《民法典》與“三農(nóng)”問題治理

竇海陽

2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，也是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。年初，中共中央國務院發(fā)布了《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》，指出要補“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板，從而進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

在今年5月28日表決通過的《中華人民共和國民法典》同時也就“三農(nóng)”問題，回應社會關(guān)切，對所涉領(lǐng)域作了全面且系統(tǒng)的規(guī)定。這對于貫徹中央的“三農(nóng)”政策起到了基礎(chǔ)性保障作用，為進一步完善“三農(nóng)”問題的治理奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

一、對“三農(nóng)”主體資格的確認與保護

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)民增收的前提，是要以法律賦予主體資格的途徑，對農(nóng)民及農(nóng)民組織參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、參與市場交易的形式予以確認與保護。隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)加速，家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)。與此相關(guān)，為全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將開展集體成員身份確認、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記等工作。這些都需要法律作出有效應對。

《民法典》作為民事領(lǐng)域的基本法，對涉及“三農(nóng)”的民事主體作了全方位、多層次的規(guī)定。

首先，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員而言，《民法典》明確賦予了農(nóng)村承包經(jīng)營戶的民事主體資格，可以依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營，自負盈虧。

其次，對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，《民法典》將其明確為特別法人，可以獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得法人資格后，可以成為農(nóng)村集體土地和其他農(nóng)業(yè)資產(chǎn)的所有權(quán)人，參與市場交易，有效拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展路徑，從而改變一些情況下由村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織職能的現(xiàn)狀。它還促進法人治理結(jié)構(gòu)的建立健全，落實農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的自治權(quán)，強化集體資產(chǎn)管理，有效遏制資產(chǎn)流失。

另外，對于鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營的社會需求，《民法典》也有應對之策?？倓t編中所規(guī)定的營利法人是市場經(jīng)濟中最活躍的主體，包括公司和非公司制的企業(yè)法人，可以以此形式發(fā)展城市資本和農(nóng)村土地相結(jié)合的各種農(nóng)村股份合作制企業(yè)，為“三農(nóng)”做大做強提供高效的組織形式。

二、對“三農(nóng)”土地權(quán)利的完善與保護

對于“三農(nóng)”問題的解決，農(nóng)村土地制度的健全是根本，尤其應保護關(guān)涉農(nóng)民在土地上的各項權(quán)利。《民法典》對農(nóng)民所關(guān)心的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、承包地制度等方面的問題都進行了規(guī)定，為相關(guān)工作的進一步開展奠定了基礎(chǔ)。

首先，在土地等財產(chǎn)的歸屬及保護上，《民法典》作了全面的確權(quán)性規(guī)定、程序行使規(guī)定以及防范侵權(quán)規(guī)定。明確了農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。對于關(guān)系農(nóng)民切身利益的重大事項，需要依照法定程序經(jīng)本集體成員決定方能實施。在實踐中，集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等不動產(chǎn)所有權(quán)的行使往往會產(chǎn)生爭議。對此，《民法典》作了類型化的細分。為了保證集體財產(chǎn)狀況的公開化，有利于農(nóng)民的自治與監(jiān)管，另外，還規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組應當向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。

其次，推進農(nóng)村土地制度改革，完善農(nóng)地經(jīng)營制度，一方面要落實土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長久不變的要求，完善宅基地使用權(quán)等工作；另一方面要進一步完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，落實農(nóng)村承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革的要求。對于農(nóng)民在農(nóng)地上的權(quán)利確認，《民法典》專章規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)，明確了土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利。并且，以法典形式明確了耕地、草地、林地的承包期。在此基礎(chǔ)上，進一步明確規(guī)定承包期限屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包。為了承包地的穩(wěn)固，還強調(diào)承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調(diào)整承包地的，應當依照農(nóng)村土地承包的法律規(guī)定辦理。承包期內(nèi)發(fā)包人原則上不得收回承包地。

除了農(nóng)民對農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)之外，《民法典》還規(guī)定了宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設施。同時，宅基地因自然災害等原因滅失的，對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。

對于進一步完善農(nóng)地經(jīng)營制度，《民法典》落實了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，在繼續(xù)保留農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上設置了一個新權(quán)利，即土地經(jīng)營權(quán)，規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。對于土地經(jīng)營權(quán)而言，還規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的期限內(nèi)占有農(nóng)村土地，自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并取得收益。這樣既使得農(nóng)民將承包地作為基本保障，又可以通過流轉(zhuǎn)使得土地在更能創(chuàng)造收益人的手中進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

三、對“三農(nóng)”生產(chǎn)經(jīng)營的促進與保護

農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富，關(guān)鍵在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的促進，不僅在于各種扶持政策，更應在法律上通過減少禁止性規(guī)定，使農(nóng)民在土地上的權(quán)利可以作為資產(chǎn)進行流通。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展有巨大的融資需求，而作為農(nóng)民手中最大的資產(chǎn)——農(nóng)地上的用益物權(quán)卻長期被排斥在土地市場之外，成了制約土地要素市場化的重要因素。因此，盤活集體土地是激活要素潛能的內(nèi)在要求。對此，《民法典》作出了應對，刪除此前《物權(quán)法》的禁止性規(guī)定，即耕地使用權(quán)不得抵押。推動土地流轉(zhuǎn)市場的健全，只有允許耕地使用權(quán)抵押，才能適應土地“入市”的需要。這個變動將對我國農(nóng)村土地金融的發(fā)展起到巨大的推動作用。此外，《民法典》將經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)由原來的債權(quán)性質(zhì)修改為物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民可以進一步盤活手中的土地經(jīng)營權(quán)，既可以將土地用來經(jīng)營，又可以將其作為貸款的抵押標的進行再融資，從而掃除了農(nóng)民貸款的障礙。

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的重中之重。目前，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設施、生態(tài)環(huán)境治理等問題是農(nóng)民群眾反映最強烈的民生問題之一，也是制約“三農(nóng)”生產(chǎn)經(jīng)營的障礙。對此，《民法典》也作了系統(tǒng)性規(guī)定，回應了民生需求。

在農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設方面，提出要加強村組道路建設、提高供水保障能力，規(guī)定了相鄰關(guān)系制度，要求不動產(chǎn)的相鄰權(quán)利人應當按照有利生產(chǎn)、方便生活、團結(jié)互助、公平合理的原則，為用水、排水、通行、鋪設管線等提供必要的便利。

在農(nóng)村環(huán)境治理方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染問題依舊突出，粗放經(jīng)營方式帶來的資源約束趨緊形勢沒有根本緩解。污染治理、土壤污染管控和修復利用等都是目前的工作重點?！睹穹ǖ洹窞榇颂峁┝朔苫A(chǔ)，其中相鄰關(guān)系制度要求不動產(chǎn)權(quán)利人不得違反國家規(guī)定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、土壤污染物、噪聲、光輻射、電磁輻射等有害物質(zhì)。

在侵權(quán)責任編還專章規(guī)定了環(huán)境污染與生態(tài)破壞責任，對于污染環(huán)境、破壞生態(tài)的環(huán)境侵權(quán)行為規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復責任。另外，農(nóng)村社會存在的不穩(wěn)定因素，很多源于農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害。

要化解這些矛盾糾紛，必須著眼根本，維護好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。為此，《民法典》各編對合同等債權(quán)、物權(quán)、人格權(quán)、侵權(quán)等制度作了系統(tǒng)規(guī)定，且在具體矛盾糾紛的解決上提供了公平合理的規(guī)則機制。