我國數(shù)據(jù)出境監(jiān)管制度構(gòu)建探究

西南科技大學(xué) 閆鈺菲

一、構(gòu)建我國數(shù)據(jù)出境監(jiān)管制度的必要性

面臨數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的新的時(shí)代背景，數(shù)據(jù)勢必是其核心特征。數(shù)據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)而隨時(shí)進(jìn)行著互聯(lián)互通的流動(dòng)，而流動(dòng)的領(lǐng)域不僅僅包括個(gè)人信息，還包含眾多滲透在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生活等多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。從國家層面而言，數(shù)據(jù)已是極為重要的戰(zhàn)略資源；從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而言，數(shù)據(jù)則是多領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)中的新型生產(chǎn)要素；對(duì)于個(gè)人層面，數(shù)據(jù)既是個(gè)人的產(chǎn)生物也是個(gè)人生活中的必需品。如此重要的地位自然使其能夠?qū)τ跀?shù)字經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。

通過流動(dòng)，數(shù)據(jù)帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)收益，但同時(shí)數(shù)據(jù)也屬于如今的重要戰(zhàn)略資源之一，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全的保護(hù)自然成為如今發(fā)展數(shù)據(jù)的必要條件。2021年7月，國內(nèi)某款A(yù)pp由于存在嚴(yán)重違法違規(guī)收集使用個(gè)人信息問題而被下架，這也成為我國第一次以“維護(hù)國家安全”為由，依法審查并整治的數(shù)字平臺(tái)。對(duì)于朝氣十足的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代來說，此類違規(guī)收集數(shù)據(jù)影響國家安全的事件絕不可能是首例，也不會(huì)是個(gè)例。國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)仍然存在眾多問題，如數(shù)據(jù)安全漏洞、濫用數(shù)據(jù)等，這些數(shù)據(jù)安全問題儼然是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代最必要的安全問題。針對(duì)數(shù)據(jù)安全，習(xí)近平總書記曾經(jīng)做出重要指示，明確提出要加快數(shù)據(jù)安全方位的制度建設(shè)。我國需要在數(shù)據(jù)安全制度的構(gòu)建當(dāng)面積極回應(yīng)數(shù)據(jù)安全維護(hù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列需求，數(shù)據(jù)出境安全監(jiān)管治理制度的構(gòu)建迫在眉睫。

二、我國數(shù)據(jù)出境監(jiān)管制度所存在的問題與困境

（一）現(xiàn)有制度不盡完善，存在空白區(qū)域，難以真正落地實(shí)施

自《數(shù)據(jù)安全法》發(fā)布以來，在實(shí)踐與落地的情況上依然不盡理想。兩部法律在現(xiàn)實(shí)情況中，對(duì)于普羅大眾更多是屬于束之高閣的立法，這并非立法者的初衷與立法的目的和意義。不僅如此，由于配套實(shí)施的細(xì)則、實(shí)施辦法的空白，極易造成監(jiān)管者束手無策的局面。在對(duì)數(shù)據(jù)出境的法律監(jiān)管上，現(xiàn)行立法的宏觀主要體現(xiàn)在審查機(jī)制和審查程序未作細(xì)則規(guī)定，給予了監(jiān)管者較為寬松的監(jiān)管權(quán)力，但在國家安全問題上，寬松的權(quán)限反而容易造成監(jiān)管者束手無策的局面。換句話說是由于立法者對(duì)于數(shù)據(jù)出境法律監(jiān)管的法律網(wǎng)構(gòu)建不夠全面，缺乏一定的相關(guān)配套法規(guī)。導(dǎo)致實(shí)際操作中數(shù)據(jù)出境中的法律監(jiān)管難以真正落地實(shí)施。

（二）數(shù)據(jù)出境方式單一，難以兼顧發(fā)展的需求

目前我國對(duì)于數(shù)據(jù)出境安全審查的規(guī)則建立更多停留在宏觀層面，故而在《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》中的“國家安全審查”成為數(shù)據(jù)合法出境的前置程序。只有通過了數(shù)據(jù)安全審查，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才會(huì)發(fā)放允許出境的行政許可。盡管我們支持國家安全為重的理念，但對(duì)于如我國一般的數(shù)據(jù)大國，“先審查再出境”的模式勢必會(huì)造成至少兩方面的問題。首先是審查機(jī)構(gòu)的工作成本。目前數(shù)據(jù)的跨界流通自然呈增長態(tài)勢。而在數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，出境的數(shù)據(jù)勢必將呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。這對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說無疑將增加審查的時(shí)間成本和人力資源成本。對(duì)于需要進(jìn)行數(shù)據(jù)出境的被審查者來說，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)原本是便捷、快速的方式，當(dāng)必須通過先審查才能出境時(shí)，則意味著在數(shù)據(jù)出境的時(shí)間控制上，存在一定的延遲和誤差。

（三）企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)合規(guī)的自查較被動(dòng)，加劇監(jiān)管難度

伴隨著我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展，也伴隨國內(nèi)國際雙循環(huán)格局的建立，想要“走出去”分一碗數(shù)字時(shí)代的羮的企業(yè)已屢見不鮮。如今的國際貿(mào)易離不開對(duì)數(shù)據(jù)的依賴，企業(yè)的發(fā)展需求也造就了大量的數(shù)據(jù)流動(dòng)。我們不難想象，雨后春筍般的數(shù)據(jù)時(shí)代新機(jī)會(huì)所帶來的數(shù)據(jù)流動(dòng)的規(guī)模相比這個(gè)數(shù)字是有增無減。

其中有相當(dāng)一部分企業(yè)除了擁有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)外，還掌握著眾多用戶的個(gè)人信息。無論從何角度出發(fā)，企業(yè)都應(yīng)該提高數(shù)據(jù)安全的自律意識(shí)，切勿讓數(shù)據(jù)安全的自查成為空話，讓企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)被動(dòng)化。否則對(duì)于企業(yè)來說，這在無形中便消耗了更多成本。

（四）數(shù)據(jù)治理國際層面的規(guī)則缺失，沖突化解消耗過多成本

我國的數(shù)據(jù)出境法律監(jiān)管絕不會(huì)僅僅依靠我國的立法，與國際規(guī)則相匹配的制度才能更好地為我國數(shù)據(jù)出境法律監(jiān)管提供國際化的基礎(chǔ)條件。

在不同的國家體系與價(jià)值觀中，產(chǎn)生著對(duì)數(shù)據(jù)出境監(jiān)管不同的政策與立法。再根據(jù)優(yōu)先事項(xiàng)的差異，這些政策和立法別說不盡相同了，有的甚至都難以避免矛盾和沖突。伴隨如今數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)的數(shù)量和規(guī)模大幅度增長，國家和地區(qū)之間以影響數(shù)據(jù)主權(quán)的名義構(gòu)建起了一定的壁壘。這些壁壘的解決主要是回歸至國家或者地區(qū)進(jìn)行治理。而在數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管中，如果要化解風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，勢必需要以各國數(shù)據(jù)安全為底線，達(dá)成一致的治理規(guī)則加以運(yùn)用，才能盡可能地平衡出境方及入境方共同利益。

三、歐盟地區(qū)出境監(jiān)管制度

歐盟地區(qū)的數(shù)據(jù)出境制度主要是依據(jù)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），GDPR被譽(yù)為是目前跨境數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域中最為嚴(yán)苛的保護(hù)條例。其目的主要是以維護(hù)歐盟數(shù)據(jù)主權(quán)，促進(jìn)歐盟境內(nèi)數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其核心內(nèi)容是數(shù)據(jù)主體的權(quán)益。它對(duì)數(shù)據(jù)主體的信息、信息獲取、糾正權(quán)和參與權(quán)有一定的限制。在內(nèi)容上GDPR對(duì)于數(shù)據(jù)控制者和處理者使用數(shù)據(jù)的原則以及獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立原則有一定的規(guī)定。其規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)由獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)組成，實(shí)施歐盟境內(nèi)的一站式監(jiān)管，這一點(diǎn)為跨境數(shù)據(jù)的監(jiān)管提供了便利。

總結(jié)來說，歐盟對(duì)于數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的態(tài)度屬于尋求個(gè)人信息保護(hù)與數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的平衡。其數(shù)據(jù)跨境的方式包括數(shù)據(jù)輸入者所在國家被歐盟地區(qū)列入了“充分性認(rèn)定白名單”、判斷是否提供了適當(dāng)協(xié)議、行為準(zhǔn)則為跨境傳輸提供保障，如果不滿足上述情況，則判斷在該企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部是否建立起已被監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的有約束力的內(nèi)部規(guī)則，另外是必須通過“必要性測試”和“偶然性判定”下，在滿足特定條件時(shí)能夠?yàn)榈谌龂驀H組織傳輸個(gè)人數(shù)據(jù)。

四、我國數(shù)據(jù)出境監(jiān)管制度構(gòu)建的思考與建議

（一）盡快出臺(tái)相關(guān)法律的配套法規(guī)，為審查雙方提供“用戶手冊”

配套相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)不僅意味數(shù)據(jù)安全法律的構(gòu)建更具網(wǎng)格化，同時(shí)也是對(duì)數(shù)據(jù)出境過程中監(jiān)管者以及相關(guān)主題的管理責(zé)任進(jìn)一步分配和明確的表現(xiàn)。

目前，對(duì)于數(shù)據(jù)出境的監(jiān)管職責(zé)是由專門機(jī)構(gòu)在進(jìn)行，這些機(jī)構(gòu)將對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全性進(jìn)行審核。而這些專門機(jī)構(gòu)并非是掛牌成立的機(jī)構(gòu)，其包括且不限于有國安部門、公安部門、網(wǎng)信辦、中國人民銀行等機(jī)構(gòu)。在多頭均具有審核權(quán)的情況下，我們期待著相關(guān)法律法規(guī)的誕生。以解決為多重審核機(jī)構(gòu)劃定職責(zé)權(quán)限的問題，為其實(shí)際操作提供良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。

從現(xiàn)實(shí)的實(shí)際操作而言，多部門的共同審核實(shí)際上更容易造成權(quán)責(zé)不明的情況，且對(duì)于數(shù)據(jù)直接或衍生內(nèi)容多而復(fù)雜的情況，審核其是否與國家安全相關(guān)，更需要專業(yè)的人才與技術(shù)進(jìn)行保障。鑒于此種情況，具有一個(gè)可以保證相對(duì)較高的審核準(zhǔn)確性的審查部門至關(guān)重要。這既是審查權(quán)利專業(yè)性的體現(xiàn)，同時(shí)又為審查尺度以及審查范圍提供了較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。大大減少了多部門審查之間的交流協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的用時(shí)。盡管這種模式前期需要對(duì)專業(yè)人才進(jìn)行選拔和培養(yǎng)，增加了一定成本，但從數(shù)字時(shí)代長遠(yuǎn)的發(fā)展來看，這種成本遠(yuǎn)比多部門共商共建所產(chǎn)生的人力、物力成本低，也更便于從整體上綜合判斷數(shù)據(jù)是否有可能帶來的國家安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）豐富合法流動(dòng)渠道

根據(jù)我國的數(shù)據(jù)出境監(jiān)管實(shí)踐情況，目前我國擁有較為嚴(yán)格的事前“許可”機(jī)制。該機(jī)制主要是在涉及國家利益、公共利益的特定行業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)絕對(duì)禁止出境外的范圍外，對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)和商業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管，包括履行“通知-同意”程序、安全自評(píng)估、行業(yè)主管部門評(píng)估等。這樣的模式自然大大降低了我國數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，但是面對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展必然要求，其作用便顯得捉襟見肘。

我們必須認(rèn)可數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方式的多元化，也必須了解數(shù)據(jù)日常化、規(guī)模化的跨境需求，所以在不涉及國家安全和公共利益的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)上，在安全與效率的抉擇中，我們應(yīng)努力為效率打造一條安全通道，以達(dá)到合理有序的數(shù)據(jù)流動(dòng)。在歐盟的模式中，“充分性認(rèn)定”是一種可以借鑒的途徑，達(dá)成特定場景或特定用戶可采用的協(xié)議值得借鑒。我國可通過設(shè)置數(shù)據(jù)出境白名單等方式來優(yōu)化數(shù)據(jù)出境方式。

（三）引導(dǎo)企業(yè)、行業(yè)進(jìn)行自律評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)安全自查的引導(dǎo)與支持

依據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第二十三條第二款，國家建立數(shù)據(jù)安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國家安全的數(shù)據(jù)活動(dòng)進(jìn)行國家安全審查。依法作出的安全審查決定為最終決定。這對(duì)于企業(yè)意味著一旦審查不通過，則無法通過訴訟或復(fù)議的途徑作出救濟(jì)。對(duì)此行業(yè)、企業(yè)的自行安全評(píng)估是實(shí)現(xiàn)減少成本、引導(dǎo)發(fā)展的重要實(shí)現(xiàn)方式。作為監(jiān)管部門，可以通過出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)行業(yè)內(nèi)起草、探索數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估細(xì)則，以使細(xì)則更符合該行業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求與行業(yè)特點(diǎn)。同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)合規(guī)自查，在企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)出境自評(píng)估方面，首先應(yīng)明確的是數(shù)據(jù)跨境傳輸能否獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)的參考因素，這不僅在于數(shù)據(jù)本身，還包括數(shù)據(jù)跨境傳輸?shù)哪康囊约皵?shù)據(jù)收發(fā)雙方的安全性。企業(yè)應(yīng)從自身數(shù)據(jù)的合法性、正當(dāng)性、風(fēng)險(xiǎn)可控性出發(fā)進(jìn)行自我評(píng)估。

在政府層面，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)、企業(yè)的數(shù)據(jù)安全意識(shí)的培養(yǎng)是非常必要的，同時(shí)直接加強(qiáng)企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)安全的自查技術(shù)與人才培養(yǎng)成本的支持，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的方式之一。

（四）激流勇進(jìn)，推動(dòng)國際間數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的制度建立

數(shù)據(jù)流動(dòng)是國家間投資貿(mào)易的必然要素。國際合作和貿(mào)易通過數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)起了重大作用；在如今的數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)，也為境外市場開拓和跨境服務(wù)作出貢獻(xiàn)。

國際組織對(duì)于全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的制定具有強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，但是世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國等在全球范圍內(nèi)具有重要影響力的國際組織的規(guī)則更側(cè)重于實(shí)體貿(mào)易與全球數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展不相適應(yīng)，促使很多國家通過雙邊或多邊合作的方式暫時(shí)解決數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問題。然而由于各國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)問題上的立場與模式各不相同，且受到新冠疫情的影響，短期內(nèi)或許難以締結(jié)全球性數(shù)據(jù)跨境規(guī)則。但是我國應(yīng)積極發(fā)揮大國擔(dān)當(dāng)，積極參與國際平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則的磋商會(huì)議，支持有影響力的全球性國際組織開展多邊數(shù)據(jù)治理合作，積極融入全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則，制定努力共謀國際社會(huì)合作的最大公約數(shù)不斷縮減全球數(shù)據(jù)治理成本提高全球數(shù)據(jù)治理效率實(shí)際上歐美等國也多次表示，要在世界貿(mào)易組織框架下開展全球數(shù)據(jù)治理談判。這些為我國推進(jìn)世界貿(mào)易組織規(guī)則改革、維護(hù)我國數(shù)據(jù)安全及爭奪數(shù)據(jù)治理話語權(quán)創(chuàng)造了有利條件。