取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的制度構(gòu)建

蘇州大學(xué) 童云霞

一、問題的提出

2018年3月，中共中央在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出，將水資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理歸于自然資源部，以實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一調(diào)查、確權(quán)登記。從某種程度上而言，水資源與水權(quán)的確權(quán)登記范圍可等同，即權(quán)利人對(duì)水資源的占有、使用、收益和處分[1]。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，自然資源部門作為登記機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)將水資源所有權(quán)納入統(tǒng)一確權(quán)登記中，登記范圍內(nèi)不包括水資源使用權(quán)的確認(rèn)。而水資源使用權(quán)從屬于水資源所有權(quán)，包含取水權(quán)、用水權(quán)等基本權(quán)利。物權(quán)法對(duì)依法取得的取水權(quán)進(jìn)行保護(hù)，但從取水許可制度實(shí)施以來，取水權(quán)一直采取行政特許方式設(shè)定，這種設(shè)定方式以公法方式來設(shè)置物權(quán)。同時(shí)，取水許可證由國(guó)家水利部門負(fù)責(zé)頒發(fā)，取水權(quán)尚未被歸入不動(dòng)產(chǎn)登記制度體系內(nèi)。

據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第五條規(guī)定，需依法登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利共有九項(xiàng)。取水權(quán)尚未規(guī)定在需依法登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型中，因此，取水權(quán)是否可以作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記對(duì)象，納入“其他不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利”的兜底規(guī)定中，是亟須解決的問題。

一般情況下，取水權(quán)人獲得取水權(quán)的前置程序?yàn)樯暾?qǐng)取水許可證，申領(lǐng)后方可對(duì)水域進(jìn)行使用并具有排他性。為了充分發(fā)揮水源價(jià)值、合理分配水資源，取水權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)登記是市場(chǎng)化交易的關(guān)鍵。未登記的取水權(quán)難以實(shí)現(xiàn)自由交易，不利于保障取水權(quán)人的合法利益，更無法實(shí)現(xiàn)水資源的有效利用。

一項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利要納入統(tǒng)一登記范圍，某種程度上取決于其效力大小。取水權(quán)是否具備法律規(guī)定的強(qiáng)大效力，實(shí)際影響到第三人的權(quán)利，若取水權(quán)在實(shí)際中已經(jīng)具備較大效力，則需對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一登記，以公示形式達(dá)到權(quán)利保護(hù)之目的。因此，有必要對(duì)取水權(quán)的效力、法律屬性進(jìn)行探究，對(duì)取水權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一登記的正當(dāng)性進(jìn)行論證，探索出符合我國(guó)國(guó)情的取水權(quán)登記制度。

二、取水權(quán)的法律屬性

（一）取水權(quán)的私權(quán)屬性

水資源使用權(quán)作為水權(quán)最重要構(gòu)成部分之一，取水權(quán)在水資源使用權(quán)外延中成為典型，學(xué)界對(duì)取水權(quán)的概念存在爭(zhēng)議。汪治平教授認(rèn)為取水權(quán)是兩主體間的行動(dòng)，申請(qǐng)取水許可后，方可獲得取水行為自由的權(quán)利[2]。王清軍教授認(rèn)為取水的方式是一些工具、設(shè)備，取用的水來自江河湖泊或者來源于地下，這才叫取水權(quán)[3]。王利明教授提出取水權(quán)是為了滿足生產(chǎn)、生活的基本需要，公民、法人或者其他組織依法開采、使用地上水或者地下水的權(quán)利[4]?？梢钥闯?，明確取水權(quán)獲得方式或?qū)χ黧w、客體進(jìn)行闡釋是學(xué)者們概念界定的基本路徑。界定取水權(quán)概念應(yīng)該明確其主體、客體和內(nèi)容，取水權(quán)是一種通過取水許可后，取得并對(duì)水資源加以利用的權(quán)利。取水是表現(xiàn)行為，用水是目的。

從取水權(quán)的性質(zhì)來看，一直存在公、私兩權(quán)說的不同見解。前者認(rèn)為水資源使用權(quán)的取得、使用和取消都需要政府的干預(yù)；后者認(rèn)為水資源使用權(quán)的客體為水資源，水資源作為一種“物”具有排他性[5]。這兩種觀點(diǎn)分別從形式和內(nèi)容上進(jìn)行闡述，而對(duì)一項(xiàng)權(quán)利性質(zhì)的界定是以內(nèi)容作為出發(fā)點(diǎn)的。至此，取水權(quán)的行政干預(yù)只是某一特征，取水權(quán)本質(zhì)為私權(quán)。

（二）取水權(quán)的用益物權(quán)屬性

厘清了取水權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，便可將其展開物權(quán)性質(zhì)分析?；诖?，學(xué)界存在多種看法。崔建遠(yuǎn)教授及一些支持學(xué)者認(rèn)為水資源使用權(quán)主體可以獨(dú)立支配并向第三人主張權(quán)利，排除他人侵犯，水權(quán)作為準(zhǔn)物權(quán)是物權(quán)的一種[6]。李顯冬教授主張取水權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，符合準(zhǔn)用益物權(quán)規(guī)定[7]。才惠蓮教授認(rèn)為取水權(quán)是一種用益物權(quán)，對(duì)水資源有權(quán)占有、有權(quán)使用并獲得收益[8]。筆者更傾向取水權(quán)的用益物權(quán)屬性，除了取水權(quán)客體的特殊性外，取水權(quán)符合用益物權(quán)的基本內(nèi)容，雖然水資源具有流動(dòng)性的特征，但是仍然可以用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)使其量化，并通過技術(shù)手段達(dá)到特定化要求。

三、取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的現(xiàn)狀考察與實(shí)施環(huán)境

（一）取水許可難達(dá)物權(quán)之效

結(jié)合我國(guó)《行政許可法》第12條第2項(xiàng)和《水法》第48條以及《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》的規(guī)定，申請(qǐng)人先向國(guó)家提出取水申請(qǐng)，授予取水許可后，方可開展水資源開發(fā)利用活動(dòng)，支付相關(guān)費(fèi)用完成手續(xù)后，獲得取水權(quán)利。但是這僅僅是取水權(quán)的設(shè)立，與取水權(quán)的確權(quán)是兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)，取水許可證并不能產(chǎn)生物權(quán)效力。

從我國(guó)現(xiàn)存取水許可實(shí)踐來看，取水許可覆蓋面有限，比如農(nóng)村集體水權(quán)的確認(rèn)不是通過取水許可來設(shè)定的。取水許可發(fā)放的證書多種多樣，無法做到統(tǒng)一，甚至存在重復(fù)發(fā)證的現(xiàn)象。不同主體獲得同一許可證導(dǎo)致“一證多權(quán)”，并且一些權(quán)利主體違反水資源管理規(guī)定后，取水許可證被吊銷。但是違法行為并不能導(dǎo)致物權(quán)的消失，民事主體行為違法不能代表其擁有的財(cái)產(chǎn)違法，取水權(quán)人取水許可證被吊銷，享有的物權(quán)應(yīng)該受到保護(hù)[9]。取水權(quán)實(shí)為用益物權(quán)，由于取水權(quán)登記制度的缺失，無法為取水權(quán)交易提供安全保障，制約水權(quán)交易發(fā)展。

（二）不動(dòng)產(chǎn)登記具備實(shí)施環(huán)境

在水資源所有權(quán)已經(jīng)納入自然資源確權(quán)登記的情況下，取水權(quán)作為用益物權(quán)理應(yīng)被納入到不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記中，在我國(guó)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第5條兜底條款規(guī)定下，取水權(quán)作為需要登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，利用現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)可實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記、確權(quán)。

我國(guó)作為水資源緊缺的國(guó)家，必須合理化利用水資源，做到物盡其用，做到取水的合理配置，取水權(quán)之間互不干擾和妨害。取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記，產(chǎn)生公信力，便于后期取水權(quán)交易和國(guó)家監(jiān)管，利于實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)取水權(quán)的最大化資源價(jià)值，充分發(fā)揮資源的有效性，取水權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制是必不可少的，取水權(quán)需要參與市場(chǎng)化交易。取水權(quán)交易過程中產(chǎn)生糾紛時(shí)，不動(dòng)產(chǎn)登記簿能更好保障權(quán)利人的合法權(quán)益，在取水權(quán)權(quán)利損害案件中更好確認(rèn)責(zé)任人，利于爭(zhēng)端解決。

四、建立取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記制度

（一）明確取水權(quán)在不動(dòng)產(chǎn)登記中的地位

根據(jù)域外國(guó)家對(duì)此的規(guī)定，英國(guó)規(guī)定取水需向環(huán)境署申請(qǐng)取水許可證，并采取水資源所有權(quán)登記和水資源使用權(quán)申請(qǐng)的方式[10]。智利《智利水利法》規(guī)定水權(quán)經(jīng)登記獲得，但是智利并沒有設(shè)置統(tǒng)一水權(quán)登記機(jī)構(gòu)[11]，登記手續(xù)方式不規(guī)范現(xiàn)象頻發(fā)，制度建設(shè)尚未完善。因此，首先要解決取水權(quán)效力確認(rèn)問題，在我國(guó)法律規(guī)定中應(yīng)明確將取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記的權(quán)利類型中，其次設(shè)置統(tǒng)一取水權(quán)登記辦理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行統(tǒng)一登記管理。

（二）具體程序設(shè)置

根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)登記慣例，實(shí)行屬地登記，由水資源所在地的縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記。取水權(quán)納入不動(dòng)產(chǎn)登記后，制定全國(guó)統(tǒng)一登記管理標(biāo)準(zhǔn)，解決跨流域取水權(quán)的權(quán)屬糾紛，方便權(quán)利人登記。確認(rèn)取水權(quán)申請(qǐng)人范圍，取水權(quán)統(tǒng)一登記的申請(qǐng)人與申請(qǐng)取水許可范圍相一致。另外，借鑒域外國(guó)家的取水權(quán)登記事項(xiàng)，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)制定更加詳細(xì)的登記事項(xiàng)，登記過程中應(yīng)載明取水權(quán)申請(qǐng)人的身份信息、引用水源、取水用途等。

（三）建立取水許可與不動(dòng)產(chǎn)登記的銜接

取水權(quán)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)登記，將重要事項(xiàng)記載于登記簿，而后取得該權(quán)利。取水許可證只是設(shè)定取水權(quán)的依據(jù)，作為申請(qǐng)取水權(quán)登記的證明文件。由于我國(guó)現(xiàn)行實(shí)施的取水許可制度正在進(jìn)行，取水權(quán)步驟難免會(huì)與即將建立的取水權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記步驟內(nèi)容上產(chǎn)生重復(fù)，為了避免取水許可與不動(dòng)產(chǎn)登記的混淆，水利部門的取水許可信息可以與自然資源部門的取水權(quán)登記信息共享，對(duì)于取水許可已經(jīng)提供的信息可以同樣適用于統(tǒng)一登記。申領(lǐng)取水許可證后，可以向不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，進(jìn)行取水權(quán)登記。需要注意的是，在實(shí)施取水權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記之前領(lǐng)取取水許可證的，取水權(quán)利人的權(quán)利也應(yīng)該得到承認(rèn)。