淺析預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建及運(yùn)用

徐松梅

摘要：健全完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的主要部分，而預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建又是完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容。本文從預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑出發(fā)，提出預(yù)算績效指標(biāo)體系運(yùn)用建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效；指標(biāo)；體系

引言

習(xí)總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，全面實(shí)施績效管理。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》對(duì)全面實(shí)施績效管理做出了重大部署?；仡櫸覈M(jìn)入21世紀(jì)以來，績效理念逐漸被引入我國政府公共支出預(yù)算，績效預(yù)算把撥付的款項(xiàng)和相應(yīng)的公共事務(wù)結(jié)果聯(lián)系起來，有利于提高資金使用效率、優(yōu)化資源配置效率。健全完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)算績效管理全面實(shí)施的重要組成部分，而預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建又是完善預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)的核心內(nèi)容。

一、預(yù)算績效指標(biāo)體系的構(gòu)建路徑

預(yù)算績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的建立和完善并不是一蹴而就的，需要經(jīng)過不斷理論探索和實(shí)踐檢驗(yàn)。我國中央與地方各級(jí)財(cái)政部門歷經(jīng)幾十年的探索和推動(dòng)，在經(jīng)歷了萌芽階段、探索階段，預(yù)算績效指標(biāo)體系初步建立，現(xiàn)已進(jìn)入逐步完善階段。

萌芽階段。財(cái)政部于2000年明確提出建立財(cái)政支出績效考評(píng)工作體系的探索思路后，從擬定行業(yè)績效考評(píng)管理辦法入手，于當(dāng)年先后頒布了《中央級(jí)教科文部項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》、《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》，并組織相關(guān)部門開展了績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作。最初將評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定為業(yè)務(wù)考評(píng)和財(cái)務(wù)考評(píng)，尤其在《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考評(píng)管理辦法（試行）》中將指標(biāo)進(jìn)行了深入的細(xì)化，不僅設(shè)計(jì)了包括項(xiàng)目情況和資金情況的相應(yīng)指標(biāo)，并針對(duì)指標(biāo)設(shè)置了相應(yīng)的分值。這種指標(biāo)的分類構(gòu)造雖然并不全面也不是非常完善，卻為績效指標(biāo)體系的建設(shè)提供了發(fā)展思路。

探索階段。2003年預(yù)算績效管理改革全面啟動(dòng)，10月，黨的十六屆三中全會(huì)明確提出要“建立預(yù)算績效考評(píng)體系”。隨后陸續(xù)頒布的各類項(xiàng)目支出績效考評(píng)辦法中，效益指標(biāo)從業(yè)務(wù)指標(biāo)和財(cái)務(wù)指標(biāo)中分離，預(yù)算績效指標(biāo)體系逐步細(xì)化和優(yōu)化，使得績效指標(biāo)更加明晰。2013年《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》規(guī)范和統(tǒng)一了評(píng)價(jià)工作。一是原本的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)僅僅針對(duì)項(xiàng)目支出，新的體系框架擴(kuò)展為既包含項(xiàng)目支出、部門整體支出，又包含財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)的三大指標(biāo)框架。這種分離構(gòu)造模式，不僅對(duì)項(xiàng)目支出的績效評(píng)價(jià)更具有針對(duì)性，還有利于掌握基本支出、財(cái)政支出總體效率、結(jié)構(gòu)性配置效率等信息。二是將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)為定量化表述，對(duì)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)進(jìn)行了具體化的表述，并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行解釋說明，列出了具體的指標(biāo)公式。三是將涵蓋整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行周期“投入—過程—產(chǎn)出—效果”的邏輯模型以一級(jí)指標(biāo)的形式加以展現(xiàn)，使得具體指標(biāo)的隸屬關(guān)系更為明確清晰。

完善階段。2015年實(shí)施的《預(yù)算法》確定 “講求績效”是各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)恪守的原則。2018年9月頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，明確提出的改革要求是完善全覆蓋預(yù)算績效管理體系。對(duì)預(yù)算績效管理橫向、縱向的全面推動(dòng)，需要更加完善的績效指標(biāo)體系來支撐。

二、預(yù)算績效指標(biāo)體系運(yùn)用建議

1.完善多維度績效評(píng)價(jià)體系

共性指標(biāo)作為基礎(chǔ)性的指標(biāo)，是所有預(yù)算項(xiàng)目都可以共用的指標(biāo)，有利于不同預(yù)算之間相互比較。但是不同的預(yù)算項(xiàng)目具有不同的特性，因此在共性指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，必須考慮到不同預(yù)算項(xiàng)目的差異性。從收支分類、部門職能和資金使用，以及地域差異等方面全面考慮，建立具體的差異性績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。從而構(gòu)建一套完整的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。整個(gè)績效評(píng)價(jià)體系分為共性指標(biāo)和差異指標(biāo)兩大類，共性指標(biāo)采用財(cái)政部三級(jí)通用指標(biāo)；差異指標(biāo)在借鑒共性指標(biāo)三級(jí)分類的基礎(chǔ)上，從項(xiàng)目立項(xiàng)、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理等方面細(xì)化反映，并詳細(xì)對(duì)指標(biāo)解釋、指標(biāo)值等進(jìn)行描述。指標(biāo)體系不僅需要包括投入、產(chǎn)出，還需要包括社會(huì)效益、生態(tài)效益，以及可持續(xù)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等方面。在合理運(yùn)用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)、共性指標(biāo)和差異指標(biāo)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)考慮到預(yù)算項(xiàng)目在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的影響會(huì)存在一定的滯后性，有些項(xiàng)目在短期內(nèi)能顯現(xiàn)效果，有些項(xiàng)目可能需要幾年、甚至幾十年較長時(shí)間常能顯現(xiàn)出效果。為避免注重短期績效，忽略長期發(fā)展，還應(yīng)合理使用短期績效指標(biāo)和長期績效指標(biāo)。只有通過多維度績效指標(biāo)的運(yùn)用，才能更有利于全面綜合反映預(yù)算項(xiàng)目的績效情況。多維度績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的建立可以從根本上解決預(yù)算部門在編制績效指標(biāo)時(shí)無從下手的困難。

2.構(gòu)建預(yù)算績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系

在實(shí)踐中，僅僅使用預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)是無法判斷、評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目的好壞、優(yōu)劣的，只有將績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作為標(biāo)尺和參照物來進(jìn)行測(cè)量，才能做出科學(xué)有效的判斷。因此建立評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)需以量化的形式進(jìn)行量度，通過數(shù)理統(tǒng)計(jì)分析的原理對(duì)一定的樣本量數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，數(shù)據(jù)的采集可以從一些權(quán)威渠道獲得，如統(tǒng)計(jì)信息部門、財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)、銀聯(lián)系統(tǒng)等。根據(jù)統(tǒng)計(jì)分析賦予各類績效評(píng)價(jià)指標(biāo)科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成有效合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系。根據(jù)取值數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的不同，可分別建立計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)等類型，從多方面評(píng)價(jià)預(yù)算項(xiàng)目的績效情況。不同的預(yù)算項(xiàng)目所采用的評(píng)價(jià)方式也會(huì)有所側(cè)重，如果預(yù)算項(xiàng)目的定性指標(biāo)較多，那么更多的是需依靠專家專業(yè)判斷，以及各類問卷調(diào)查方式進(jìn)行；如果定量指標(biāo)較多，那么更多是的是需要依據(jù)數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行計(jì)算。同時(shí)，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)檢索方法也是可多樣化的，既可以通過指標(biāo)所屬類型檢索、也可以通過關(guān)鍵詞搜索等?？冃е笜?biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，為績效指標(biāo)評(píng)價(jià)提供了準(zhǔn)繩，是科學(xué)評(píng)判預(yù)算項(xiàng)目績效的根本保障。

3.建立信息資源共享體系

各部門以及單位之間信息資源的共享性較差是影響預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)體系科學(xué)性和專業(yè)性的原因之一?？冃е笜?biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)體系管理數(shù)據(jù)的形成需要以科學(xué)合理的方法整合各方面的數(shù)據(jù)，包括各部門單位的歷史數(shù)據(jù)，社會(huì)公眾方面的各類數(shù)據(jù)等，以此來不斷完善預(yù)算績效指標(biāo)。通過以建立預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)為平臺(tái)，將各級(jí)政府上下級(jí)部門、相關(guān)單位的數(shù)據(jù)貫通交換，將已有財(cái)政預(yù)算數(shù)據(jù)和外部網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、社會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等納入信息資源共享體系的收集范圍，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共通和積累。同時(shí)對(duì)信息資源的安全進(jìn)行控制，并持續(xù)不斷對(duì)新舊數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)測(cè)，保障信息資源的安全和質(zhì)量。資源共享體系的建立，是提高績效指標(biāo)體系科學(xué)性和專業(yè)性的有效手段。

4.立足服務(wù)預(yù)算和績效管理

預(yù)算績效指標(biāo)體系的建立和運(yùn)用能夠促進(jìn)預(yù)算編制執(zhí)行與績效管理之間的融合，最終從整體上提高資源配置效率，因此要將預(yù)算績效指標(biāo)體系立足于服務(wù)預(yù)算和績效管理，并貫穿于預(yù)算管理各階段。一是預(yù)算編制階段，預(yù)算部門和單位憑借預(yù)算績效指標(biāo)體系填報(bào)支出各級(jí)績效指標(biāo)、指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)目標(biāo)值等。財(cái)政部門審核預(yù)算時(shí)，通過指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系篩選查找經(jīng)驗(yàn)值、歷史值與申報(bào)值相比較，判斷支出合理性、效益性。二是在預(yù)算執(zhí)行階段，預(yù)算執(zhí)行單位應(yīng)將實(shí)際完成情況同績效指標(biāo)目標(biāo)值進(jìn)行比較，實(shí)時(shí)了解和掌握績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。問題可以及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，采取對(duì)應(yīng)措施，確保預(yù)算績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三是在決算階段，將最終的指標(biāo)實(shí)際值錄入績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系庫，不斷修正歷史值、標(biāo)準(zhǔn)值，提高指標(biāo)體系的科學(xué)性，為后續(xù)預(yù)算績效管理提供參照依據(jù)。

從立足預(yù)算績效管理服務(wù)的角度出發(fā)，通過預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系、信息資源共享體系的配套建設(shè)，不斷完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系并加以合理運(yùn)用，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的有利保障。■

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