社會工作參與城市社區(qū)治理的模式與困境研究

井岡山大學(xué) 陳瀟

一、研究背景

社會工作機構(gòu)作為社會組織的主要成員之一，它的影響力是不容忽視的。除了近年來提出的“五社聯(lián)動”，事實上，我國早在2000年，就以上海為試點，在學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)相繼建立社會工作站，開啟了中國的實務(wù)探索。截至2020年底，我國社會組織已超過89萬個，各類社區(qū)服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施年均增長12.5%，其中社會工作專業(yè)人才總量達150萬，持證社會工作人員突破66萬?？梢?，在黨中央的積極推動下，我國社會工作迎來了快速發(fā)展的好時機，相比較政府與企業(yè)，它能夠更加專業(yè)地服務(wù)基層，體現(xiàn)了良好的“非政治性”與“非營利性”，在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用。社區(qū)作為城市體系的基本構(gòu)成，它的治理一定意義上決定著深化城市管理體制改革質(zhì)量的高低，所以社區(qū)治理的進程與社會經(jīng)濟、政治以及對熱點問題有千絲萬縷的聯(lián)系。

二、文獻綜述

（一）關(guān)于治理模式的研究

值得注意的是，模式，它是指標(biāo)準(zhǔn)樣式，這些樣式一開始也只不過是簡單的經(jīng)驗總結(jié)，但經(jīng)過長期的實踐、試錯、修正到應(yīng)用的過程，最終形成一個標(biāo)準(zhǔn)，適用于同類型問題，這樣的標(biāo)準(zhǔn)稱為“模式”。

從當(dāng)前研究來看，國外基本的社區(qū)治理模式有政府主導(dǎo)、社區(qū)自治、市場主導(dǎo)、合作治理等；國內(nèi)社區(qū)治理模式有上海、沈陽、武漢百步亭、香港等模式，這些模式從不同治理主體入手，可以說各有千秋但無一完美，凸顯優(yōu)點的同時也體現(xiàn)出各自的缺點。近年來也有不少學(xué)者對社會工作參與社區(qū)治理的模式進行創(chuàng)新。張濤華在多個主體聯(lián)合治理的思路下，提出了“一核多元”社區(qū)治理模式，認(rèn)為這樣的治理模式能夠凸顯出黨的核心位置，并且將多方力量匯聚在一起，形成良好的聯(lián)動機制。謝科范認(rèn)為“3.0模式”更適用于中國國情，體現(xiàn)出多元服務(wù)、全員參與、綜合管理等優(yōu)點。

（二）關(guān)于治理路徑的研究

在社會工作參與城市社區(qū)治理的路徑方面，王琳翕通過鄰避問題看到了調(diào)節(jié)不同群體的利益關(guān)系的重要性，指出“構(gòu)建信任共同體、整合社區(qū)資源”等社區(qū)治理方法，促進鄰里關(guān)系的融洽。龍笑梅梳理了廣西地區(qū)部分社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)意愿不強、動力不足等問題，認(rèn)為重在“理順黨建與社區(qū)的關(guān)系，調(diào)動居民的積極性、加強社區(qū)社會組織創(chuàng)建工作”。

（三）文獻述評

通過梳理以上的文獻資料，能夠看到，當(dāng)下的研究對于不同主體參與社區(qū)治理的概念、形式與內(nèi)涵、在社會治理中的定位等方面都有準(zhǔn)確而科學(xué)的解釋，得出了豐富結(jié)論，對于指導(dǎo)實踐有深刻意義。但還存在以下不足：

（1）不少文獻資料雖然通過案例進行了分析，卻只針對某一主體展開，在深度上入木三分，但在廣度上不求甚解，缺乏眾多參與主體的綜合分析，尤其聚焦黨建和行政參與的篇幅較多，涉及社會工作機構(gòu)參與社區(qū)治理的文獻相對較少，使這一角度的研究留下空白。

（2）忽略了路徑與困境。雖然有很多學(xué)者在傳統(tǒng)治理模式上創(chuàng)新地提出了極具特色的治理模式，但并沒有及時給出相配套的治理路徑，也忽略了可能遇到的困境與應(yīng)對辦法。因此，本文將著力點放在模式與困境上，同時綜合政府、居民等其他幾大主體，關(guān)注他們的互動，共同完成社區(qū)治理。

三、目前社會工作參與城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀

（一）社會工作機構(gòu)參與城市社區(qū)治理的模式

筆者參加調(diào)研的K社區(qū)，它進行社區(qū)治理的模式趨向于服務(wù)型（或上海型），即政府購買社工服務(wù)，以項目的形式來體現(xiàn)，而社會工作機構(gòu)就是承接這些項目來達到解決居民和社區(qū)問題的目的。

由政府、黨群服務(wù)中心、社會工作機構(gòu)、居民等幾大主體參與治理，例如為了提高沿街店鋪在緊急情況下的應(yīng)變能力，近期K社區(qū)組織“消防知識進店鋪、守好沿街防火線”消防知識宣傳，由街道辦帶領(lǐng)下轄各社區(qū)進行組織籌劃，產(chǎn)生項目，社工機構(gòu)承接項目，經(jīng)過服務(wù)，最后居民參與其中。

（二）基本路徑

K社區(qū)駐扎著J社會工作機構(gòu)，J機構(gòu)與民政部門簽訂協(xié)議，與社區(qū)建立合作關(guān)系，通過兩種方式提供服務(wù)：

1.資源鏈接

當(dāng)一些服務(wù)活動僅靠社工難以完成時，需要尋找外界資源的幫助，包括物質(zhì)、人員技術(shù)、財力支持等，例如與醫(yī)院合作為社區(qū)老人進行義診、邀請政治教授對青少年進行黨史學(xué)習(xí)教育、邀請衛(wèi)生專家講解新冠肺炎疫情的預(yù)防辦法等。它的特點在于社會工作者發(fā)揮組織宣傳作用、第三部門帶來物質(zhì)、技術(shù)的支持，相互協(xié)作，共同解決社區(qū)問題。

2.獨立自主

當(dāng)活動的專業(yè)性較強時，機構(gòu)的社工會通過這種方式進行。機構(gòu)憑借著自己的人才隊伍和專業(yè)優(yōu)勢，獨立自主地為社區(qū)內(nèi)的居民提供服務(wù)，解決他們的問題，最終參與到社區(qū)治理中。例如青少年四點半課堂（課業(yè)輔導(dǎo)）、就業(yè)培訓(xùn)、家庭矛盾化解、新理念倡導(dǎo)（垃圾分類、防疫措施、反詐騙）等。

（三）社會工作機構(gòu)參與城市社區(qū)治理的效果

1.滿足居民需要，解決當(dāng)務(wù)之急

居民需求首先得到了滿足，這種需求并非止步于居住的需求，而是包括文化教育、安全保障、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等在內(nèi)的多種需求。例如社工機構(gòu)與學(xué)校老師合作，為有需要的家庭展開青少年心理教育服務(wù)、親子關(guān)系活動；加大宣傳力度，增強居民環(huán)保意識，對街巷出現(xiàn)的臟亂差現(xiàn)象及時上報、整治，為居民打造宜居的社區(qū)環(huán)境；社區(qū)內(nèi)還會舉辦一些插畫班、象棋班、球類運動等活動，大大豐富了居民的文化生活。

2.組建志愿團隊，著眼長遠發(fā)展

社工機構(gòu)固然是專業(yè)化的象征，但它并不能長期駐扎在社區(qū)，完成某項服務(wù)活動后就暫時撤離社區(qū)，而居民的需要卻是長期性、綜合性的，這又體現(xiàn)出社工的短板，因此，K社區(qū)于2019年正式組建義工隊，隊員由居民、大學(xué)生和個體工商戶組成。居民常年生活在本社區(qū)，對于社區(qū)內(nèi)的情況十分了解，能夠第一時間發(fā)現(xiàn)問題；大學(xué)生群體多是參加青少年志愿者協(xié)會的成員，他們逢節(jié)假日就會來到此組織青少年課業(yè)輔導(dǎo)、老年慰問等，體現(xiàn)出大學(xué)生的愛心與擔(dān)當(dāng)；街道商鋪店主多為診所、理發(fā)店老板，會組織義診、義剪，為老年群體服務(wù)。志愿團隊的成立彌補了社工機構(gòu)服務(wù)的不及時，保障著居民的安全，實現(xiàn)了自我價值。

3.升華黨群關(guān)系，打牢政治根基

K社區(qū)不僅成立了自己的黨群服務(wù)中心，在機構(gòu)的帶領(lǐng)下，也組織起了自己的黨員隊伍，他們定期召開黨組織生活會，并且大多參加了義工隊，在社區(qū)治理事務(wù)中表現(xiàn)積極，發(fā)揮了黨員沖鋒在前的作用。黨員介入社區(qū)治理自有特色，我國的社會工作本土化過程中，社會工作與黨的群眾工作有內(nèi)在一致性，尤其體現(xiàn)在價值觀與實踐模式上，所以社會工作與群眾工作相互結(jié)合，不僅能夠因地制宜解決我國社區(qū)實際問題，更能夠為實現(xiàn)社會工作的本土化錦上添花。

四、困境及應(yīng)對措施

（一）面臨的困境

1.社會工作機構(gòu)方面

（1）人才隊伍的流失。我國社會工作事業(yè)發(fā)展仍處于初級階段，雖然每年有大量畢業(yè)生走向社會，但基于工作崗位短缺、薪資低等原因，實際投身社工行業(yè)的人并不多，即使是畢業(yè)加入到社工行業(yè)者，經(jīng)過一段時間工作也會由于種種原因退出，大部分社工機構(gòu)求賢若渴。J機構(gòu)也面臨這樣的情況，2020全年招聘了3名本專業(yè)的社工，但陸續(xù)有2人離職。（2）資金保障不到位。J社工機構(gòu)的資金來源包括政府購買、項目研發(fā)、項目拓展、企業(yè)援助、慈善組織捐款等，雖然多種多樣，但據(jù)統(tǒng)計有90%來自政府購買，其余只占10%，經(jīng)常面臨“巧婦難為無米之炊”的窘迫，政府并不會持續(xù)投入項目來進行社區(qū)治理，一旦停止，機構(gòu)面臨基本生存問題，這也是機構(gòu)人才流失的主要原因。慈善單位的援助只是某個特定的機會才會進行，沒有穩(wěn)定性。企業(yè)幫助則集中在物質(zhì)上。（3）隊伍專業(yè)素質(zhì)不強。主要表現(xiàn)在相當(dāng)一部分工作人員并非科班出身，而是臨時進入機構(gòu)工作，他們雖然知道一般的社區(qū)服務(wù)過程，但缺乏對案主困難的原因判斷，只是執(zhí)行計劃。近年來，J社工機構(gòu)也實行面試招聘制度，人員專業(yè)背景慢慢集中在社會工作，但新員工缺乏經(jīng)驗，面對社區(qū)特殊情況不知所措，需要長時間實踐鍛煉。其次，機構(gòu)內(nèi)持有社工證書的人僅占總?cè)藬?shù)的30%。

2.政府方面

（1）給付資金發(fā)放不及時，信息不對稱。政府購買社工服務(wù)后應(yīng)該與機構(gòu)建立平等的合作關(guān)系，從資金、人力、物力等方面給予最大支持，但實際上財政撥款效率低，資金經(jīng)常難以下發(fā)，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量打折扣甚至中斷。其次溝通機制不完善導(dǎo)致雙方信息不對稱，項目執(zhí)行情況不透明，最終政府難以組織人力、物力、財力去支持機構(gòu)工作。

（2）服務(wù)介入。角色沖突影響活動的正常進行。政府購買服務(wù)后往往站在管理者的角度進行干涉，很多理念的宣傳例如環(huán)保、反詐騙、消防等，社工本可以按照專業(yè)的方式，組織游戲或有獎問答等形式來更親民地向居民宣傳，但出現(xiàn)了基層政府將社工機構(gòu)當(dāng)做下屬機構(gòu)的情況，調(diào)用機構(gòu)人員，介入服務(wù)計劃，使治理權(quán)限受到制約，政策宣傳服務(wù)過程只能在單調(diào)的文件宣講中結(jié)束，居民難以理解，效果不佳。

（二）應(yīng)對措施

1.社會工作機構(gòu)方面

（1）雙管齊下吸引專業(yè)人才。在政策、機構(gòu)招聘上下功夫。政策上，需要政府與社工機構(gòu)共同努力，政府要建立健全更完善的社會工作人才引進政策，促進社會工作職業(yè)資格認(rèn)定與行業(yè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化，加大對社會工作者的資金支持力度，提供更豐富的人力與物力支持。機構(gòu)在招聘時應(yīng)當(dāng)宣傳規(guī)范的薪資、人才晉升、競爭機制等標(biāo)準(zhǔn)，讓有能力的社工人才看到希望，帶動機構(gòu)發(fā)展，解決他們的后顧之憂。（2）多元化籌措資金。政府資金發(fā)放經(jīng)常出現(xiàn)“青黃不接”的局面，而且新機構(gòu)并不能得到政府認(rèn)可，沒有競爭優(yōu)勢，就更難生存。要在政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)上，拓寬資金籌措渠道，吸引更多企業(yè)與慈善機構(gòu)捐贈，其次，“項目商業(yè)化”逐漸成為新趨勢，例如在幫助失業(yè)人士創(chuàng)業(yè)的同時，與之合作經(jīng)營商業(yè)項目，既能完成助人，又能實現(xiàn)自助，緩解在資金方面對政府的依賴。（3）常態(tài)化進行人員的素質(zhì)培訓(xùn)。不僅注重社工人才的理論培養(yǎng)，更要將實踐作為重點任務(wù)，培養(yǎng)他們的實務(wù)能力。其次，對于已經(jīng)入職的社工，定期組織專業(yè)培訓(xùn)，進行方法與經(jīng)驗的總結(jié)，使之能夠從容面對案主的特殊情況。最后，鼓勵尚未考取資格證書的工作者參加考試，取得證書，提升專業(yè)能力，這樣也比較容易獲得政府和案主認(rèn)可。

2.政府方面

（1）提高對社會工作機構(gòu)的扶持力度。首先是資金支持，在購買社工服務(wù)后，及時發(fā)放資金，保證服務(wù)順利開展，還應(yīng)該聽取機構(gòu)負(fù)責(zé)人的進展匯報，根據(jù)進程及時補充資金。有必要時，對于機構(gòu)參加社工服務(wù)的稅款予以減免，減輕機構(gòu)負(fù)擔(dān)。信息支持上，雙方要建立科學(xué)的溝通機制，機構(gòu)按時上報活動進展，政府給出指導(dǎo)意見，并調(diào)派自己的人力幫助機構(gòu)更好地完成任務(wù)。最后，在認(rèn)可度上，積極宣傳社工的價值理念，讓社會更加了解社工對社區(qū)和弱勢群體的重要性，鼓勵社區(qū)信任、依賴社工。

（2）準(zhǔn)確定位政府在社區(qū)治理過程中的角色。社區(qū)治理中，政府應(yīng)當(dāng)與機構(gòu)建立合作關(guān)系，避免過多干預(yù)服務(wù)過程，不可隨意調(diào)配機構(gòu)人員參加政府行政性事務(wù)，給予機構(gòu)足夠的發(fā)展空間。所以政府在整個服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)是支持者、引導(dǎo)者的角色，簡政放權(quán)，而不是管理者，這樣才能使社會工作機構(gòu)保持服務(wù)提供者、資源鏈接者的本色，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，完成社區(qū)服務(wù)。