脫貧攻堅：在發(fā)展中消除貧困的創(chuàng)新實踐

[摘要] 新中國成立以后的土地改革、社會主義改造和工業(yè)化都可以看作是廣義的扶貧實踐。改革開放以后，中國政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，審時度勢地啟動了農(nóng)村的扶貧工作，將扶貧與經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接結(jié)合的策略奠定了中國其后幾十年農(nóng)村扶貧工作的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，為確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)，中國政府開始實施精準(zhǔn)扶貧計劃。脫貧攻堅戰(zhàn)既是在發(fā)展中消除貧困的戰(zhàn)略組成部分，同時也是在新的歷史階段最終全面消除農(nóng)村絕對貧困的偉大創(chuàng)新實踐，對于全球減貧也有著十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞] 系統(tǒng)扶貧;? 脫貧攻堅;? 全面小康;? 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

[中圖分類號] D619;F126? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2020）12-0039-04

從廣義上講，中國近代以來的社會變革都與擺脫貧困的道路選擇有直接的關(guān)系。新中國成立以后的社會主義革命和建設(shè)，更可以看作是扶貧實踐。1因為，史無前例的土地改革、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化改造、工業(yè)化以及在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的變革都是在制度層面緩減貧困的實踐。改革開放以后，由于工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，采用了面向市場的改革，勢必形成了發(fā)展的差距問題。因此，我國政府在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，審時度勢地啟動了農(nóng)村的扶貧工作;雖然改革開放初期的農(nóng)村扶貧工作所包含的區(qū)域以及扶貧計劃的規(guī)模都比較小，但直接瞄準(zhǔn)最為貧困的地區(qū)和群體，同時將扶貧與經(jīng)濟(jì)建設(shè)直接結(jié)合的策略奠定了其后幾十年農(nóng)村扶貧工作的基礎(chǔ)。從改革開放之初到21世紀(jì)，伴隨著高速的經(jīng)濟(jì)增長，我國取得了人類歷史上最大規(guī)模的反貧困斗爭的勝利，創(chuàng)造了在發(fā)展中消除貧困的實踐經(jīng)驗。黨的十八大以來，我國的社會經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化，減緩和消除貧困的基本條件和經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境也不同于以往任何時期，我國政府開始實施精準(zhǔn)扶貧計劃并通過脫貧攻堅戰(zhàn)，在2020年全面建成小康社會之時徹底消除農(nóng)村絕對貧困。

脫貧攻堅戰(zhàn)的產(chǎn)生背景

改革開放之初，我國人均GDP只有381元，在整體上處于經(jīng)濟(jì)落后的水平，由經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致的貧困狀態(tài)是中國當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會的主要特征之一。當(dāng)時中國社會也處于相對平等狀態(tài)，基尼系數(shù)為0.121，2因此，中國的社會經(jīng)濟(jì)落后且相對平等的狀態(tài)是改革開放政策能夠迅速促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和緩減貧困的重要前提。從1978—1985年，農(nóng)村社會總產(chǎn)值從2038億元猛增到6340億元，年增長率達(dá)15.3%;農(nóng)村居民人均純收入從1978年的133.6元提高到1985年的397.6元，年均增長14.7%，達(dá)到歷史最高水平。3改革開放初期中國90%以上的人口都住在農(nóng)村，生計都以農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的政策促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的超常規(guī)增長，也促進(jìn)了農(nóng)民收入的提升。按照中國政府1986年所設(shè)定的農(nóng)村貧困線，1978—1985年農(nóng)村貧困人口由2.5億減少為1.25億，一半的農(nóng)村人口擺脫了貧困。1很顯然，農(nóng)業(yè)增長成為了這個階段貧困減少的重要驅(qū)動力。

20世紀(jì)80年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入到常規(guī)增長階段，農(nóng)業(yè)年均增長率開始下降，農(nóng)民來自農(nóng)業(yè)的收入增長速率開始下降。與此同時，中國的農(nóng)村工業(yè)化開始啟動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速增長直接引發(fā)了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民非農(nóng)收入的提升。1985—2000年，農(nóng)業(yè)純收入占農(nóng)村居民家庭人均純收入比例由66%下降至48%，而同期工資性收入比例則由18%增加至31%。與此同時，新貧困線標(biāo)準(zhǔn)下中國的農(nóng)村貧困人口由1985年的6.6億人減少到2000年的4.6億人。2顯然，這一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)繼農(nóng)業(yè)增長之后成為了中國減貧新的動力。

20世紀(jì)90年代以后，城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村勞動力城鄉(xiāng)流動的減貧效應(yīng)開始顯現(xiàn)。農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并間接減少了農(nóng)村貧困人口。鄉(xiāng)城勞動力流動人數(shù)由1983年的200萬人增加到2005年的12578萬人。3隨著大量農(nóng)村富余勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，工資性收入成為農(nóng)村居民收入的重要來源，工業(yè)化和城市化成為了改革開放以來帶動中國減貧的最為重要的因素。

貧困不會隨著經(jīng)濟(jì)增長而自然減少，雖然在社會不平等程度較低的情況下，經(jīng)濟(jì)的增長能夠惠及社會大多數(shù)群體。這就如同改革開放之后，很長一段時間由于相對公平的社會條件，減貧取得較大的成績。但是，經(jīng)濟(jì)的快速增長一般都會導(dǎo)致不平等程度的上升。中國政府在1986年農(nóng)業(yè)增長開始下降、農(nóng)民收入增長出現(xiàn)增速下降的條件下，正式啟動了大規(guī)模的有計劃的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作。1986年啟動的農(nóng)村扶貧工作首先確定了中國歷史上第一個貧困線，同時確定了國家級331個貧困縣，拉開了中國扶貧開發(fā)的序幕。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型與農(nóng)村扶貧開發(fā)共同構(gòu)成了改革開放以來中國農(nóng)村貧困人口大幅度減少的重要條件，按照世界銀行1.25美元標(biāo)準(zhǔn)，中國的貧困人口從1981—2010年減少了6.78億，4開放式扶貧是改革開放以來中國依托經(jīng)濟(jì)發(fā)展大規(guī)模減少農(nóng)村貧困的偉大實踐，是國際減貧領(lǐng)域的重要創(chuàng)新，也是其后展開精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅戰(zhàn)的重要進(jìn)展基礎(chǔ)。

脫貧攻堅的創(chuàng)新實踐

進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展格局開始發(fā)生變化，其主要的特點有：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的益貧性特點開始減弱，由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)生了對勞動力需求的改變，這改變了中國的就業(yè)結(jié)構(gòu)，從而影響到了貧困人口的就業(yè)問題。也就是說，類似20世紀(jì)90年代大規(guī)模城市化和工業(yè)化帶動農(nóng)村貧困人口脫貧的方式已經(jīng)開始發(fā)生改變。二是在經(jīng)濟(jì)快速增長的推動下，區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異和不同群體之間的收入差異逐漸擴(kuò)大，這種加劇反過來又會影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧工作。三是社會服務(wù)不均等化的問題凸顯，貧困地區(qū)農(nóng)村的社會公共服務(wù)如醫(yī)療、教育等逐漸成為了社會和諧發(fā)展和建設(shè)小康社會的短板。更為重要的是，由于導(dǎo)致貧困的原因越來越呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化的趨勢，因此僅僅通過一般性的扶貧開發(fā)措施，無法解決剩余的貧困問題。

截止到2011年，農(nóng)村扶貧開發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)人均年收入從1986年的200元提高到了2010年的1274元。12011年，中國政府根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際和參考國際減貧的經(jīng)驗，調(diào)整了中國的貧困線，確定了按照2010年不變價格2300元年平均可支配收入為中國新的農(nóng)村絕對貧困線。按照2011年新的貧困線衡量，貧困人口由在原貧困線下的2688萬人擴(kuò)大到新貧困線下的1.28億人。2很顯然，這一數(shù)字雖然按照比例并非很大，但是絕對數(shù)量依然較多。如果到2020年不能解決這一群體的貧困問題，實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)將會大打折扣。這是中國自改革開放以來扶貧工作由常規(guī)性的農(nóng)村扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入非常規(guī)性脫貧攻堅的重要原因。

進(jìn)入新世紀(jì)以來社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，到2020年徹底消除農(nóng)村絕對貧困不是僅僅延續(xù)以往的扶貧開發(fā)政策，而是在新階段扶貧開發(fā)政策的創(chuàng)新性實踐。這一創(chuàng)新主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新。政府主導(dǎo)、全社會參與是八七扶貧攻堅確定的扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制。這一領(lǐng)導(dǎo)體制充分體現(xiàn)了中國的政治體制特色，是中國減貧取得巨大成績的主要經(jīng)驗之一。進(jìn)入到脫貧攻堅階段以來，由于貧困的結(jié)構(gòu)性問題比較突出，各種不同類型的結(jié)構(gòu)性因素嚴(yán)重影響著貧困地區(qū)和貧困人口的資源分配，完全依靠傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)不能夠創(chuàng)造出足夠制度性供給的強(qiáng)度，從而確保扶貧資源的分配與調(diào)節(jié)。因此，脫貧攻堅中的扶貧領(lǐng)導(dǎo)體制由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)化為五級書記掛帥、第一書記駐村的新型領(lǐng)導(dǎo)體制。這一新的領(lǐng)導(dǎo)體制極大地發(fā)揮了中國特色社會主義的優(yōu)勢，迅速動員人力、財力和物力向貧困地區(qū)和人口集中。二是在脫貧攻堅戰(zhàn)中，實行了六個精準(zhǔn)。長期以來，扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制問題導(dǎo)致了大量扶貧資源的偏離與滲漏。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，在政府強(qiáng)有力推動下，實行了扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、扶貧成效精準(zhǔn)。這“六個精準(zhǔn)”從扶貧機(jī)制上解決了長期困擾扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制的重大問題，確保了最為貧困的地區(qū)和農(nóng)戶成為扶貧行動的最大受益者。這是中國歷史上扶貧機(jī)制的重大創(chuàng)新?！傲鶄€精準(zhǔn)”最為關(guān)鍵的是扶貧對象的精準(zhǔn)，一般來說只有在西方福利性國家針對非常少數(shù)的困難群體，借助于比較系統(tǒng)的工資收入統(tǒng)計系統(tǒng)才可能做到對貧困群體的精準(zhǔn)識別。大多數(shù)發(fā)展中國家尤其是通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)減貧的條件下很難實施瞄準(zhǔn)到人。脫貧攻堅戰(zhàn)在強(qiáng)大的行政組織資源支持下，通過貧困戶建檔立卡的機(jī)制以及各種不同類型的鄉(xiāng)土識別方法實踐了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，依托瞄準(zhǔn)機(jī)制幫助貧困群體脫貧，成為中國扶貧史上的一個重大制度性創(chuàng)新。三是脫貧攻堅戰(zhàn)中的扶貧措施無論從系統(tǒng)化還是從綜合化的角度講，都遠(yuǎn)比以往任何時期的扶貧措施更加豐富?！拔鍌€一批”從提高收入到保障社會公共服務(wù)的供給以及收入性轉(zhuǎn)移等各個方面提供了綜合的相互補充的扶貧方案。在“五個一批”政策的推動下涌現(xiàn)出大量的扶貧實踐創(chuàng)新，資產(chǎn)扶貧、扶貧車間、公益崗位扶貧、電商扶貧、消費扶貧、旅游扶貧等均覆蓋了貧困群體不同需求。更為重要的是，這些扶貧的措施都在很大程度上提升了貧困群體的脫貧意識、技術(shù)水平以及進(jìn)入市場的能力。脫貧攻堅戰(zhàn)各種扶貧措施中，建立合作社是最為普遍的組織創(chuàng)新形式。各種類型的農(nóng)村專業(yè)合作社把農(nóng)民組織起來進(jìn)入市場，提高了貧困地區(qū)貧困農(nóng)民的組織化程度，為貧困地區(qū)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接奠定了重要的組織基礎(chǔ)。

脫貧攻堅的全球意義

脫貧攻堅戰(zhàn)不僅確保了到2020年如期實現(xiàn)徹底消除農(nóng)村絕對貧困的目標(biāo)，也為到2020年全面建成小康社會提供了重要保障。脫貧攻堅的意義不僅僅體現(xiàn)在對中國現(xiàn)代化建設(shè)的推動上，對于全球減貧也有著十分重要的意義。

自第二次世界大戰(zhàn)以來，新興獨立的發(fā)展中國家紛紛把擺脫貧困和現(xiàn)代化建設(shè)作為國家建設(shè)的重要目標(biāo)。但是半個多世紀(jì)過去了，真正達(dá)成這一目標(biāo)的國家非常少。中國作為一個14億人口的大國，能夠在這樣非常短的時間內(nèi)迅速消除絕對貧困，對發(fā)展中國家致力于現(xiàn)代化建設(shè)來說是一個巨大鼓舞。中國消除農(nóng)村絕對貧困的經(jīng)驗說明，一個發(fā)展中國家只要選擇了符合自己發(fā)展的道路，就可以在可預(yù)見的時間內(nèi)實現(xiàn)發(fā)展。

中國消除絕對貧困的經(jīng)驗說明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是消除貧困的重要因素，但不是唯一因素。中國在1984年實施的八七扶貧攻堅計劃是一個瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)的區(qū)域性扶貧模式，也是一個輔助于總體經(jīng)濟(jì)增長的開發(fā)式扶貧方案。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國的經(jīng)濟(jì)增長對減貧的作用開始下降，政府相繼出臺了兩個十年扶貧綱領(lǐng)。第二個十年扶貧綱領(lǐng)階段，中國轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時逐步完善保障分配機(jī)制的雙重減貧機(jī)制。在脫貧攻堅戰(zhàn)中，中國政府將“兩不愁，三保障”設(shè)定為扶貧工作的目標(biāo)，并同步推進(jìn)教育、醫(yī)療和社會公共服務(wù)的均等化，逐步形成針對貧困人口的社會服務(wù)的保障體系。通過瞄準(zhǔn)機(jī)制擺脫貧困問題，通過保障性制度防止貧困發(fā)生，兩者的結(jié)合是中國取得減貧成就的根本所在。因此，基于經(jīng)濟(jì)增長的開發(fā)式扶貧和保障分配機(jī)制相結(jié)合的減貧機(jī)制是中國減貧經(jīng)驗最為突出的特點。如何發(fā)育經(jīng)濟(jì)增長的益貧性特點及如何建立與經(jīng)濟(jì)增長相一致的保障分配機(jī)制仍是許多發(fā)展中國家面臨的嚴(yán)峻問題。

在不平等程度不斷上升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定水平以后，消除貧困的措施需要更加系統(tǒng)化和綜合化，特別是需要強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治承諾來突破各種結(jié)構(gòu)性的約束。中國共產(chǎn)黨實施了大量非科層技術(shù)理性的舉措，推行了五級書記掛帥、扶貧雙首長負(fù)責(zé)、資源統(tǒng)籌使用、扶貧成果考核問責(zé)等一系列治理政策。這些舉措打破了已有科層理性的制約，重置公平正義的政治議程，將保證脫貧攻堅的質(zhì)量及最終取得勝利放置在監(jiān)督和衡量黨和政府工作的重要位置上。也就是說，這些舉措是中國共產(chǎn)黨兌現(xiàn)其解決貧困問題的初心和政治承諾的重要手段。 因此，對于很多發(fā)展中國家而言，要想實現(xiàn)大規(guī)模的減少貧困，最大的挑戰(zhàn)來自執(zhí)政黨是否具備領(lǐng)導(dǎo)國家克服利益紛爭的能力，是否具備穩(wěn)定的政策執(zhí)行能力，是否具備強(qiáng)大的社會動員能力，形成可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和分配機(jī)制。

脫貧攻堅是中國最終結(jié)束農(nóng)村絕對貧困的戰(zhàn)役。農(nóng)村絕對貧困的終結(jié)并不意味著貧困的消失。貧困還會以相對貧困的形式繼續(xù)存在，而應(yīng)對相對貧困的工作將不會再以脫貧攻堅戰(zhàn)的形式展開，將會主要依靠能夠防止返貧和應(yīng)對相對貧困的長效機(jī)制。

[參考文獻(xiàn)]

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[2]國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室.中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2017[M].北京： 中國統(tǒng)計出版社，2017.

[3]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2019 [M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2019.

（作者簡介：李小云，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)文科講席教授）

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