探析耕地占補(bǔ)平衡約束下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地資源管理

遼寧省喀喇沁左翼蒙古族自治縣自然資源局 暴曉林

我國要實(shí)現(xiàn)全面小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)，必須處理好鄉(xiāng)村發(fā)展問題。在十九大會議中，提出鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。自改革開放后，對于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注度比較低，環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)單一問題嚴(yán)峻。提出鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略后，以城市帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以此縮小鄉(xiāng)村城市發(fā)展差距。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的第一條總體要求就是產(chǎn)業(yè)興旺，發(fā)展產(chǎn)業(yè)必然離不開土地資源的科學(xué)合理使用。本文以我縣公營子鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整為例，淺析耕地占補(bǔ)平衡約束下實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的土地資源管理相關(guān)問題。

一、區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

（一）區(qū)域概況

根據(jù)公營子鎮(zhèn)2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地總面積16926.1公頃，其中農(nóng)用地9789.1公頃，占土地總面積57.82%，建設(shè)用地總面積1598.3公頃，占土地總面積9.44%。其他土地5539公頃，占土地總面積32.72%。

公營子鎮(zhèn)在2015年被朝陽市確定為新市鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)，現(xiàn)已成為國家發(fā)展改革試點(diǎn)小城鎮(zhèn)，是喀左經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的中心城鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總?cè)丝?1347人。按照“做優(yōu)一產(chǎn)、做強(qiáng)二產(chǎn)、做活三產(chǎn)”的要求，加大種養(yǎng)殖、加工與休閑旅游、文化科普、鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)等有機(jī)融合。第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益大幅提升，全鎮(zhèn)糧食、林果、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值6億元；第二產(chǎn)業(yè)初現(xiàn)成效，年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值13.1億元；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好，年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值15億元。

（二）數(shù)據(jù)來源

采用數(shù)據(jù)包括地區(qū)人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土體利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫，可以獲取地區(qū)用地面積、分布狀態(tài)。通過耕地更新數(shù)據(jù)庫，可以獲取地區(qū)耕地自然、經(jīng)濟(jì)分布情況。注重實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)，涉及基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)研、人口調(diào)研等。

二、占補(bǔ)平衡約束下促進(jìn)鄉(xiāng)村振興用地保障方式

（一）全力保障產(chǎn)業(yè)用地

為了處理鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后問題，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為鄉(xiāng)村振興發(fā)展基礎(chǔ)，全面帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行鄉(xiāng)村振興發(fā)展，必須落實(shí)產(chǎn)業(yè)融合政策，補(bǔ)充農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一短板，同時(shí)大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

公營子鎮(zhèn)作為喀左經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的中心城鎮(zhèn)，承擔(dān)著招商引資，發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)。為此大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，勢必增加建設(shè)用地的需求。根據(jù)《喀左縣土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，公營子鎮(zhèn)規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模為539公頃，截至2018年公營子鎮(zhèn)已使用新增建設(shè)用地規(guī)模523.2公頃，已不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地的需求。通過調(diào)整《公營子鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》，土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行優(yōu)化，在保障各類建設(shè)用地需求的前提下，對規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)模、規(guī)劃交通水利和其他用地規(guī)模的調(diào)整，將規(guī)劃建設(shè)用地控制規(guī)模調(diào)整為1993.0公頃，占土地總面積的11.77%，比規(guī)劃調(diào)整前增加了137公頃，比現(xiàn)狀面積凈增395公頃，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制規(guī)模1725.0公頃，占土地總面積10.19%，比規(guī)劃調(diào)整前規(guī)模增加247公頃，比現(xiàn)狀規(guī)模增加388.9公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模中，城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模791公頃，比規(guī)劃調(diào)整前增加118公頃，比現(xiàn)狀規(guī)模增加410公頃。通過規(guī)劃調(diào)整，協(xié)調(diào)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用地需求，實(shí)現(xiàn)了土地利用結(jié)構(gòu)和布局的優(yōu)化，推動了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，有效發(fā)揮了對全鎮(zhèn)土地利用的空間引導(dǎo)作用，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。

（二）確保公益性建設(shè)用地和農(nóng)民住宅用地

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的另一重要要求，集體公益性用地和農(nóng)民住宅用地，是保障農(nóng)民生產(chǎn)、生活的基礎(chǔ)，因此合理規(guī)劃、有效利用土地有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)。我國農(nóng)村自然村數(shù)量高達(dá)數(shù)百萬個(gè)，由于管理的粗放、規(guī)劃的滯后，造成一方面農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，大量房屋閑置，甚至于坍塌破敗，影響居住環(huán)境、村容村貌、環(huán)境衛(wèi)生。另一方面，由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱等原因，集體公益性用地不足，尤其是特別缺少文體設(shè)施用地，對農(nóng)民生活滿意度影響比較大。

根據(jù)生態(tài)宜居的要求，在發(fā)展條件較好，環(huán)境影響較小的地區(qū)，建設(shè)配套設(shè)施完善的居民點(diǎn)。適當(dāng)整合撤并規(guī)模過小、發(fā)展條件較差、處于環(huán)境敏感地區(qū)、住宅閑置率較高的居民點(diǎn)。截至2018年底，公營子鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積1520.2公頃，其中農(nóng)村居民點(diǎn)用地1140.3公頃，占土地總面積的6.73%，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的75.01%。全鎮(zhèn)人均農(nóng)村居民點(diǎn)面積為523.67平方米，土地利用強(qiáng)度較低，遠(yuǎn)超《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50188-93人均建設(shè)用地150平方米的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式，整合農(nóng)村居民點(diǎn)用地，將新增的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于公益性建設(shè)用地和農(nóng)民住宅的剛性需求切實(shí)可行。同時(shí)，建新留用區(qū)土地出讓或節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，按照政策要求用于返還拆舊區(qū)，可極大促進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)，嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度

近年來，糧食安全問題凸顯，確保18億畝耕地紅線與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地資源的需求之間的矛盾增加。為此鄉(xiāng)村振興事業(yè)更要與耕地占補(bǔ)平衡相銜接，通過多渠道補(bǔ)充耕地，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

公營子鎮(zhèn)位于遼西丘陵地區(qū)，受到地形、水源條件限制，農(nóng)作物產(chǎn)量比較低。在本次規(guī)劃調(diào)整中按照耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)原則。盡量不占或少占耕地，并避讓永久基本農(nóng)田，確保耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。涉及規(guī)劃建設(shè)用地調(diào)入地塊占用耕地的，確保規(guī)劃建設(shè)用地調(diào)出地塊退出的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不低于規(guī)劃建設(shè)用地調(diào)入地塊占用的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。補(bǔ)充耕地的總面積為78公頃，其中農(nóng)用地整理補(bǔ)充耕地6.0公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地23公頃，宜耕后備資源開發(fā)補(bǔ)充耕地49公頃。

實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡亦可以采用實(shí)施縣域內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目方式解決。目前我縣通過立項(xiàng)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，為公營子鎮(zhèn)解決了7.3769公頃增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在縣內(nèi)補(bǔ)充農(nóng)用地6.4929公頃，其中耕地6.3827公頃。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略土地資源管理的未來展望

為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施提供土地資源要素保障，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策。在土地資源管理工作中，可從幾個(gè)方面入手。

第一，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，必須嚴(yán)格進(jìn)行規(guī)劃管控。目前，原有的土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）已到期。現(xiàn)在各地正在按照中共中央國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》開展國土空間規(guī)劃的編制工作?？h級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃，在劃定“三區(qū)三線”即根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線三條控制線時(shí)，加強(qiáng)調(diào)研、根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求，處理好哪里該開發(fā)、哪里該保護(hù)，開發(fā)多少、保護(hù)多少，怎么開發(fā)、怎么保護(hù)的問題，保證國土空間規(guī)劃在實(shí)施過程中的科學(xué)性、合理性和可操作性。

第二，推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)用地科學(xué)安全利用，加強(qiáng)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。通過農(nóng)村土地整理和農(nóng)用地科學(xué)利用，達(dá)到堅(jiān)守耕地紅線，藏糧于地、藏糧于技，提高糧食產(chǎn)能，保障占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

第三、優(yōu)化建設(shè)用地布局，節(jié)約集約用地。建設(shè)用地的土地供應(yīng)，要在優(yōu)化建設(shè)用地布局的前提下進(jìn)行。按照“增存掛鉤”的要求，盤活利用批而未供和閑置土地。

第四，加大國土空間治理力度，保障占補(bǔ)平衡。優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局、實(shí)施國土空間用途管制、國土綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)等。補(bǔ)充耕地主要有以下三個(gè)途徑：通過農(nóng)用地整理，提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，有計(jì)劃實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，提供增減掛鉤指標(biāo)或采取異地流轉(zhuǎn)節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)的方式，達(dá)到占補(bǔ)平衡；通過宜耕后備資源開發(fā)補(bǔ)充耕地。

第五，科學(xué)合理開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中，要限制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活服務(wù)的鄉(xiāng)村道路用地、種植設(shè)施、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施對地表耕作層造成破壞。避免因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的耕地減少。

四、結(jié)束語

綜上所述，本文圍繞土地資源管理展開討論，在耕地占補(bǔ)平衡約束下，促進(jìn)實(shí)施鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。以項(xiàng)目實(shí)況為例，討論和分析占補(bǔ)平衡約束下用地保障方式，展望了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與土地資源管理的未來發(fā)展，希望通過本文，可以為相關(guān)人員提供參考性價(jià)值。

相關(guān)鏈接

占用單位要負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾的，應(yīng)依法繳納耕地開墾費(fèi)，?？钣糜陂_墾新的耕地。耕地占補(bǔ)平衡是占用耕地單位和個(gè)人的法定義務(wù)。土地整治是補(bǔ)充耕地的主要渠道。耕地占補(bǔ)平衡制度的落實(shí)，主要通過土地整治工程的實(shí)施，因地制宜，采取耕作層剝離和移土培肥技術(shù)，對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合治理等多種方式，使新補(bǔ)充與被占用的耕地?cái)?shù)量質(zhì)量相匹配。耕地占補(bǔ)平衡在數(shù)量質(zhì)量要求上嚴(yán)格立足“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，對于確因自然條件無法達(dá)到被占用耕地質(zhì)量的，實(shí)行數(shù)量質(zhì)量按等級折算，通過增加一定的面積，達(dá)到占補(bǔ)耕地的產(chǎn)能綜合平衡。

福建省將試行占用征收生態(tài)公益林地異地占補(bǔ)制度，對本縣（市、區(qū)）范圍重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位商品林已全部調(diào)為生態(tài)公益林或補(bǔ)進(jìn)確有困難的地方，允許通過跨縣異地在重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位內(nèi)等面積有償補(bǔ)充的方式實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。省政府辦日前下發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)公益林布局優(yōu)化調(diào)整工作的通知》（以下簡稱《通知》），提出我省原則上在本縣范圍內(nèi)優(yōu)化調(diào)整，個(gè)別在本縣范圍內(nèi)確實(shí)無法平衡的，允許在設(shè)區(qū)市內(nèi)根據(jù)區(qū)位情況進(jìn)行少量調(diào)劑。