根據(jù)我們在X縣的調(diào)研情況，雖然最近幾年基層干部的工資福利水平也在不斷調(diào)整，經(jīng)濟待遇逐步走向規(guī)范化、法制化，但是由于基層干部的薪酬待遇往往與所在地區(qū)的財政掛鉤，而基層經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對不高，特別是與一些國有企業(yè)、事業(yè)單位和外企相比，薪酬待遇還存在不小的差距。這是讓一些基層干部難以安心于基層工作的重要原因。

2.干事創(chuàng)業(yè)氛圍欠佳

雖然目前中央和自治區(qū)層面的激勵干部敢為先、勇?lián)?、善作為的氛圍已?jīng)形成，并且也不斷向市縣一級擴大影響，但基層干事創(chuàng)業(yè)的氛圍仍然有待優(yōu)化。比如在X縣，雖然出臺了容錯糾錯的相關(guān)文件，但是具體的容錯措施還比較缺乏，迄今為止，X縣沒有任何一例容錯糾錯的案例。由于容錯糾錯的尺度上級沒有明確規(guī)定，基層也很難把握。這讓基層干部擔當作為少了定心丸和避風港。

3.工作家庭難以兼顧

我們在X縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部的家庭在市里或在工作單位周邊較發(fā)達的縣城，平時上下班就在單位與家之間來回跑，變成“走讀干部”，長此以往就會產(chǎn)生疲憊感，家庭與工作難以兼顧。同時，基層“5+2”“白+黑”的工作強度，讓一些基層干部無法承擔起家庭應(yīng)有的責任，無法扮演好家庭角色，以致無法安心在基層擔當作為。

新時代基層干部擔當作為問題涉及面廣、牽涉的因素多，針對調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問題，要立足新時代實際，按照“系統(tǒng)治理、源頭治理、依法治理、綜合治理”的原則綜合施策，方能真正激勵廣大基層干部擔當作為，做出無愧于黨和人民的業(yè)績。

（一）堅持組織引領(lǐng)，增強擔當作為的思想自覺

1.以領(lǐng)導做表率從上至下抓學習，堅定理想信念

要通過組織部門、紀檢監(jiān)察部門牽頭，抓好領(lǐng)導干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。要發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，推行各級領(lǐng)導干部示范學，一級做給一級看，一級帶著一級干，持之以恒地堅定基層干部的馬克思主義信仰，在任何的艱難困苦和誘惑面前，都能做到政治信仰不變、政治立場不移、政治方向不偏。經(jīng)常性開展“領(lǐng)導干部講信仰”“理想信念人人談”等主題活動，將黨的方針政策和理論知識傳達到每一個基層黨組織和每一名基層干部心中。

2.不忘初心抓教育，永葆為民情懷

馬克思認為，“歷史活動是群眾的活動”[15]。中國共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，人民永遠是在第一位的。要制定科學合理的常態(tài)化黨性教育培養(yǎng)體系，定期開展馬克思主義思想及黨史教育培訓，把培訓納入制度管理的硬性要求，深入開展“不忘初心、牢記使命”主題教育、優(yōu)秀紅色革命傳統(tǒng)再教育等系列活動，使廣大基層干部能真正凈化靈魂，增強黨性修養(yǎng)，堅定為民情懷。倡導官德修養(yǎng)教育，引導基層干部學習古代傳統(tǒng)社會中的優(yōu)秀官德文化，注重學習公忠體國、勤政清廉、以民為本、立身持正等方面內(nèi)容，汲取思想營養(yǎng)，明辨是非、提升涵養(yǎng)、修身立德，形成高尚優(yōu)良、勇于擔當?shù)乃枷胱黠L。

3.久久為功抓意識，推動履職履責

建立完善基層干部意識評價體系，整合考核機制與民主談心談話制度，把黨的意識、黨員意識、紀律意識、規(guī)矩意識、擔當意識等作為考核和談話的內(nèi)容。針對不同基層黨組織、不同領(lǐng)域、不同目標責任，采取不同的定期督查通報制度，全面整頓不擔當、不作為問題。強化考核結(jié)果運用，推行問責追究機制，督促抓好整改，不斷提高基層干部擔當作為的主觀能動性。要加強警示教育，注重運用紅色教育和廉政教育基地反面案例分析，以身邊的人、身邊的事作為鮮活的教材，讓基層干部從中汲取教訓、引以為戒，堅定政治立場和增強政治意識、規(guī)矩意識、紀律意識。

（二）實行精準培訓，提高擔當作為的專業(yè)能力

1.創(chuàng)新培訓模式，提高培訓覆蓋面

推行師資聯(lián)享、基地聯(lián)用模式，積極整合各方面的師資力量，堅持培訓基地開放式使用，優(yōu)化培訓資源配置。一方面統(tǒng)籌師資，按照“公開擇優(yōu)、專兼結(jié)合、門類齊全、結(jié)構(gòu)合理、動態(tài)管理、優(yōu)質(zhì)高效”的原則，把實踐經(jīng)驗豐富、理論水平較高的黨政領(lǐng)導干部、專家學者納入師資庫管理。另一方面實行菜單選學培訓，將師資庫中的授課教師、授課內(nèi)容等整合后，印發(fā)給各單位和基層黨組織，通過電話預約、上門授課的服務(wù)方式開展選學培訓。同時，強化線上線下培訓，充分利用黨建先鋒網(wǎng)，遠程教育終端站點、“先鋒”微信公眾號平臺、城市智慧黨建APP手機客戶端，開辟“新時代新?lián)斝伦鳛椤苯逃?、“兩學一做”學習教育、全面從嚴治黨等專題，拓寬基層干部教育培訓覆蓋面。

2.堅持分類培訓，提高培訓針對性

結(jié)合不同崗位基層干部的差異化需求和區(qū)域分布等特點，制定分類培訓大綱，開展“量身定制”的培訓，不斷提高培訓的精準度。強化專業(yè)知識培訓，堅持“干什么學什么，缺什么補什么”的原則，推行基層干部專業(yè)素養(yǎng)提升工程和干部教育培訓“精細化管理”工程，針對政工干部、紀檢監(jiān)察干部、黨政辦公室系統(tǒng)干部、婦女干部、優(yōu)秀中青年干部、少數(shù)民族和黨外干部等不同對象、不同系統(tǒng)、不同崗位需求開展分類培訓。讓基層干部自主選擇集中學習、流動課堂、現(xiàn)場教學、遠程教育和在線學習等合適的學習方式，做到集中學習不影響工作，分散自學確保質(zhì)量。

3.建立培訓反饋，提升培訓有效性

推行“一人一卡培訓情況反饋”登記制度，圍繞參訓學員基本信息和訓前、訓中、訓后三個環(huán)節(jié)，精心設(shè)計干部教育培訓記實卡。訓前重點記錄訓前工作狀態(tài)、訓前測試成績等情況；訓中重點記錄遵守紀律、課堂學習討論表現(xiàn)、活動參與、作業(yè)落實等情況；訓后重點記錄訓后測試成績、訓后論文完成質(zhì)量等情況，按照“優(yōu)秀、良好、一般、較差”四個等級，形成“一人一卡”記實檔案。在培訓結(jié)束后，由組織部門或紀檢監(jiān)察部門將學員的記實檔案反饋給學員本人及所在單位，并將記實檔案納入干部年度考核重要指標。

4.注重實踐鍛煉，提升破解難題能力

可推行“一線”實踐鍛煉模式，采取定期單位推薦、組織篩選、面試考察等方式，選派一批機關(guān)干部到基層一線、重點工程、艱苦地區(qū)參與脫貧攻堅、黨組織建設(shè)、綜治維穩(wěn)、征地拆遷等工作，通過在一線的實踐鍛煉，激勵機關(guān)干部在基層邊干邊學、邊學邊做，得到更快的成長。同時注重培育追趕超越的創(chuàng)新型基層干部，選派一批基層干部到省市直單位和沿海發(fā)達地區(qū)學習磨煉，鼓勵支持基層干部跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨部門進行交流鍛煉，讓基層干部開闊視野，學習借鑒先進地區(qū)的思維理念和管理經(jīng)驗。

（三）注重行為激勵，激發(fā)擔當作為的內(nèi)在動力

1.強化經(jīng)濟激勵，向基層傾斜薪酬待遇

馬斯洛（A.H.Maslow）的需要層次理論認為，想要激發(fā)人更高層次的需要，就應(yīng)該先滿足人最基本的“生理需要”，比如工資、獎金和各種福利。要建立健全“越往基層，越是艱苦，待遇越高”的薪酬待遇激勵機制，分級分類分崗落實基層干部待遇保障，重點向長期在基層工作的干部傾斜，縣鄉(xiāng)基層干部工資上浮一級，提高下鄉(xiāng)補助。完善和改進職務(wù)與職級并行，加大職級并行占比，減少人數(shù)限制，允許公務(wù)員在同一崗位逐年晉升級別并獲得待遇的增長。區(qū)分年度績效考核獎勵的等次與區(qū)別，提高擔當作為基層干部獎勵標準，從經(jīng)濟上獎優(yōu)罰劣。探索設(shè)立基層干部“日?？己霜劇保醇径冗M行獎勵。加大專項重點工作獎勵力度，比如脫貧攻堅、環(huán)境整治、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、征地拆遷等方面重點工作，可以考慮設(shè)立一些專項獎勵，直接獎勵到與此類工作有關(guān)的個人，而不是只獎勵到單位和部門，不搞普惠獎勵或平均照顧。

2.改進考察方式，向基層傾斜提拔任用

赫茨伯格（F.Herzberg）的雙因素激勵理論認為，“激勵因素”可以起到直接激勵的作用，如工作成績得到承認、個人得到成長和提升等。在基層干部中，提拔任用就是一種很好的“激勵因素”。要堅持專項考察和常規(guī)性考察相結(jié)合、選拔任用考察與平時考察結(jié)合，讓基層真正成為培養(yǎng)鍛煉干部的搖籃。對工作成績特別突出，受到黨中央、國務(wù)院與自治區(qū)黨委、區(qū)政府表彰，或者長期在掃黑除惡、脫貧攻堅、水環(huán)境治理等一線工作并取得優(yōu)異成績的基層干部，可優(yōu)先提拔使用。對平時考核和年度考核優(yōu)秀、組織認可、群眾愛戴的基層干部，可以在公務(wù)員遴選考試中適當加分，在他們進入遴選差額考察范圍后，可以優(yōu)先作為擬錄用人員。

3.增加干部容量，向基層傾斜編制資源

要以行政體制改革為契機，摸清縣鄉(xiāng)基層日常工作量和人才需求，用編進人計劃積極向縣鄉(xiāng)基層一線傾斜。綜合設(shè)置機構(gòu)，整合審批、服務(wù)、執(zhí)法等方面的力量和職能，統(tǒng)籌機構(gòu)編制資源，綜合設(shè)置縣鄉(xiāng)黨政工作機構(gòu)，實行扁平化管理。按照“有減有增”的原則，打破編制層級壁壘，做好編制“減上補下”的工作，統(tǒng)籌收回職能弱化、交叉的“空殼類”機關(guān)事業(yè)單位空余編制，撤并整合職責相近、設(shè)置重復分散、規(guī)模過小的各類單位，將簡政放權(quán)、事業(yè)單位分類改革、群團改革、控編減編等調(diào)整出的編制優(yōu)先分配給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，使編制資源下沉基層。嚴禁擠占、挪用縣鄉(xiāng)基層一線人員編制。探索創(chuàng)新周轉(zhuǎn)編制，將縣鄉(xiāng)行政周轉(zhuǎn)編制納入全縣編制“周轉(zhuǎn)池”，專項用于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)因工作臨時增加、急需緊缺人才等急需增加的編制。周轉(zhuǎn)編制實行實名制管理，單列統(tǒng)計，使用周期原則上不超過3年，在規(guī)定的周期內(nèi)根據(jù)單位自然減員情況隨減隨收，確保不出現(xiàn)新的超編情況。

4.打破身份限制，拓寬選人用人范圍

要堅持實踐第一、任人唯賢、唯才是舉，進一步打破隱性臺階，探索破除體制、身份、部門、地域等障礙的模式，按照公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，定期面向優(yōu)秀事業(yè)單位人員、企業(yè)員工、村（社區(qū)）干部、大學生村官、“兩新”組織員等進行公開選拔，讓有上進心、能力強、品行好、覺悟高的基層人員都有可能由“布衣”一躍成為政府機關(guān)的干部，在事業(yè)上有所升遷。同時，拓寬優(yōu)秀村（社區(qū)）干部、合同制工人、聘用人員等進入政府機關(guān)的渠道，縣鄉(xiāng)政府機關(guān)每年拿出一定數(shù)量的名額編制，面向這類人員進行定向考錄，適當放寬年齡、學歷等報考條件，開闊視野不斷發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用適于在基層擔當作為的人才。

5.夯實“能上能下”，優(yōu)化基層擔當作為隊伍

對思想正派、實績突出、擔當作為的基層干部優(yōu)先提拔重用，做到基層干部“能上”。對在督導檢查等工作中發(fā)現(xiàn)的基層干部貫徹落實黨的路線方針政策、重要決策部署不堅決、不到位的，要及時動態(tài)跟進，對不擔當、不作為、亂作為的，根據(jù)具體情節(jié)的嚴重性和影響性，該調(diào)整的調(diào)整、該降職的降職，該免職的免職，夯實基層干部“能下”。對提拔重用后的基層干部，出現(xiàn)工作激情減退，不擔當不作為，不能勝任新的崗位要求的，及時作出調(diào)整或交流安排，實現(xiàn)基層干部“上而能下”。對在影響期內(nèi)，再次出現(xiàn)不適宜擔任現(xiàn)職情形的，加大該干部的調(diào)整力度，推動“下”的干部“下而再下”。對“下來”的基層干部要及時給予關(guān)心幫助，加強跟蹤教育培訓，實行動態(tài)管理，引導他們自我加壓、重塑思想、提升本領(lǐng)，為“再上”創(chuàng)造條件，促進基層干部“下而能上”。這就讓基層干部資源流動起來，讓上者坦然、讓下者釋然，切實激活基層干部隊伍的“一池春水”。

（四）完善管理約束，增強擔當作為的行動自覺

1.細化權(quán)責清單，明確基層干部崗位職責

堅持“權(quán)責對等、協(xié)調(diào)配合”的原則，結(jié)合基層每個部門、每個崗位的特點和實際，合理制定權(quán)力責任清單。清單首先要有具體的崗位職責，把“三定方案”再細化、再劃分，其次要有明確的能力要求，需要具備什么樣的能力才能勝任。對權(quán)責交叉的事項，要仔細有條理地分清相關(guān)部門、崗位的職責邊界，切實解決層層推卸責任和矛盾下壓的問題，給基層干部創(chuàng)造公平公正的政治生態(tài)和工作環(huán)境。要落實好責任的歸屬和承擔者，做到責任到位、追究到人。同時，建立終身管理制的“負面清單”，明確基層干部不能做什么、不該做什么，給基層干部的履職行為清晰地劃好紅線、設(shè)定雷區(qū)。建立完善的清單運行調(diào)整運行機制，根據(jù)黨政機關(guān)部門及職能調(diào)整等情況，及時調(diào)整權(quán)責清單，實現(xiàn)黨政部門權(quán)力清單制度標準化。

2.強化從嚴管理，堅持督查問責

嚴格監(jiān)督檢查，紀檢監(jiān)察部門可以通過“掛圖作戰(zhàn)”的方式，不僅看之前整改的工作，也要看新推進的工作，二者互為補充、相互促進，形成推動檢查工作的強大合力。進一步創(chuàng)新監(jiān)督檢查方式方法，比如重點工作可以是督查，作風效能就定點抽查，還可以充當群眾模擬辦事暗訪、網(wǎng)上平臺多方位監(jiān)察等等，讓擔當作為真正地成為常態(tài)化、長效化。嚴格執(zhí)紀問責，以早警示、早教育為目的，抓早抓小，對不擔當不作為現(xiàn)象開展專項整治，強化治庸問責。實行警示提醒制度，嚴查對上級政府決策部署表面一套、背面一套的“兩面人”，嚴查對人民群眾的訴求推三阻四者，倒逼基層干部奮發(fā)有為、積極向上。

3.優(yōu)化評價考核，合理運用考核結(jié)果

要完善科學評價標準，實行分類考核，制定不同類別、層級、崗位的職責規(guī)范和共性、個性考核標準，增加剛性，減少彈性。根據(jù)年度重點工作和崗位職責細化考核內(nèi)容，量化評分標準，使考核工作有“事”可考，有“量”可核，有“績”可估，有“效”可評。要創(chuàng)新考核評價方式，推行每周紀實、月度小結(jié)、季度總評的日?？己四Ｊ?，堅持定性分析與定量考核相結(jié)合、靜態(tài)分析與動態(tài)考察相結(jié)合、面上了解與點上印證相結(jié)合、“期末考試”與“平時測驗”相結(jié)合，對基層干部工作實績進行綜合研判，同時引用心理學、社會學和管理學等學科理論的先進理念，提高評價的科學性。要強化考核結(jié)果運用，積極拓寬考核結(jié)果使用渠道，將考核結(jié)果與基層干部的日常管理、教育培訓、職務(wù)晉升、獎優(yōu)罰劣等緊密掛鉤，實現(xiàn)“激勵個人，帶動隊伍，提升素質(zhì)”一考多用的目的。

（五）夯實發(fā)展保障，堅定擔當作為的信心和決心

1.健全容錯糾錯機制，讓基層干部不畏前行

深入貫徹落實習近平總書記“三個區(qū)分開來”的重要指示精神，想方設(shè)法營造“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”的良好氛圍。要規(guī)范容錯糾錯的認定程序，從法律上給予基層干部最大的保護和支持。探索制定基層干部個人申述管理辦法，當基層干部認為自己遭到不公正的對待時，可以和有關(guān)部門進行申辯，如果內(nèi)容屬實，應(yīng)責令處理機關(guān)收回處罰，并發(fā)布公告還以清白，最大限度地保護基層干部的合法權(quán)益。對待被問責的基層干部，要客觀公正、全面地評價，對影響期滿且思想有進步、工作表現(xiàn)優(yōu)秀的，可以在提拔任用、評獎評優(yōu)等方面不受影響。對被誤解、被誤讀、被誤判的基層干部，組織上及時給予查證、及時澄清、主動發(fā)聲。對主觀猜測、捕風捉影的舉報人詳細解釋說明信訪受理的相關(guān)規(guī)定，對誣告者，依法依規(guī)嚴肅處理。

2.細化基層減負措施，讓基層干部輕裝前行

大力精簡文件改進文風，倡導文章材料注重“短實新”，沒有實質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件簡報一律不發(fā)。精簡會議改進會風，實行會議計劃管理，嚴格控制會議數(shù)量、時間和規(guī)模。多采用電視電話、網(wǎng)絡(luò)視頻等形式召開會議，內(nèi)容相關(guān)、時間相近的會議進行合開、套開、接續(xù)召開，只安排密切相關(guān)的人員參加，避免陪會。統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核，嚴格控制總量頻次，列出簡潔明了的材料清單，避免材料繁雜、重復收集，真正讓基層干部從無謂事務(wù)中解脫出來，集中精力干事。

3.完善關(guān)心關(guān)愛機制，讓基層干部溫暖前行

習近平總書記強調(diào)：“要真情關(guān)愛干部，幫助解決實際困難，關(guān)注身心健康，讓廣大干部安心、安身、安業(yè)。對基層干部特別是困難艱苦地區(qū)和奮戰(zhàn)在脫貧攻堅第一線的干部，要給予更多理解和支持，在政策、待遇等方面給予傾斜?！盵16]要關(guān)注基層干部合理休息，周末和節(jié)假日實行應(yīng)休盡休，因工作需要加班加點的、有重大任務(wù)和緊急突發(fā)事件需要中止休假的，應(yīng)該在事后給予足額的補休時間，如果因工作原因?qū)嵲跓o法安排補休的，應(yīng)該按照規(guī)定支付相應(yīng)的報酬。適當延長基層干部假期，特別是家不在所工作縣（市、區(qū)）的基層干部，延長回家的“路程假”。試行獎勵優(yōu)秀基層干部一定時間的療養(yǎng)假，療養(yǎng)假按工作日計算，不計入年休假期。關(guān)注基層干部身體健康，定期開展各類文體活動和組織基層干部進行身體檢查，并根據(jù)實際需要購買健身器材、體育設(shè)施，所需經(jīng)費由縣鄉(xiāng)財政保障。關(guān)注基層干部心理健康，落實談心談話制度，全面開展基層干部與領(lǐng)導“面對面”活動，當基層干部在工作上、生活中遇到困難時，能夠及時與領(lǐng)導面對面談心交流，表達個人意愿。關(guān)注基層干部的心理健康，在各級工會特別是基層工會設(shè)立心理咨詢室，聘請有資質(zhì)的心理醫(yī)生定時坐班問診。

4.推動優(yōu)質(zhì)資源配置，讓基層干部安心前行

強化基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極推進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，堅持把基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)發(fā)展重點放在基層，統(tǒng)籌推進基層交通、水利、電力、環(huán)保、流通、信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。強化優(yōu)質(zhì)的教育資源向基層傾斜，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展：師德為先，教學水平并重，進一步加強建設(shè)高素質(zhì)師資隊伍；進一步深化推進考試招生制度改革、教育教學模式改革，每年高等學校和省市級重點高中拿出一定的名額進行基層定向招生。強化優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源向基層傾斜，加強縣域醫(yī)療衛(wèi)生資源規(guī)劃，推進市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級醫(yī)院聯(lián)體建設(shè)，讓基層干部群眾在家門口就能享受到市級以上醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。加大基層醫(yī)療人才輸送力度，免費定向培養(yǎng)畢業(yè)后需到基層工作一定年限的醫(yī)科大學醫(yī)學生。通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的信息技術(shù)，讓大醫(yī)院的專家醫(yī)生進行遠程醫(yī)療、網(wǎng)上會診，充分實現(xiàn)資源共享、綜合利用。強化基層工作經(jīng)費保障，充分整合各類資金，盡力為基層干部創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。

[1]習近平在全國組織工作會議上強調(diào)建設(shè)一支宏大高素質(zhì)干部隊伍確保黨始終成為堅強領(lǐng)導核心[J].黨建，2013（8）：4.

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責任編輯陸瑩