鄉(xiāng)村人才振興：現(xiàn)實困境與政策協(xié)調(diào)*

河北科技師范學(xué)院 孫勝顯，路蕎華，劉林琳，李洪洋

鄉(xiāng)村人才振興是鄉(xiāng)村五大振興中的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。2021年2月，“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》，強調(diào)要“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍，為全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力人才支撐?！薄兑庖姟诽岢?，要加快培養(yǎng)鄉(xiāng)村五類人才，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才、鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才、鄉(xiāng)村治理人才、農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才。從人才專業(yè)特征來看，五類人才對于鄉(xiāng)村五大振興而言，起著重要的支撐作用（圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村五類人才對于鄉(xiāng)村五大振興的支撐作用

一、宏觀視角下的鄉(xiāng)村人才振興的現(xiàn)實困境

“人才”作為生產(chǎn)函數(shù)中最為基礎(chǔ)和活躍的生產(chǎn)要素，在市場機制作用下自然流向收益比較高的領(lǐng)域。在尚未完全扭轉(zhuǎn)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，城市對于鄉(xiāng)村人才的“虹吸效應(yīng)”無法避免，致使鄉(xiāng)村人才振興面臨以下幾方面的現(xiàn)實困境。

（一）從鄉(xiāng)村人口“蓄水池”看鄉(xiāng)村人才振興困境

近三十年，鄉(xiāng)村人口總量和比重均在下降，且下降速度逐步加快。鄉(xiāng)村人才振興“蓄水池”在逐漸萎縮。從人口年齡結(jié)構(gòu)看，全省7461萬常住人口中，14歲以下人口為1509萬人，占20.22%，15-59歲人口為4471萬人，占59.92%；60歲及以上人口為1481萬，占19.85%，逼近中度老齡化社會，撫養(yǎng)比高達50%（圖2）。鄉(xiāng)村人才“蓄水池”老化嚴重。

圖2 河北省歷次人口普查城鄉(xiāng)人口規(guī)模及結(jié)構(gòu)

（二）從人力資本政策導(dǎo)向看鄉(xiāng)村人才振興困境

長期以來針對二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改進的政策建立在“減少農(nóng)村勞動力”的理論假設(shè)上，進而使教育、健康等人力資本投資政策均通過推動農(nóng)村人口向城市遷移來達到提升貧困人口脫貧能力與質(zhì)量的投資目標。2020年，全省常住人口中流動人口為1533萬人，相比十年前增長129.71%。與之相關(guān)聯(lián)的是，2020年全省城鎮(zhèn)常住人口為4482萬人，占全部常住人口的60.07%，相比十年前提高16.13個百分點，常住人口城鎮(zhèn)化率首次突破了60%，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性變革。在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上，“三農(nóng)”工作重心已經(jīng)從“脫貧攻堅”轉(zhuǎn)向“鄉(xiāng)村振興”，鄉(xiāng)村人力資本投資政策—特別是教育政策—的“遷移”導(dǎo)向難以適應(yīng)新征程的要求。

（三）從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)弱勢地位看鄉(xiāng)村人才振興困境

從第一產(chǎn)業(yè)看，農(nóng)業(yè)比較利益天然低于二、三產(chǎn)業(yè)，這是長期以來農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的根源所在。從二、三產(chǎn)業(yè)看，其對基礎(chǔ)設(shè)施、金融體系等公共服務(wù)配套的要求遠高于第一產(chǎn)業(yè)，而對于仍處于發(fā)展中的經(jīng)濟而言，鄉(xiāng)村地區(qū)恰恰是公共服務(wù)配套的薄弱地區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村的發(fā)展中面臨更高的隱性成本。盡管在實踐中“土地指標”被作為調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)均等化資源配置的有力手段，但由于鄉(xiāng)村土地流動性受限，“土地指標”的配置作用和效率被削弱。與城市相比，鄉(xiāng)村處于明顯弱勢地位。人才作為經(jīng)濟社會中最為靈活和自由的生產(chǎn)要素，自然面臨城市產(chǎn)業(yè)的“虹吸”。

二、微觀視角下的鄉(xiāng)村人才振興的現(xiàn)實困境

對鄉(xiāng)村五類人才“加快培養(yǎng)”的制度訴求，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村人才的多元性，從各類人才本身的供需狀況出發(fā)，可以更加具體和深入地剖析制約人才振興的瓶頸。

（一）產(chǎn)業(yè)人才市場特征：供需“雙減”，“用工荒”問題突出

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才包括“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人才”和“農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才”。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才需求看，在土地集中、技術(shù)進步等因素的共同作用下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，特別是第一產(chǎn)業(yè)的資本有機構(gòu)成發(fā)生了顯著的變化，機器正在逐步替代人力，使得對于農(nóng)村勞動力的總體需求規(guī)模逐步下降。但在信息化和產(chǎn)業(yè)化作用下，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對于人力的需求層次不斷提升，對于研發(fā)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)和商品化環(huán)節(jié)的人才需求顯著增加。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才供給看，勞動力市場較二十年前發(fā)生了根本性變化。2002年，全省農(nóng)村剩余勞動力約有500～600萬人，占全省鄉(xiāng)村勞動力總量的18%～22%，勞動力市場嚴重供過于求。而當前，受各種因素的疊加影響，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才資源無論從總量還是從比重上，都在快速萎縮，鄉(xiāng)村用工荒問題日趨突出，加大了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的人力成本。

（二）公共服務(wù)人才市場特征：兩極分化，優(yōu)秀人才流失嚴重

在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進程中，對于人才的需求不僅局限于鄉(xiāng)村三次產(chǎn)業(yè)，還體現(xiàn)在對于教育、醫(yī)療、文化、規(guī)劃等公共服務(wù)領(lǐng)域的人才需求。鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才包括教師、衛(wèi)生健康人才、文旅體育人才、鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)人才等。由于鄉(xiāng)村公共服務(wù)人才對專業(yè)性和學(xué)歷層次要求較高，鄉(xiāng)村現(xiàn)有公共服務(wù)人才出現(xiàn)兩極分化：由于從業(yè)環(huán)境、待遇、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的城鄉(xiāng)差異，受教育程度較高、業(yè)務(wù)能力較強的公共服務(wù)人員通過各種渠道進入城市；而留在鄉(xiāng)村公共服務(wù)機構(gòu)的公共服務(wù)人員存在人員老化、知識結(jié)構(gòu)受限等問題，省內(nèi)一些縣的鄉(xiāng)村衛(wèi)生站點由于人員配置出現(xiàn)瓶頸而無法正常開展服務(wù)，個別鄉(xiāng)村小學(xué)師資匱乏等問題突出。

（三）治理人才市場特征：日益“脫域”，“鄉(xiāng)土路徑”面臨轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村治理人才是各類人才中特殊的一類，無論是基層組織黨員，還是“鄉(xiāng)賢”，抑或是宗族意見領(lǐng)袖，均體現(xiàn)出典型的鄉(xiāng)土社會特點。而在二元結(jié)構(gòu)逐漸扭轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)村治理日益制度化、法制化的轉(zhuǎn)型時期，原有的治理人才所體現(xiàn)的社會關(guān)系從有限的地方性場景中“剝離出來”。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理人才“脫域”不可避免，即社會關(guān)系從彼此互動的地域關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中“脫離出來”。原有的治理人才來源、治理人才相關(guān)制度設(shè)計的文化基礎(chǔ)、治理人才優(yōu)勢和能力結(jié)構(gòu)，具有“鄉(xiāng)土性”“親緣性”“自治性”的特征，在轉(zhuǎn)型時期被普遍打破，面臨“社會性”“多源性”“法治性”的新訴求。

（四）農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才：服務(wù)面窄，穩(wěn)定性和連續(xù)性有待提升

“農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才”可服務(wù)于鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)、社會、治理各個方面。農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才有著特殊性。隨著90年代末開始的對于縣域經(jīng)濟和基層科技創(chuàng)新的關(guān)注，我省逐步形成了一系列旨在推動科技人才下沉的制度安排，如90年代開始的旨在推動農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的農(nóng)業(yè)推廣制度、2004年開始的旨在提升鄉(xiāng)村科技創(chuàng)新能力的科技特派員制度，以及2018年啟動的旨在助力精準脫貧的“三區(qū)”人才支持計劃等。相比其他各類人才，農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技人才有著相對成熟的政策路徑。但也面臨一些問題，如服務(wù)于農(nóng)業(yè)的多、服務(wù)于農(nóng)村的少，服務(wù)于生產(chǎn)行為的多、服務(wù)市場行為的少，短期服務(wù)方式多、長期持續(xù)服務(wù)少等。

三、鄉(xiāng)村人才振興的政策建議—基于政策協(xié)調(diào)的邏輯

（一）推進“人才—資金—技術(shù)”一體化配置

工商資本投資在農(nóng)業(yè)農(nóng)村過程中面臨較為明顯的勞動力瓶頸，各類人才在鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)過程中面臨一定的資金瓶頸。在現(xiàn)有支農(nóng)政策的框架下，通過協(xié)調(diào)不同政策，實施一批“人才—資金—技術(shù)”一體化配置項目，融合推進鄉(xiāng)村本地智庫建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)招商引資工作（圖3），能夠有效解決兩個“瓶頸”，推進人才“城→鄉(xiāng)”流動。首先，縣級政府對照中央、省、市人才政策，積極謀劃人才引進與管理政策，為人才管理評價、培養(yǎng)開發(fā)、流動配置、激勵保障等機制尋求對接點，以縣為單位建設(shè)鄉(xiāng)村智庫。第二，省、市政府合理優(yōu)化制度設(shè)計，在現(xiàn)有鼓勵工商資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的有關(guān)政策中，重點支持能聯(lián)合穩(wěn)定人才團隊投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村的項目，支持企業(yè)和其研發(fā)機構(gòu)所聯(lián)結(jié)的專業(yè)技術(shù)人才資源聯(lián)合下鄉(xiāng)。第三，發(fā)揮行政配置資源作用，彌補縣區(qū)的鄉(xiāng)村人才市場由于供給不暢而發(fā)育不充分的短板，發(fā)揮信息中介、平臺搭建等功能，為企業(yè)聯(lián)合穩(wěn)定人才團隊提供信息支持。

圖3 支農(nóng)政策中的“人才—資金—技術(shù)”一體化配置施策邏輯

（二）建立“反哺”導(dǎo)向的人力資本投資政策

深入推進和優(yōu)化現(xiàn)有的推動人才“下鄉(xiāng)”的各項政策，通過協(xié)調(diào)教育、人事、組織、科技、財政、金融等各類政策，實施高校畢業(yè)生“赴鄉(xiāng)”支農(nóng)計劃，構(gòu)建引導(dǎo)和鼓勵高校畢業(yè)生到鄉(xiāng)村工作的機制，形成新增勞動力對鄉(xiāng)村的穩(wěn)定流入支持（圖4）。具體而言，一是將“三支一扶”“大學(xué)生村官”等現(xiàn)有的反哺政策前置到高校畢業(yè)生就業(yè)政策中，在高校建立畢業(yè)生基層成長計劃后備人才庫；二是制定博士、碩士等高層次人才赴鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)專項支持政策，在申請與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的科技計劃項目和科研平臺時，予以優(yōu)先考慮?；蛟O(shè)立專門的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)高層次人才科技計劃項目、基金項目或?qū)ｉT的鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)類研發(fā)平臺；三是對主動到全省財政困難縣、摘帽縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位工作，且服務(wù)期滿一定期限（如3年）的本專科畢業(yè)生，其參加行政編或事業(yè)單位招考予以優(yōu)先考慮；四是允許到鄉(xiāng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)工作的高校畢業(yè)生，且服務(wù)滿一定期限（如5年）申請學(xué)費返還或助學(xué)貸款展期或減免。

圖4 “反哺”導(dǎo)向的人力資本投資政策與各項政策協(xié)調(diào)

（三）加強鄉(xiāng)村本土人才職業(yè)能力建設(shè)

一方面是大力加強新型職業(yè)農(nóng)民培育，充分運用田間課堂、農(nóng)民夜校、網(wǎng)上教學(xué)等形式，分層分類開展鄉(xiāng)土人才教育和技能培訓(xùn)，促進鄉(xiāng)土人才知識的更新和能力的提升。另一方面是加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)，推進中職、高職院校和技工學(xué)校圍繞地方經(jīng)濟社會發(fā)展對于人才的需求領(lǐng)域，開設(shè)委培班、訂單班、定向班，采取彈性學(xué)制或“半農(nóng)半讀”等形式，面向鄉(xiāng)土人才開展專業(yè)教育和專項技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民從業(yè)的專業(yè)化、標準化水平。要全面推進我省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，人才是第一要素。應(yīng)緊扣鄉(xiāng)村五大振興的現(xiàn)實要求，在現(xiàn)有政策的框架下，在不增加新的制度成本的前提下，通過加強不同部門、不同層級之間的政策協(xié)調(diào)來應(yīng)對鄉(xiāng)村人才振興困境，推進鄉(xiāng)村人才振興的現(xiàn)實路徑。