企業(yè)職工退休基本養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)改革研究

王海濤 洪大偉 徐承光 譚洪榮

（1.淮安市人力資源和社會(huì)保障學(xué)會(huì)，江蘇 淮安 223001； 2.淮安市人力資源和社會(huì)保障局，江蘇 淮安 223001； 3.淮安市社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)基金管理中心，江蘇 淮安 223001）

我國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)引入DC制的個(gè)人賬戶，使退休養(yǎng)老金打破單一DB型結(jié)構(gòu)，形成了DB+DC混合型結(jié)構(gòu)（或稱為“統(tǒng)賬結(jié)合”型結(jié)構(gòu)）。其中，DB制部分為基礎(chǔ)養(yǎng)老金（以下簡(jiǎn)稱“DB制養(yǎng)老金”），DC制部分為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金（以下簡(jiǎn)稱“DC制養(yǎng)老金”）。在DB制養(yǎng)老金基礎(chǔ)上引入DC制養(yǎng)老金，其初衷一是較好地界定國(guó)家對(duì)職工養(yǎng)老的責(zé)任，明確企業(yè)和職工的繳費(fèi)責(zé)任，既實(shí)現(xiàn)社會(huì)互濟(jì)，又突出自我保障；二是通過(guò)個(gè)人賬戶，明晰養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人產(chǎn)權(quán)，把職工退休養(yǎng)老金與繳費(fèi)貢獻(xiàn)大小緊密聯(lián)系起來(lái)，建立“多繳多得”的激勵(lì)機(jī)制，體現(xiàn)“社會(huì)保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的原則”。然而，從過(guò)去25年實(shí)踐看，養(yǎng)老保險(xiǎn)引入DC制個(gè)人賬戶的預(yù)期目標(biāo)并未充分實(shí)現(xiàn)。

一、養(yǎng)老金引入DC制形成DB+DC混合制模式的實(shí)踐悖論：DC制養(yǎng)老金地位日趨“邊緣化”

DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中，到底是DB制部分多一些，還是DC制部分多一些，或者說(shuō)到底是統(tǒng)籌因素多一些，還是個(gè)人因素多一些，是制度設(shè)計(jì)者必須思考的問(wèn)題。如果DB制養(yǎng)老金比例偏大，即“共濟(jì)性”成分偏大，就會(huì)增強(qiáng)互濟(jì)性，但也會(huì)形成參保人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同、待遇享受標(biāo)準(zhǔn)趨同的局面；相反，加大DC制養(yǎng)老金比例，就會(huì)強(qiáng)化個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任，彰顯養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)個(gè)人受益的屬性。關(guān)于基本養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，我國(guó)于1995年、1997年和2005年先后進(jìn)行過(guò)三次改革。

三次改革中，“新人”DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中的比例不斷下降，1995年為100%，1997年降至65.8%，2005年再降至40.9%；伴隨這一變化過(guò)程的養(yǎng)老金設(shè)計(jì)替代率卻是不斷提高的，從1995年的56%，升至1997年的58.5%，再升至2005年的59.2%。不難發(fā)現(xiàn)，DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中DC制養(yǎng)老金隨其比例的不斷下降，其地位日趨“邊緣化”。而從業(yè)務(wù)實(shí)際看，個(gè)人退休拿到的全部養(yǎng)老金中DC制養(yǎng)老金的比例往往更低，一般只有20%-25%。比例之所以這么低，是因?yàn)閰⒈Ｈ瞬⑽窗粗贫仍O(shè)計(jì)的社平工資繳費(fèi)，許多人只選擇按最低檔次基數(shù)繳費(fèi)，致使繳費(fèi)指數(shù)水平偏低，計(jì)算的DC制養(yǎng)老金沒(méi)有達(dá)到制度設(shè)計(jì)的替代率水平。這使得DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中淪為“陪襯”和“點(diǎn)綴”，支付規(guī)模相當(dāng)有限，全國(guó)企業(yè)退休人員DC制養(yǎng)老金（個(gè)人賬戶基金）支出占養(yǎng)老金總支出的比重還不到5%。

DC制養(yǎng)老金比例不斷下降，是由于 DC制的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模不斷縮減所導(dǎo)致。一是個(gè)人賬戶記賬比例下調(diào)。國(guó)務(wù)院深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革前后，各省紛紛建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度，記賬比例起初普遍較高。然而，實(shí)踐中出于降低 “空賬”規(guī)模、利于賬戶做實(shí)等因素考慮，國(guó)家1998年將記賬比例統(tǒng)一調(diào)整為11%，繼而于2006年再統(tǒng)一調(diào)整為8%。記賬比例下調(diào)，導(dǎo)致打進(jìn)參保人個(gè)人賬戶的錢減少，計(jì)算的DC制養(yǎng)老金水平下降。二是個(gè)人賬戶記賬利率下滑。長(zhǎng)期以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬利率完全由各省自行制定，多年來(lái)賬戶記賬利率總體呈下降趨勢(shì)，一度維持在銀行活期利率水平。記賬利率長(zhǎng)期處于低位水平，導(dǎo)致參保人個(gè)人賬戶回報(bào)收益甚微，難以通過(guò)增值形成規(guī)模可觀的養(yǎng)老儲(chǔ)備資金池，個(gè)人退休后DC制養(yǎng)老金水平由此偏低。

二、DC制養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)模不斷縮減形成的影響：養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行效率偏低

DC制的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶規(guī)?？s減，使得參保人繳費(fèi)記入個(gè)人賬戶的部分僅為很小比例，60%～70%的部分都被劃入了社會(huì)統(tǒng)籌，意味著打進(jìn)象征個(gè)人產(chǎn)權(quán)的個(gè)人賬戶里的錢占了小頭，劃入具有共濟(jì)性質(zhì)的統(tǒng)籌基金的錢占了大頭。然而，現(xiàn)實(shí)中大部分參保人實(shí)際上對(duì)繳費(fèi)劃入看得見(jiàn)的個(gè)人賬戶的關(guān)注，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)繳費(fèi)劃入統(tǒng)籌部分回報(bào)的關(guān)注。因此，面對(duì)這樣一個(gè)具有較少“個(gè)人”因素和較多“統(tǒng)籌”成分的制度設(shè)計(jì)，作為理性“經(jīng)濟(jì)人”的參保人往往會(huì)產(chǎn)生個(gè)人產(chǎn)權(quán)的“被剝奪”感，這使得他們中許多人在潛意識(shí)里認(rèn)為：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)不是在為自己將來(lái)的養(yǎng)老而儲(chǔ)蓄，而是將自己繳納的血汗錢“白白”交給了國(guó)家。在這樣一個(gè)與自身心理預(yù)期相悖、具有濃烈“大鍋飯”色彩的制度設(shè)計(jì)之下，許多企業(yè)的雇員們對(duì)雇主是否為自己繳費(fèi)，也就并不十分關(guān)心；許多靈活就業(yè)人員和自由職業(yè)者也不愿多繳、長(zhǎng)繳，而更愿意將錢存銀行或拿去做投資，即便繳費(fèi)，也幾乎全員選擇最低標(biāo)準(zhǔn)繳納。2016年淮安市一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，52.2%的人之所以選擇斷繳養(yǎng)老保險(xiǎn)，主要原因之一正是由于個(gè)人賬戶記賬太少了。

因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)記入個(gè)人賬戶部分太少，參保人不愿繳費(fèi)，在微觀上和宏觀上都帶來(lái)了顯著損失。

微觀上，個(gè)人養(yǎng)老金收入顯著損失。從“斷?！笨?，以淮安市為例，按最低繳費(fèi)基數(shù)算參保人每少繳1年，養(yǎng)老金平均每月將少拿3.65%-5.34%，“斷保”年限越長(zhǎng)，養(yǎng)老金損失越大。從“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)”看，低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)意味著退休后低待遇享受。例如，在江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南多地，由于長(zhǎng)期執(zhí)行低繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，參保人退休后養(yǎng)老金水平普遍較低，形成了養(yǎng)老金“蘇南人拿不過(guò)東北人”的現(xiàn)象。正因?yàn)椤皵啾！焙偷蜆?biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，一些參保人退休后計(jì)算的養(yǎng)老金太低，無(wú)法維持基本生活，還有一些人達(dá)到退休年齡因?yàn)槔U費(fèi)不足15年甚至拿不到養(yǎng)老金，造成延遲退休或退保，進(jìn)而陷入生活困境。

宏觀上，養(yǎng)老金制度收入大量流失。一是“斷保”造成的流失。從歷史數(shù)據(jù)分析看，斷保導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遵繳率每年下降1個(gè)百分點(diǎn)，制度收入加速流失。筆者估算，2010-2019年全國(guó)“流失”收入年均增長(zhǎng)率高達(dá)23.5%，10年累計(jì)“流失”約3.9萬(wàn)億元，占10年制度實(shí)際征繳總收入的17.3%，相當(dāng)于2019年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余的70%；二是“低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)”造成的流失。由于參保人普遍按照低于實(shí)際工資收入的繳費(fèi)基數(shù)標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，粗算2010-2019年全國(guó)平均每年造成30%以上的保費(fèi)收入流失，10年累計(jì)流失約14.9萬(wàn)億元。保費(fèi)收入大量流失嚴(yán)重弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性，當(dāng)期收支出現(xiàn)缺口地區(qū)加速出現(xiàn)，制度對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴性逐年增強(qiáng)，財(cái)政壓力由此不斷加大，2002年來(lái)全國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移支付年均增幅約為20%，累計(jì)轉(zhuǎn)移支付7.22萬(wàn)億元。

三、堅(jiān)持DB+DC混合型模式與實(shí)現(xiàn)多繳多得的理性選擇：擴(kuò)大DC制養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶

從保險(xiǎn)制度機(jī)理看，相較于其他不可預(yù)知的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而言，社會(huì)成員年老的風(fēng)險(xiǎn)是可以預(yù)知的、必然發(fā)生的。這決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)是有別于其他任何一項(xiàng)保險(xiǎn)的特殊保險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制自然與其他保險(xiǎn)有很大不同。其他保險(xiǎn)（譬如車險(xiǎn)）是少數(shù)人發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由多數(shù)人來(lái)分?jǐn)偅瑥?qiáng)調(diào)的是“共濟(jì)”；而養(yǎng)老保險(xiǎn)是人人發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)由人人各自分?jǐn)偅瑥?qiáng)調(diào)的是“自濟(jì)”。鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)側(cè)重“自濟(jì)”的個(gè)性特征，以及DC制養(yǎng)老金比例下降顯現(xiàn)的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更有效率、更可持續(xù)地發(fā)展，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八屆三中全會(huì)“堅(jiān)持社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，完善個(gè)人賬戶制度，健全多繳多得激勵(lì)機(jī)制，確保參保人權(quán)益” 的改革要求，在堅(jiān)持DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)前提下，明確采取“名義賬戶制”并擴(kuò)大DC制個(gè)人賬戶，進(jìn)而擴(kuò)大DC制養(yǎng)老金在DB+DC混合型養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中的比例，這是實(shí)現(xiàn)DC制養(yǎng)老金引入初衷和落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神要求的理性選擇。主要理由有三條。

第一，擴(kuò)大個(gè)人賬戶可重拾參保人繳費(fèi)信心。養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶具有“多繳多得”的記賬功能。擴(kuò)大個(gè)人賬戶，能使由個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人產(chǎn)權(quán)充分“有形化”，個(gè)人繳費(fèi)越多，有形化的資產(chǎn)也就越多，今后能拿到的養(yǎng)老金也就越多，充分彰顯了“多繳多得”。這比將個(gè)人賬戶記賬規(guī)?？刂圃诘退?、通過(guò)將統(tǒng)籌部分養(yǎng)老金與個(gè)人繳費(fèi)進(jìn)行一定掛鉤、來(lái)體現(xiàn)所謂“多繳多得”的現(xiàn)行做法，更加直觀地體現(xiàn)了“繳”與“得”的正比例關(guān)系，看得見(jiàn)，摸得著。而且，參保人可以隨時(shí)通過(guò)查詢個(gè)人賬戶，就像他們隨時(shí)查詢公積金賬戶、銀行賬戶一樣，知道自己繳費(fèi)賬戶里積累了多少錢，才會(huì)吃上繳費(fèi)“定心丸”，才會(huì)愿意主動(dòng)繳費(fèi)、多繳費(fèi)，避免“斷?！?。

第二，擴(kuò)大個(gè)人賬戶是化解社保經(jīng)辦現(xiàn)實(shí)矛盾的需要。通過(guò)筆者在一線社保窗口的隨機(jī)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參保人普遍對(duì)養(yǎng)老金繳費(fèi)多年、個(gè)人賬戶積攢甚少表示不滿意，有的還明確表示不想再繳了。從對(duì)窗口經(jīng)辦人員的調(diào)查中還了解到，他們?cè)谵k理重復(fù)參保退費(fèi)或個(gè)人賬戶一次性返還業(yè)務(wù)時(shí)，由于個(gè)人賬戶記賬太少，而政策又規(guī)定只退還個(gè)人賬戶部分這一小頭的錢，統(tǒng)籌部分那一大頭的錢不退還，參保者本人或家屬往往表示不能接受，時(shí)常引發(fā)吵鬧或投訴、信訪事件。這表明，擴(kuò)大個(gè)人賬戶已是從制度設(shè)計(jì)層面化解社保經(jīng)辦矛盾、提升群眾社保滿意度的迫切要求。

第三，擴(kuò)大個(gè)人賬戶有助于恢復(fù)養(yǎng)老金收支平衡。擴(kuò)大個(gè)人賬戶是在不提高單位和個(gè)人繳費(fèi)費(fèi)率的前提下，通過(guò)從現(xiàn)行繳費(fèi)劃入統(tǒng)籌的比例中撥出一定比例，轉(zhuǎn)劃至個(gè)人賬戶，擴(kuò)大個(gè)人賬戶記賬比例，再以“名義賬戶”利率來(lái)計(jì)息，可以將個(gè)人賬戶打造成回報(bào)豐厚的養(yǎng)老資金池。當(dāng)參保人看到個(gè)人權(quán)益得到充分保護(hù)時(shí)，將改變繳費(fèi)“吃虧”的觀念，樹(shù)立繳費(fèi)“受益”的認(rèn)識(shí)，單位職工將主動(dòng)督促單位按自己的實(shí)際工資繳費(fèi)，個(gè)體靈活就業(yè)人員及自由職業(yè)者也將積極按時(shí)繳費(fèi)并選擇合適的繳費(fèi)檔次。如此，保費(fèi)征繳難度也就下降了，一方面，擴(kuò)大個(gè)人賬戶對(duì)促進(jìn)征收，遠(yuǎn)比空洞的擴(kuò)面征繳宣傳和片面依靠征繳強(qiáng)制力更為有效；另一方面，擴(kuò)大個(gè)人賬戶將參保人繳費(fèi)積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)后，不僅支付缺口可以完全填補(bǔ)上來(lái)，而且還將創(chuàng)造大量結(jié)余。這樣，一是可以使制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性得到很好保障，減輕公共財(cái)政負(fù)擔(dān)；二是制度無(wú)須執(zhí)行高費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，費(fèi)率進(jìn)一步下調(diào)還有可能，企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)還可以減輕；三是制度累計(jì)結(jié)余不僅不會(huì)縮減，而且還將增加，這又為建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制創(chuàng)造了條件。

鑒于目前個(gè)人賬戶僅由職工按8%的比例繳納的資金構(gòu)成，現(xiàn)階段，建議按照“等額配比”的思路，從企業(yè)繳納劃入社會(huì)統(tǒng)籌的16個(gè)百分點(diǎn)中拿出8個(gè)百分點(diǎn)，打入個(gè)人賬戶，使打入個(gè)人賬戶的錢由職工個(gè)人和企業(yè)各出50%構(gòu)成，也就是，將個(gè)人賬戶記賬比例擴(kuò)大至16%比較合適。操作方案有兩種：一種是“一步式”方案，即參保人從繳費(fèi)首月起就始終按照16%的比例記賬。這一方案使得個(gè)人賬戶從開(kāi)始建立之時(shí)，對(duì)參保人繳費(fèi)吸引力的釋放就保持最大化；一種是“累進(jìn)式”方案，即個(gè)人繳費(fèi)達(dá)到最低15年下限后，再按繳費(fèi)年限在8%的基礎(chǔ)上逐漸增加記賬比例，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)年限越長(zhǎng)，記賬比例越高，直至達(dá)到最高記賬比例16%。

當(dāng)前，擴(kuò)大個(gè)人賬戶是可行的。個(gè)人賬戶建立之初的目標(biāo)是要做實(shí)，即實(shí)現(xiàn)“實(shí)賬積累”。但目前國(guó)情下，由于生物收益率（職工平均工資增長(zhǎng)率與人口自然增長(zhǎng)率之和）大于市場(chǎng)投資收益率，如果選擇做實(shí)個(gè)人賬戶，會(huì)導(dǎo)致做實(shí)的賬戶比不做實(shí)的賬戶低效，所以多年來(lái)各地普遍缺乏做實(shí)積極性。2019年各地已按照統(tǒng)一要求，將做實(shí)的個(gè)人賬戶基金并入統(tǒng)籌基金，這意味著個(gè)人賬戶停止做實(shí)。不做實(shí)的個(gè)人賬戶實(shí)際就是“名義賬戶”。既然個(gè)人賬戶為“名義賬戶”，那么擴(kuò)大個(gè)人賬戶也就可以不受約束，賬戶擴(kuò)大后也不會(huì)增加政府、企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，這就使得擴(kuò)大個(gè)人賬戶成為一項(xiàng)純粹的技術(shù)性操作，沒(méi)有什么成本。