政府治理體系建設(shè)中提升智庫效能對(duì)策探討

黨的十九屆四中全會(huì)提出完善國(guó)家治理體系和治理能力的重大戰(zhàn)略部署，本文通過當(dāng)前中國(guó)特色新型智庫建設(shè)現(xiàn)狀的實(shí)踐探索和理論研究，在制度和政策范圍之內(nèi)，明確智庫在治理體系中的角色擔(dān)當(dāng)，從而找到智庫在治理結(jié)構(gòu)中的功能定位，進(jìn)而對(duì)智庫效能提升和外部參與方式進(jìn)行了探討，最終達(dá)到發(fā)現(xiàn)公共治理盲點(diǎn)、破解公共治理難點(diǎn)、補(bǔ)齊制度短板，激發(fā)社會(huì)市場(chǎng)動(dòng)力、降低制度執(zhí)行成本，從而為實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化提供有效的思路建議。

一、智庫在治理體系中充當(dāng)?shù)慕巧?/p>

治理體系是黨和國(guó)家在治理過程中的一系列制度安排，而這些制度安排的目標(biāo)就是通過建國(guó)七十多年來所形成的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)、理論研究、實(shí)踐探索共同推進(jìn)，進(jìn)而形成適合現(xiàn)代化國(guó)家發(fā)展、符合中國(guó)實(shí)際需要的制度和方式。因此，智庫在這個(gè)重大命題中就要在經(jīng)驗(yàn)、理論、實(shí)踐三個(gè)方面突出“智”的特色，為“治”的完善提供思想產(chǎn)品。

（一）制度設(shè)計(jì)的“探照燈”。“探照燈”就是要發(fā)揮智庫的敏銳作用。擺脫“政府出題—智庫研究—政府采納”的閉環(huán)發(fā)展邏輯，改變完全有行政主導(dǎo)的研究模式。突出對(duì)新問題、新方向、新業(yè)態(tài)、新模式的關(guān)注程度，為黨和國(guó)家捕捉國(guó)際、國(guó)內(nèi)發(fā)生的新變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新趨勢(shì)以及自身發(fā)展所處的新階段，開展長(zhǎng)期的跟蹤研究、理論研究、實(shí)踐研究。

（二）制度體系的“黏合劑”?！梆ず蟿本褪前l(fā)揮智庫的貫通作用，就是要發(fā)現(xiàn)黨和國(guó)家在改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各項(xiàng)制度中不完善、碎片化、缺乏系統(tǒng)性的問題，按照國(guó)家和社會(huì)雙重的利益為根本，通過學(xué)理性研究、問題導(dǎo)向、決策需要三者的有機(jī)共通為導(dǎo)向。從而成為完善黨和國(guó)家的制度體系的“紐帶”，成為創(chuàng)新引領(lǐng)、地方需要、社會(huì)信任、特色鮮明、國(guó)內(nèi)知名、黨委政府信得過并用上的智囊團(tuán)。

（三）制度執(zhí)行的“助力器”。智庫既是現(xiàn)代化民主制度的產(chǎn)物，也是推動(dòng)制度執(zhí)行合理化的“助推器”。當(dāng)前新一輪科技革命正在不斷取得突破性進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化發(fā)展不斷加速，這就使得原本不相關(guān)聯(lián)的事物被賦予了瞬息萬變的特點(diǎn)，“助力器”就是發(fā)揮智庫客觀、冷靜、理性的作用，讓原本隱蔽、復(fù)雜、雜亂的表面現(xiàn)象清晰化，通過對(duì)問題本身的還原和識(shí)別，摸清事物發(fā)展的本質(zhì)規(guī)律，為制度執(zhí)行的可行性提供有價(jià)值的對(duì)策。

（四）制度效應(yīng)的“傳感器”。“傳感器”就是發(fā)揮智庫信息反饋的作用。要利用制度在企業(yè)、政府、社會(huì)團(tuán)體三種主體之間產(chǎn)生的效果進(jìn)行多方位、多時(shí)段、多范圍、多數(shù)據(jù)的分析。通過制度效應(yīng)的動(dòng)態(tài)效果評(píng)價(jià)，為制度的修正、補(bǔ)充、細(xì)化提供各類有價(jià)值的信息。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息潛在價(jià)值的挖掘，為今后開展決策建言、政策闡釋、話語體系構(gòu)建奠定科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、預(yù)見性、有效性并存的信息基礎(chǔ)。

二、 智庫在治理結(jié)構(gòu)上的定位

治理結(jié)構(gòu)是治理組織內(nèi)部制度與外部治理方式銜接的組織保障，是體系功能現(xiàn)實(shí)表達(dá)的路徑。治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)良程度是治理功能有效表達(dá)的基礎(chǔ)和前提。因此，智庫在治理結(jié)構(gòu)中的設(shè)置不能脫離整體治理結(jié)構(gòu)的變化而獨(dú)立存在，要將自身的定位同國(guó)家整體治理的變化做出適時(shí)的調(diào)整，還要通過定位之后功能的發(fā)揮有效助推治理結(jié)構(gòu)改變，從而更加適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家法治化、民主化、科學(xué)化的本質(zhì)要求。

（一）在治理框架上，要注重各類智庫的內(nèi)部設(shè)置與外部聯(lián)系，從而保證智庫效能最優(yōu)化的同時(shí)，與黨委、政府、社會(huì)、市場(chǎng)等各類治理主體形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互相依存、共同發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)。目前，各類智庫的組織運(yùn)營(yíng)形式都是主要分為管理和研究?jī)纱箢惒糠?，而管理部門主要負(fù)責(zé)智庫成果的宣傳、合同的洽談、雇員的薪資待遇和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)、大型學(xué)術(shù)活動(dòng)的安排、研究人員晉升的標(biāo)準(zhǔn)制定以及其他一些日常性工作。因此，管理部門的合理設(shè)置可以為智庫治理體系的形成奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，我國(guó)智庫按照體制內(nèi)外的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，主要分為組織內(nèi)部設(shè)立的“內(nèi)腦”政策研究機(jī)構(gòu)和法律上具有獨(dú)立法人的“外腦”研究機(jī)構(gòu)，這兩部分構(gòu)成了我國(guó)名義上的智庫體系，通過探索和構(gòu)建體制內(nèi)外兩種研究機(jī)構(gòu)合作的新機(jī)制、新模式、新方式，將會(huì)為治理體系中智庫體系的地位形成組織保障。

（二）在治理結(jié)構(gòu)上，要注重對(duì)其他治理組織的整體性把握，從而形成智庫組織與各類治理組織協(xié)同發(fā)展的根本目的。智庫組織的建設(shè)目的是服務(wù)地方發(fā)展、服務(wù)決策需要、服務(wù)社會(huì)大眾，這種設(shè)置的目的很有可能使智庫組織在建設(shè)過程中變?yōu)橐环N可有可無的存在，目前部分地區(qū)出現(xiàn)“庫”多“智”少的現(xiàn)象，就是因?yàn)闆]有充分考慮本地區(qū)、本行業(yè)、本領(lǐng)域的基本現(xiàn)實(shí)狀況和現(xiàn)實(shí)需要。因此，智庫組織既要注重對(duì)組織本身內(nèi)部科學(xué)性、有效性、合理性進(jìn)行精準(zhǔn)的設(shè)置，同時(shí)，還要從本地區(qū)、本領(lǐng)域所具有的現(xiàn)實(shí)狀況來進(jìn)行組織建設(shè)，即要充分考慮智庫不能搞大規(guī)模、重復(fù)性的建設(shè)，使治理結(jié)構(gòu)中智庫組織的存在變得“冗長(zhǎng)繁余”。智庫組織的建設(shè)應(yīng)注重“恰到好處”，即把握好當(dāng)前智庫現(xiàn)實(shí)需要、智庫自身能力、智庫數(shù)量控制三者之間的有效均衡。

（三）在地方布局上，要注重地方功能和國(guó)家治理有效融合。我國(guó)目前面對(duì)的最大矛盾就是區(qū)域間的發(fā)展不平衡、不充分問題，因此針對(duì)發(fā)展不充分地區(qū)的智庫建設(shè)思路要以務(wù)實(shí)、管用為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，而針對(duì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域要以引領(lǐng)、創(chuàng)新為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，從而形成錯(cuò)峰發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的發(fā)展格局。同時(shí)，各個(gè)地區(qū)由于經(jīng)費(fèi)、人才、技術(shù)、開放程度不一樣，導(dǎo)致智庫建設(shè)程度不一樣。因此，智庫在發(fā)展程度上就不能要求均等化，但是可以考慮，智庫發(fā)展程度較高的地區(qū)，特別是國(guó)家高端智庫在其他地區(qū)設(shè)置分院的方式，從而形成“國(guó)家視野，地方研究”的模式，進(jìn)而帶動(dòng)地方智庫能夠全方位、多領(lǐng)域融入地方和國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)當(dāng)中。

（四）在智庫自身建設(shè)上，要注重區(qū)域差異和文化差異。中國(guó)地域遼闊，因此，智庫在謀求自身發(fā)展的過程中，要根據(jù)區(qū)域的發(fā)展條件不同，文化環(huán)境不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、公共服務(wù)投入不同形成特色鮮明的發(fā)展思路，例如西部地區(qū)是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，同時(shí)也是需要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)，而這些地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在一定的沖突，那么這些地區(qū)的智庫在建設(shè)與研究思路上要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)政策的研究，特別是加大對(duì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)中技術(shù)、市場(chǎng)、人才、投資等各個(gè)方面的研究深度與廣度。同時(shí)，我國(guó)是多元化的民族國(guó)家，而各個(gè)民族都具有不同的民族習(xí)俗、風(fēng)貌，這就要求在自身建設(shè)上，要注重認(rèn)清和識(shí)別區(qū)域特征和文化特色，在建設(shè)中要突出特色鮮明、具有本土風(fēng)格的建設(shè)模式，為中華民族的凝聚力提供“最大公約數(shù)”的治理思路和方案。

三、智庫治理效能的提升

效能是組織功能確定之后，解決集和捐贈(zèng)機(jī)制是增強(qiáng)智庫活躍性的決定性因素。中國(guó)具有影響力的智庫大多是官方和半官方智庫，這些智庫運(yùn)營(yíng)資金主要依靠財(cái)政供給，而財(cái)政供給最大的缺陷就在于資金數(shù)量由預(yù)算方式下達(dá)，數(shù)量有限且使用方式單一，不容易調(diào)動(dòng)智庫在治理體系中的積極性，因此，允許智庫在現(xiàn)有政策范圍中拓寬資金來源渠道，不僅可以加強(qiáng)智庫同其他治理結(jié)構(gòu)中的組織的合作程度，還可以為他們提供相關(guān)的思想產(chǎn)品，從而豐富治理結(jié)構(gòu)中各類組織的合作方式，確保治理結(jié)構(gòu)的完整性和有效性。

四、智庫治理效能在治理能力中的轉(zhuǎn)化

智庫效能的體現(xiàn)需要在國(guó)家治理能力中得到有效的轉(zhuǎn)化，否則就是失去任何價(jià)值的“空中樓閣”。因此，智庫效能的轉(zhuǎn)化需要在貼近決策、識(shí)別問題、合作共享、比較競(jìng)爭(zhēng)中尋找效能向能力轉(zhuǎn)化的路徑。

（一）在決策中注重參與決策全過程。決策是治理過程的核心環(huán)節(jié)。在智庫與決策部門之間，如果沒有常態(tài)化的合作機(jī)制，就會(huì)造成決策部門和智庫之間關(guān)注的問題的“錯(cuò)位”。因此，必須大力加強(qiáng)智庫與決策部門的溝通，推進(jìn)智庫參與黨政決策部門的調(diào)研，建立智庫與實(shí)際部門的常態(tài)化合作。從程序性保障方面，要建立重大項(xiàng)目、重要政策、重點(diǎn)調(diào)研須有相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者參加調(diào)研的制度安排，延長(zhǎng)決策鏈條，增強(qiáng)決策的民主性。在決策過程中，要設(shè)置決策部門與智庫學(xué)者共同撰寫論證報(bào)告的環(huán)節(jié)，以便智庫和決策部門的共振點(diǎn)“在一個(gè)頻道上”，從而充分保障智庫研究成果符合黨委政府的需要。在決策結(jié)束后，要設(shè)立及時(shí)的執(zhí)行反饋兩項(xiàng)制度，即向決策部門和參與決策的智庫部門反饋，使智庫能夠及時(shí)跟進(jìn)、評(píng)價(jià)執(zhí)行效果與政策效果的重合程度。以“智”輔政，使決策需要與智庫研究緊密結(jié)合，為治理能力的提升提供學(xué)理支撐。

（二）在識(shí)別中注重提升其他組織治理效能。效能是衡量組織執(zhí)行力高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。黨委政府隨著經(jīng)濟(jì)高速的發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，所要面對(duì)的“盲區(qū)”問題越來越多，部分地方黨委政府組織，面對(duì)新情況、新問題出現(xiàn)了不會(huì)干、不敢干、胡亂干的現(xiàn)象，這勢(shì)必降低組織效能，進(jìn)而會(huì)降低整個(gè)體系的治理效能。智庫研究的重要職責(zé)就是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等現(xiàn)代化手段實(shí)現(xiàn)治理的科學(xué)化、專業(yè)化替代行政化、指令化的經(jīng)驗(yàn)性方法。對(duì)層出不窮的現(xiàn)實(shí)矛盾和困難做出科學(xué)分析、理性解答，做到“轉(zhuǎn)知成智”。幫助組織找到順應(yīng)客觀規(guī)律、順應(yīng)時(shí)代要求的發(fā)展思路。

（三）在研究中注重資政成果共享。資政是智庫的首要核心功能，高質(zhì)量的研究成果不僅可以輔助決策，從而間接增強(qiáng)制度、政策的科學(xué)化、合理化、法治化，進(jìn)而使執(zhí)行力得到提升。同時(shí)，還可以借助網(wǎng)站、QQ、微信、微博等現(xiàn)代化的媒體傳播工具，對(duì)大眾進(jìn)行政策的解讀，增強(qiáng)大眾對(duì)執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的認(rèn)同感，從而降低社會(huì)治理成本。通過兩個(gè)方面的共享，不僅提升了執(zhí)行力，還使執(zhí)行后的效果得到進(jìn)一步顯現(xiàn)。但是在這個(gè)過程中，由于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和普通大眾，大部分人的精力、知識(shí)儲(chǔ)備是有限的。因此，特別需要注意成果表述的簡(jiǎn)明化，要摒棄深?yuàn)W難懂的學(xué)術(shù)性撰寫方法。

（四）在發(fā)展中注重區(qū)域間交流。區(qū)域間的交流，從本質(zhì)上來說是全面、系統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)和比較。因?yàn)樵诟?jìng)爭(zhēng)和比較的環(huán)境之下，就會(huì)存在孰強(qiáng)孰弱的問題，在良性的制度環(huán)境下，會(huì)誘發(fā)弱者努力，強(qiáng)者更優(yōu)的良治局面的出現(xiàn)。因此，競(jìng)爭(zhēng)和比較往往是促進(jìn)區(qū)域治理水平提升的有效途徑。正因?yàn)槿绱?，智庫在謀求本區(qū)域系統(tǒng)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)同國(guó)家高端智庫和地方智庫進(jìn)行交流，通過舉辦學(xué)術(shù)論壇、召開專家座談會(huì)等方式，加快區(qū)域間的交流與合作。這也是智庫“二軌”外交在地方化的具體體現(xiàn)。這樣不僅可以開闊智庫組織的研究視野和能力，更為重要的是增強(qiáng)了服務(wù)地方黨委政府的能力，從而達(dá)到地方黨委政府治理能力提升的根本目的。

本文系2018年甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目（YB136）階段性成果。

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[作者單位：中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）]