突發(fā)事件中公民基本權(quán)利的有限限制

西華師范大學(xué) 張彩云

在民主與法治緊密結(jié)合的國家內(nèi)部，公民基本權(quán)利是憲法理論與實踐的奠基石，《中華人民共和國憲法》第二章明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。保障公民基本權(quán)利，是權(quán)利時代民眾與社會鍥而不舍的目標(biāo)。[1]

一、積極基本權(quán)利與消極基本權(quán)利

我國學(xué)術(shù)界對基本權(quán)利的定義有較多爭議，并未達(dá)成共識，是一個仁者見仁的問題。在此，對公民基本權(quán)利的定義未作過多探討，而是以憲法文本本身規(guī)定的公民基本權(quán)利為外延界定，故在此以文本定義為基礎(chǔ)將其分消極基本權(quán)利與積極基本權(quán)利。

所謂積極基本權(quán)利就是指公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供社會保障與公共服務(wù)等種類的一定作為義務(wù)的公民權(quán)利。有限限權(quán)對這一領(lǐng)域的權(quán)力介入程度并不會加以限制。公民作為社會個體，享有的自由權(quán)、平等權(quán)、生存發(fā)展權(quán)等消極權(quán)利，卻是公權(quán)力機(jī)關(guān)或第三方應(yīng)當(dāng)盡量主動減少干預(yù)甚至是不應(yīng)當(dāng)干預(yù)的領(lǐng)域。

二、突發(fā)事件中對消極基本權(quán)利的有限限制

就如阿克頓在《自由與權(quán)力》中所說的那樣，“絕對的權(quán)利會導(dǎo)致絕對的腐敗”，這是亙古不變的真理。[2]同理而言，絕對無限制權(quán)利的享有也會成為公民個體自我墮落與引起社會無序的直接原因。緣于此，便需要根據(jù)社會客觀條件與法治內(nèi)核要求對公民的消極基本權(quán)利進(jìn)行某些程度的限制。霍姆斯曾說:“當(dāng)國家元首決定有關(guān)國家存亡的事情時，個人的普通權(quán)利必須做出有必要的讓步?！盵3]在危機(jī)時期，國家行政權(quán)與公民權(quán)利和自由往往是一張一弛的，二者的關(guān)系就如彈簧一般，當(dāng)國家行政權(quán)過多限制公民權(quán)利時，公民自由行使的權(quán)利范圍定會相應(yīng)減小。[4]我國《憲法》第51條是關(guān)于保障公民基本權(quán)利的補(bǔ)充性及兜底性的規(guī)定，而在突發(fā)事件中，補(bǔ)充及兜底性保障與基本權(quán)利的有限限制的沖突尤其明顯。因為“在自由與政府(管控)的永久爭議上，危機(jī)意味著更多的控制而較少的自由?！盵5]

（一）有限限權(quán)的正當(dāng)性

行政機(jī)構(gòu)在應(yīng)對社會突發(fā)事件過程中，不僅檢驗了其應(yīng)急行政決策能力，應(yīng)急行政措施與限制公民基本權(quán)利的矛盾在該過程中更是完全顯現(xiàn)出來。我國是社會主義國家，強(qiáng)調(diào)尊重和保障人權(quán)是國家性質(zhì)體現(xiàn)的應(yīng)有之義，然而公權(quán)力機(jī)關(guān)在應(yīng)對突發(fā)事件過程中總會無法避免地做出在一定程度上限制公民消極基本權(quán)利的應(yīng)急行政決策。各地方政府為有效穩(wěn)定形勢往往會以某些高強(qiáng)度手段限制公民權(quán)利，以求較快解決突發(fā)事件。比如禁止出入社區(qū)甚至是城市；設(shè)置監(jiān)測站嚴(yán)格限制外來人員的進(jìn)入等。倘若以一種樸素的法律價值觀念來解讀這些限制措施，誠然是嚴(yán)重限制了《憲法》明確規(guī)定的公民應(yīng)當(dāng)享有的平等權(quán)、自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利?！稇椃ā肥俏覈淖罡叻ǎ鞘欠窀鶕?jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律采取的限權(quán)措施是違憲的呢？答案并不是肯定的。從形式上，限權(quán)行為的確暫時侵害了公民的消極基本權(quán)利，因為限制公民自由出行的權(quán)利不是侵權(quán)嗎？但實質(zhì)上并不當(dāng)然一定侵害公民消極基本權(quán)利。在社會重大突發(fā)事件的特定社會時空環(huán)境下，根據(jù)劃分的不同權(quán)力行使界限讓渡部分消極基本權(quán)利，并不當(dāng)然完全使該消極基本權(quán)利落空，而是能享有真正完整的消極基本權(quán)利。[6]由此可見，在面對社會重大突發(fā)事件的非常時期，有限限權(quán)是一種完全合理并行之有效的限制公民消極基本權(quán)利的限權(quán)方式。

（二）有限限權(quán)的正當(dāng)化依據(jù)

不論何種限權(quán)方式都需要合理明確的正當(dāng)化依據(jù)為支撐，有限限權(quán)當(dāng)然也需遵守該項規(guī)則。該正當(dāng)化依據(jù)必須以具體的社會經(jīng)濟(jì)條件為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并在形式上符合一定地域范圍的法律法規(guī)，實質(zhì)上符合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐姆ㄖ闻c人權(quán)保障內(nèi)涵。首先，在《社會契約論》一書中盧梭曾談到“人生而自由，卻無所不在枷鎖之中?！惫褡栽高x擇讓渡部分權(quán)利給公權(quán)力機(jī)關(guān)以保障權(quán)利更好的實現(xiàn)，而國家尊重和保護(hù)公民人權(quán)的前提是有效實現(xiàn)國家職能。當(dāng)我們選擇讓渡部分權(quán)利給國家，讓國家來保護(hù)我們時，就應(yīng)當(dāng)對絕對的自由與權(quán)利做出相應(yīng)限制，在某些枷鎖中生活。其次，我國《憲法》將保障人權(quán)條款放在序言和總綱之后，便已經(jīng)在實現(xiàn)國家職能與任務(wù)和保障人權(quán)間做出了取舍。第三，中國深受傳統(tǒng)文化的影響，在保障個人利益時推崇集體利益至上。公益目的的實現(xiàn)應(yīng)是正當(dāng)限權(quán)的首要檢驗標(biāo)準(zhǔn)。這在突發(fā)事件或其他特定情形下，為保障社會整體利益而使公民基本權(quán)利受到削減和限縮，在世界各國的憲法文化中都有所體現(xiàn)。第四，權(quán)利與義務(wù)是對等的。“保障人權(quán)并不是無限的，公民在享有憲法和法律規(guī)定的基本權(quán)利即獲得人權(quán)保障的同時，還必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。”[7]當(dāng)獲得國家提供的人權(quán)保護(hù)時便需要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，而這種義務(wù)在特定時期就可能表現(xiàn)為行使基本權(quán)利自由的限制。

倘若在重大突發(fā)事件中，只顧強(qiáng)調(diào)保障公民的消極基本權(quán)利，勢必會對公民利益造成更大程度的侵害，因為尊重和保障生命權(quán)才是木本水源。生命健康權(quán)是公民作為個體享有的基本人權(quán)，是其他基本權(quán)利得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。故重大突發(fā)事件中進(jìn)行有限限權(quán)是應(yīng)勢而謀、因勢而動，順勢而為的維護(hù)社會穩(wěn)定與發(fā)展的合理舉措。以故，在特定時空環(huán)境下犧牲部分消極基本權(quán)利以保障生命健康權(quán)的限權(quán)措施是理之當(dāng)然的選擇。

三、有限限權(quán)的基本原則

公權(quán)機(jī)關(guān)對公民基本權(quán)利限制需要正當(dāng)理由。然而基于正當(dāng)理由的權(quán)利限制也應(yīng)有一定限度，應(yīng)遵循必要原則，這一原則即使是在突發(fā)事件中同樣需要恪守。

（一）法律保留原則

奧托.梅耶基于資本主義國家三權(quán)分立的模式，而行政權(quán)具有較大靈活性的背景下，最先提出了法律保留原則。法律保留原則一方面彰顯了立法權(quán)的權(quán)威性，同時也蘊(yùn)含了等級效力低于法律的規(guī)范文件不得違背法律的立法精神。限權(quán)是直接關(guān)乎公民基本權(quán)利的行使。[8]緣于此，法律保留原則應(yīng)是限權(quán)必須遵循的原則。公權(quán)機(jī)關(guān)以維護(hù)國家利益和公共利益為目的應(yīng)對突發(fā)事件時，將應(yīng)急行政權(quán)擴(kuò)張到公民基本權(quán)利領(lǐng)域，必須以法律的明確授權(quán)為首要檢驗標(biāo)尺。目前我國在突發(fā)事件中對公民基本權(quán)利進(jìn)行限制以及權(quán)衡限權(quán)措施是否合法的法律依據(jù)主要有具有法律效力等級的《突發(fā)公共事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》和行政法規(guī)效力層級的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。

（二）比例原則

公權(quán)力的行使必須有所限制。立法機(jī)關(guān)不能以維護(hù)公共利益為門面，毫無限度地行使立法權(quán)，那公民基本權(quán)亦會失去法律保障，因此立法機(jī)關(guān)遵循法律保留原則時，還必須遵循限度地要求。比例原則是限度要求主要表現(xiàn)。具體內(nèi)容包括以下三點：限權(quán)行為與欲達(dá)目的間并無不正當(dāng)聯(lián)結(jié)；實施的限權(quán)措施應(yīng)當(dāng)對公民權(quán)利的傷害性最小并且手段與目的之間具有必要性；限權(quán)手段與欲達(dá)目的之間具有均衡性，不存在大于相關(guān)目的過重負(fù)擔(dān)。[9]我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第11條已經(jīng)非常明確地表明應(yīng)急手段與應(yīng)急措施的選擇與適用應(yīng)當(dāng)追求合目的性與最小侵害性。比例原則是具有生命的能動現(xiàn)實原則而不是死板的固定原則。在不同的突發(fā)情況下，參酌各項不同相關(guān)性因素綜合考慮要采取的應(yīng)急措施。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中貫徹比例原則，從目的上實現(xiàn)對公民基本權(quán)利保障，從手段上保證限權(quán)措施的合法性、正當(dāng)性、有效性。

（三）明確性原則

權(quán)力的第一本能是維護(hù)。掌權(quán)者為維護(hù)權(quán)利的至高無上并不會愿意公布約束其行為的規(guī)則，便有“刑不可知，則威不可測”。權(quán)力的第二本能是擴(kuò)張。公權(quán)機(jī)關(guān)公布的法律應(yīng)當(dāng)明確具體，提高國民預(yù)測可能性，給予公民更多行為自由。對公民基本權(quán)利限制的法律條文更應(yīng)當(dāng)具體明確，避免法律實施機(jī)關(guān)隨意行使自由裁量權(quán)，肆意擴(kuò)張權(quán)限范圍與界限。不論是政府還是普通公民，在面對突發(fā)事件時，對風(fēng)險的擔(dān)憂都會有所增加，這極易導(dǎo)致公民與政府間的關(guān)系緊張，應(yīng)急措施無法得到有效施行，導(dǎo)致應(yīng)急行政無法獲得預(yù)期效果。[10]新時代法治國家的限權(quán)應(yīng)在相當(dāng)?shù)淖⒁夂椭?jǐn)慎義務(wù)基礎(chǔ)上時刻堅持明確性原則，完美融合“法律實證化”與“保護(hù)基本權(quán)利”。一言以蔽之，若公民權(quán)利的限制在權(quán)利本身規(guī)定面前相形見絀，那對保障公民權(quán)利而言只是杯水車薪，甚至是毫無用處。在社會突發(fā)事件中需更認(rèn)真對待普通民眾的基本權(quán)利，根據(jù)突發(fā)事件的特性，堅持限權(quán)基本原則，凸顯憲法對待公民基本權(quán)利的基本態(tài)度，平衡現(xiàn)代法治中權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。