人民銀行全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作的路徑探索

王歡

摘要：隨著全面實(shí)施預(yù)算績效管理這一全新理念的提出，包含人民銀行在內(nèi)的各級管理部門紛紛加快預(yù)算績效管理改革步伐，全面開展預(yù)算績效管理各項(xiàng)工作，著力完善中央預(yù)算體系，推動資金使用效益不斷提升。人民銀行作為中央預(yù)算單位自實(shí)施部門預(yù)算以來，預(yù)算管理的發(fā)展方向與政府部門預(yù)算管理更具趨同性。本文從基層央行預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀出發(fā)，分析其背后的原因，最后提出如何將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算管理全過程。

關(guān)鍵詞：全面實(shí)施 績效管理 路徑 探索

2018年9月1日，國務(wù)院出臺《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，為搭建預(yù)算績效全過程管理提供了理論支持。人民銀行自2014年起對上年度所有項(xiàng)目支出（包含基建類支出和行政事業(yè)類支出）開展績效自評管理工作，對整體項(xiàng)目支出開展績效評價(jià)，評價(jià)體系、指標(biāo)逐年完善，績效管理工作初見成效。但是受制于機(jī)制建立、專業(yè)性等方面的原因，在預(yù)算績效管理方面仍然存在一些問題亟待解決。

（一）事前預(yù)算績效評估應(yīng)用范圍較小

事前預(yù)算績效評估重點(diǎn)是為確定支出事項(xiàng)是否能夠立項(xiàng)開展的活動?？冃гu價(jià)既是對支出事項(xiàng)本身的事后評估，也是對預(yù)算事前績效評估工作質(zhì)效的檢驗(yàn)，以發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目效果與績效目標(biāo)之間的偏差，提高預(yù)算事前績效評估工作質(zhì)效。

現(xiàn)行的績效管理工作，在績效評價(jià)階段工作力度較大，事前預(yù)算績效評估工作幾乎未開展或者開展流于形式，造成了預(yù)算資金的使用效果不高，真正需要資金的項(xiàng)目沒有獲得資金支持，預(yù)算質(zhì)效不高。

（二）績效自評指標(biāo)體系有待優(yōu)化

一是年度總體目標(biāo)較為宏觀。部分目標(biāo)與基層行實(shí)際業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)度低，加之預(yù)算責(zé)任中心對績效目標(biāo)理解度不夠，年度總體目標(biāo)完成情況綜述時(shí)往往照抄照搬已經(jīng)設(shè)置好的績效目標(biāo)。二是三級評價(jià)指標(biāo)設(shè)置不夠具體。由于預(yù)算績效觀念不強(qiáng)，預(yù)算責(zé)任中心在設(shè)計(jì)預(yù)算自評指標(biāo)時(shí)，沒有從實(shí)際的業(yè)務(wù)角度考慮，往往直接將總行的指導(dǎo)方案作為自己的績效指標(biāo)。

（三）績效自評未實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的“全覆蓋”

一是目前僅對項(xiàng)目支出開展績效自評，未對基本支出和專項(xiàng)資金等開展績效評價(jià)。尤其在嚴(yán)格控制三公經(jīng)費(fèi)等形勢下，開展基本支出績效自評工作對嚴(yán)管嚴(yán)控公用經(jīng)費(fèi)具有十分重要的作用。二是資金評價(jià)穿透方式單一。當(dāng)前項(xiàng)目支出績效自評按照科目歸屬開展，但實(shí)撥資金、專項(xiàng)資金，如外匯專項(xiàng)資金、征信專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等未納入到績效自評當(dāng)中，按照現(xiàn)有評價(jià)模式不能夠針對這部分經(jīng)費(fèi)的使用效益開展評價(jià)，無法衡量資金運(yùn)用效果。

（四）科目設(shè)置不能完全滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要

2014年起總行對履行人民銀行職責(zé)關(guān)聯(lián)度高、預(yù)算資金支持度大的業(yè)務(wù)支出單獨(dú)設(shè)置了核算科目，并結(jié)合履職需求匹配了預(yù)算資金，如反假貨幣經(jīng)費(fèi)、發(fā)行機(jī)具運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。但隨著業(yè)務(wù)發(fā)展針對履職中需要預(yù)算資金支持度較高的專項(xiàng)資金，如貨幣信貸、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、金融穩(wěn)定、金融消費(fèi)者保護(hù)權(quán)益等，未設(shè)立專門的核算科目，無明確的核算依據(jù)。上述業(yè)務(wù)需要預(yù)算資金支持時(shí)，在公用經(jīng)費(fèi)或行政事業(yè)類支出科目中列支，因依據(jù)模糊、界限不清，導(dǎo)致會計(jì)財(cái)務(wù)部門在列支相應(yīng)費(fèi)用時(shí)因理解偏差存在執(zhí)行困難，易導(dǎo)致串科目記賬或因無明確列支依據(jù)而無法列支的情況發(fā)生。存在業(yè)務(wù)支出與預(yù)算資金支持不匹配的現(xiàn)象。

（五）績效自評結(jié)果對資金運(yùn)用效果關(guān)聯(lián)度有待加強(qiáng)

一是績效評價(jià)形式單一。大部分地市開展績效評價(jià)工作僅僅是填制表格和撰寫報(bào)告。績效評價(jià)報(bào)告形式較為單一，對問題的分析沒有觸及根源，還停留在表面；預(yù)算責(zé)任中心預(yù)算績效自評時(shí)，沒有實(shí)事求是按照指標(biāo)開展評價(jià)，而是以得滿分、得高分為目的。導(dǎo)致績效評價(jià)的目的沒有達(dá)到；二是績效監(jiān)督工作作用仍需提升。績效執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制有待強(qiáng)化。定期動態(tài)監(jiān)控機(jī)制未在基層行全面建立，對偏離績效目標(biāo)的項(xiàng)目沒有進(jìn)行及時(shí)跟蹤，未采取有效措施。仍存在重預(yù)算資金的執(zhí)行情況，而忽略產(chǎn)出和效果，監(jiān)督、評估機(jī)制在項(xiàng)目實(shí)施過程中缺位。且績效監(jiān)管工作往往靠上級行來推動，監(jiān)管的主動性、效率性不強(qiáng)；三是評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用有待進(jìn)一步拓展。目前績效自評結(jié)果應(yīng)用仍處于探索起步階段，績效自評、績效考核、結(jié)果公開、績效問責(zé)等工作尚未規(guī)劃，自評結(jié)果與經(jīng)費(fèi)核批關(guān)聯(lián)度不高、實(shí)用性不強(qiáng)，對績效的提升促進(jìn)作用有限。

（六）相關(guān)人員績效管理理念缺位

盡管會計(jì)財(cái)務(wù)部門是基層央行預(yù)算績效管理的實(shí)施主體，但是負(fù)直接責(zé)任的卻是預(yù)算責(zé)任中心。在實(shí)際工作中，預(yù)算責(zé)任中心的參與度不高。一是認(rèn)為預(yù)算是會計(jì)財(cái)務(wù)部門的工作，與自己相關(guān)度不高，缺乏預(yù)算績效管理的理念和意識。往往需要使用預(yù)算資金或者預(yù)算資金出現(xiàn)短缺時(shí)，才與會計(jì)財(cái)務(wù)部門溝通反饋，常常存在臨時(shí)性資金的需求。二是認(rèn)為預(yù)算即“要錢”，往往過于關(guān)注結(jié)果，而忽略了預(yù)算責(zé)任中心也要開展統(tǒng)計(jì)分析，進(jìn)行預(yù)算的評估，項(xiàng)目開始后也未合理安排和控制預(yù)算的使用進(jìn)度，缺乏績效管理的主動性和專業(yè)技能。

一是美聯(lián)儲將人才培養(yǎng)作為年度績效計(jì)劃6大目標(biāo)之一，每年的績效報(bào)告對人員的素質(zhì)提升進(jìn)行詳細(xì)的評估。并且在年度財(cái)務(wù)報(bào)告中，也開辟專門模塊闡述人才培養(yǎng)方面的舉措和成效；二是日本銀行除非事先通過大藏省審批通過否則嚴(yán)禁會計(jì)科目之間調(diào)劑使用；三是德意志聯(lián)邦銀行實(shí)行獨(dú)立審計(jì)師制度，即由一至兩名管理委員會任命的獨(dú)立審計(jì)師審計(jì)年度會計(jì)報(bào)告；四是法國央行致力于預(yù)算的執(zhí)行、控制和預(yù)算結(jié)果的公開；五是澳大利亞中央銀行，構(gòu)建科學(xué)合理的評價(jià)框架和體系，注重產(chǎn)出和成果的關(guān)聯(lián)性。

（一）開展事前績效評估

一是項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性評估。其重點(diǎn)是項(xiàng)目的需求評估（需求分析）。主要目的是確定是否真的存在實(shí)施項(xiàng)目的需求。二是對績效目標(biāo)的合理性進(jìn)行評估。項(xiàng)目績效目標(biāo)是判斷項(xiàng)目實(shí)施是否成功，以及預(yù)算配置是否恰當(dāng)?shù)闹饕罁?jù)。三是實(shí)施方案可行性的評估。實(shí)施方案可行性評估的內(nèi)容一般包括 ：項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目可行性研究及項(xiàng)目預(yù)算表。四是投入經(jīng)濟(jì)性的評價(jià)。通過將項(xiàng)目成本與效果聯(lián)系起來進(jìn)行比較，幫助決策者進(jìn)行項(xiàng)目選擇和資源配置。

（二）優(yōu)化績效自評指標(biāo)

1.出臺科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。一是依據(jù)財(cái)政部、總分行的相關(guān)指導(dǎo)文件，參考各類歷史財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，制定符合本轄區(qū)實(shí)際的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。二是加強(qiáng)對各項(xiàng)支出成本的統(tǒng)計(jì)分析，掌握各項(xiàng)費(fèi)用的固定因素及變動因素，通過固定定額、浮動定額以及動態(tài)調(diào)整等方式，合理測算出各項(xiàng)目的支出規(guī)模。

2.設(shè)置個(gè)性化自評指標(biāo)。針對預(yù)算責(zé)任中心或項(xiàng)目特點(diǎn)，結(jié)合各級行自身的履職需求，經(jīng)過充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，制定出符合部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體細(xì)化、合理可行、符合客觀實(shí)際的績效目標(biāo)。在績效運(yùn)行情況初期，可在績效指標(biāo)中留有空白指標(biāo)模塊，待績效考核情況穩(wěn)定，再建立完善的指標(biāo)體系。

（三）結(jié)合履職需要增設(shè)核算科目

對需要預(yù)算資金支持度較高的，履行人民銀行職責(zé)的業(yè)務(wù)支出，合理增設(shè)專門科目獨(dú)立核算相關(guān)費(fèi)用。如金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)支出、貨幣信貸專項(xiàng)支出、金融穩(wěn)定專項(xiàng)支出、調(diào)查統(tǒng)計(jì)專項(xiàng)支出等科目，可通過發(fā)放問卷調(diào)查，了解相關(guān)部門業(yè)務(wù)總體規(guī)劃情況，履職需要的預(yù)算資金匹配額度、執(zhí)行方式等增設(shè)相應(yīng)科目并明確核算依據(jù)。

（四）構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理體系

1.將基本支出納入績效自評。對于人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)的績效評價(jià)主要從服務(wù)職工、為職工提供良好的辦公環(huán)境、為履職提供便利等方面開展評價(jià)，可以通過發(fā)放調(diào)查問卷了解職工的滿意度，促進(jìn)履職等情況。從而達(dá)到節(jié)約成本，高效使用資金的目的。

2.拓寬績效評價(jià)穿透方式。開展專項(xiàng)資金績效自評。對不在報(bào)表中單獨(dú)列示的專項(xiàng)資金，如跨境人民幣業(yè)務(wù)宣傳費(fèi)、轄區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以及熱點(diǎn)問題的調(diào)查研究費(fèi)用、民間借貸及大型問題企業(yè)的監(jiān)測費(fèi)、開展相關(guān)征信知識宣傳、外匯專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，這些專項(xiàng)資金的使用效益體現(xiàn)在增強(qiáng)跨境人民幣業(yè)務(wù)影響力、確保金融數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、強(qiáng)化社會公眾風(fēng)險(xiǎn)意識和防范能力、提升廣大群眾誠信、保證支付系統(tǒng)運(yùn)行、滿足國際收支監(jiān)測業(yè)務(wù)需要等方面。因此應(yīng)當(dāng)納入績效評價(jià)管理，按照其預(yù)算資金的投入、產(chǎn)出、效益等情況開展績效自評。

3.開展預(yù)算編制績效自評。一是比較預(yù)算編制數(shù)與實(shí)際執(zhí)行數(shù)。設(shè)置本年預(yù)算數(shù)與本年實(shí)際執(zhí)行數(shù)之間的差異和下一年度預(yù)算數(shù)與上一年度實(shí)際執(zhí)行數(shù)之間差異的兩個(gè)一級指標(biāo)，設(shè)置金額和百分比2個(gè)二級指標(biāo)，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度，增強(qiáng)預(yù)算編制的績效。二是引入“累積變化”概念。跨多個(gè)會計(jì)年度比較預(yù)算資金的使用情況，如，比較2016—2020年實(shí)際執(zhí)行的金額和2016—2020年的預(yù)算金額，綜合分析預(yù)算資金的使用效率，提高監(jiān)管水平。

（五）構(gòu)建長效的跟蹤、監(jiān)督管理機(jī)制

一是會計(jì)財(cái)務(wù)部門應(yīng)在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，采取跟蹤管理、項(xiàng)目督查等多種方式進(jìn)行績效監(jiān)測，而預(yù)算責(zé)任中心則應(yīng)積極做好配合工作，加強(qiáng)與會計(jì)財(cái)務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)校正偏差，增強(qiáng)執(zhí)行效力，確保順利實(shí)現(xiàn)績效管理目標(biāo)。二是提高績效跟蹤、監(jiān)督水平。對于預(yù)算執(zhí)行效果較差的項(xiàng)目及時(shí)校正，確保預(yù)算資金的使用進(jìn)度和范圍。三是建立反饋協(xié)調(diào)機(jī)制。基層央行的會計(jì)財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)向預(yù)算責(zé)任中心反饋績效評估情況，對執(zhí)行情況較差又不及時(shí)整改的部門，將適時(shí)調(diào)整或取消預(yù)算，提高各預(yù)算責(zé)任中心的責(zé)任感。四是加強(qiáng)預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用。將績效評價(jià)納入部門年度考核，提高各預(yù)算責(zé)任中心參與績效管理的主動性。

（六）構(gòu)建“分工明確，各司其職”管理體系

1.加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，全面實(shí)行預(yù)算績效管理。全面實(shí)行預(yù)算績效管理，提高履職服務(wù)水平，提出硬性要求建立預(yù)算績效內(nèi)控機(jī)制，以強(qiáng)化主體責(zé)任，有效管理預(yù)算資金。一是繼續(xù)發(fā)揮矩陣式預(yù)算管理的組織協(xié)調(diào)作用，將財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，詳細(xì)分工，并把業(yè)務(wù)方面作為績效管理的核心，做好績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控管理、績效評價(jià)管理、評價(jià)結(jié)果應(yīng)用及信息公開等工作。二是發(fā)揮會計(jì)部門的統(tǒng)籌職能，調(diào)動業(yè)務(wù)部門在績效管理方面主體責(zé)任意識，加大培訓(xùn)指導(dǎo)力度，逐步幫助業(yè)務(wù)部門相關(guān)人員建立起績效理念和績效意識，共同提高預(yù)算績效管理水平。三是業(yè)務(wù)部門應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變認(rèn)識，不斷強(qiáng)化績效理念，針對個(gè)別業(yè)務(wù)部門認(rèn)識不到位的情況，實(shí)行分級績效管理，將績效管理工作納入到業(yè)務(wù)條線的年度工作計(jì)劃，從源頭上提升業(yè)務(wù)部門對績效管理工作的重視程度，上下級聯(lián)動共同做好績效管理。

2.加大問責(zé)約束機(jī)制和信息公開力度。問責(zé)機(jī)制是調(diào)節(jié)行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，績效預(yù)算在調(diào)節(jié)支出行為方面具有節(jié)約成本、簡化操作、增進(jìn)反饋等優(yōu)點(diǎn)?？冃ьA(yù)算的應(yīng)用，有助于規(guī)范業(yè)務(wù)部門支出行為，促進(jìn)財(cái)務(wù)支出制度化、規(guī)范化、程序化，要實(shí)現(xiàn)績效預(yù)算，業(yè)務(wù)部門應(yīng)對編制預(yù)算時(shí)定下的績效目標(biāo)有所承諾。如果沒有問責(zé)約束，任何承諾都可能變成一紙空文。應(yīng)明確績效問責(zé)的方式方法和績效公開的具體要求等，從考驗(yàn)業(yè)務(wù)部門執(zhí)行能力的角度加強(qiáng)考核問責(zé)。預(yù)算績效管理改革的核心理念是“花錢必問效，無效必問責(zé)”，如果不對部門花錢的績效情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的問責(zé)，這個(gè)導(dǎo)向作用就難以發(fā)揮，各個(gè)部門也不會真正重視起來?？己撕蛦栘?zé)是推進(jìn)改革的重要手段，還涉及部門相關(guān)業(yè)務(wù)的開展，不僅上級部門要加大對下級部門的績效管理考核，本級也要加大對所屬部門的考核問責(zé)，使得績效管理工作真正落到實(shí)處。

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作者單位：中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行