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    生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制探討

    2020-12-28 07:01:51何濟(jì)勤
    關(guān)鍵詞:國(guó)土空間縣域

    何濟(jì)勤

    【摘要】十三屆全國(guó)人大會(huì)議明確指出,在國(guó)土空間規(guī)劃編制中,應(yīng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展原則。基于此,文章從生態(tài)優(yōu)先理念的內(nèi)涵入手,分析其對(duì)縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的要求,以安徽省蕪湖市繁昌縣為例,分析生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的方法與要點(diǎn),總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn),提高縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制水平。

    【關(guān)鍵詞】生態(tài)優(yōu)先;縣域;國(guó)土空間

    在新時(shí)期背景下,國(guó)土空間規(guī)劃的編制應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則,在保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上,實(shí)施區(qū)域發(fā)展計(jì)劃。

    1、生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制要求

    習(xí)近平總書記在會(huì)議中指出,區(qū)域建設(shè)應(yīng)探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。就此,在縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制中,規(guī)劃人員應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則,在保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,進(jìn)行土地利用與城鄉(xiāng)規(guī)劃。細(xì)化來說,基于生態(tài)優(yōu)先理念,縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)滿足如下要求。

    1.1協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)

    基于生態(tài)優(yōu)先原則,規(guī)劃人員在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí),應(yīng)注重開發(fā)與保護(hù)間關(guān)系的協(xié)調(diào),在有效保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,適度開發(fā)區(qū)域資源。就此,國(guó)土空間規(guī)劃理念應(yīng)出現(xiàn)變化,從原本的開發(fā)空間與建成區(qū)面積逐漸擴(kuò)張,轉(zhuǎn)變?yōu)榭臻g結(jié)構(gòu)布局的優(yōu)化、土地利用效率的提升。特別是限制型與優(yōu)化型開發(fā)區(qū),應(yīng)為國(guó)土空間規(guī)劃重點(diǎn),以此推動(dòng)生產(chǎn)空間與生活空間的高效化、集約化發(fā)展,避免生產(chǎn)空間與生活空間占據(jù)過多生態(tài)空間,破壞生態(tài)環(huán)境[1]。細(xì)化來說,規(guī)劃人員應(yīng)結(jié)合資源環(huán)境承載能力,合理規(guī)劃空間布局,結(jié)合生產(chǎn)空間與生活空間占比,設(shè)定空間開發(fā)目標(biāo),并結(jié)合區(qū)域生態(tài)空間狀況,控制生產(chǎn)空間與生活空間開發(fā)力度、開發(fā)用途,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    1.2注重一體化發(fā)展

    在國(guó)土空間規(guī)劃中,一體化發(fā)展是指規(guī)劃人員應(yīng)注重政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。從本質(zhì)角度而言,空間是實(shí)施社會(huì)活動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)載體,屬于社會(huì)與市場(chǎng)的重要資源;規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)理論到實(shí)踐、理念到行動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵政策載體,屬于政府的重要資源[2]。資源具備經(jīng)濟(jì)與生態(tài)雙重屬性,在開發(fā)利用資源時(shí),應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用,政府對(duì)資源配置的主導(dǎo)作用,社會(huì)對(duì)資源配置的協(xié)調(diào)作用。就此,在國(guó)土空間規(guī)劃編制中,規(guī)劃人員應(yīng)注重政府、市場(chǎng)、社會(huì)的一體化發(fā)展,注重相關(guān)部門的團(tuán)結(jié)協(xié)作,提高國(guó)土空間規(guī)劃的全面性與合理性。

    1.3落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃

    就目前國(guó)土空間規(guī)劃體系而言,國(guó)土空間規(guī)劃包括國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí),不同層級(jí)間的國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)系密切??h域國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的環(huán)節(jié),在編制工作中,規(guī)劃人員應(yīng)切實(shí)落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃。通常來說,國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃以主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等為主,是下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)內(nèi)容;省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)揮橋梁作用,在遵循國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上,協(xié)調(diào)優(yōu)化省域國(guó)土空間布局,明確市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù);市級(jí)、縣級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)將所轄行政區(qū)為基礎(chǔ),在規(guī)劃中納入空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等內(nèi)容,切實(shí)落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃,推動(dòng)國(guó)家、省市、縣區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    1.4實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià)

    在生態(tài)優(yōu)先理念下,規(guī)劃人員在開展縣域空間規(guī)劃編制工作時(shí),可實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià),評(píng)估規(guī)劃內(nèi)容對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境的影響,明確規(guī)劃的生態(tài)效益,變更生態(tài)效益薄弱的部分,提高國(guó)土空間規(guī)劃編制質(zhì)量。細(xì)化來說,在國(guó)土空間規(guī)劃編制中,涉及的評(píng)價(jià)包括以下幾種:(1)環(huán)境承載力評(píng)價(jià);(2)適宜性評(píng)價(jià);(3)規(guī)劃評(píng)估;(4)績(jī)效評(píng)價(jià);(5)生態(tài)文明考核等。規(guī)劃人員可結(jié)合區(qū)域現(xiàn)狀,選擇合適評(píng)價(jià)方式,提高國(guó)土空間規(guī)劃的合理性、科學(xué)性及可行性。

    2、生態(tài)優(yōu)先理念下縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制建議

    通過上述分析可知,在生態(tài)優(yōu)先理念下,縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的注意要點(diǎn)較多。本文結(jié)合安徽省蕪湖市繁昌縣成功經(jīng)驗(yàn),總結(jié)縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制建議,為規(guī)劃人員開展相關(guān)工作提供理論與實(shí)踐幫助,提高國(guó)土空間規(guī)劃編制水平,推動(dòng)國(guó)土資源可持續(xù)發(fā)展。

    2.1明確縣域發(fā)展定位

    基于生態(tài)優(yōu)先理念,為協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系,規(guī)劃人員應(yīng)結(jié)合縣域國(guó)土空間開發(fā)現(xiàn)狀,明確縣域發(fā)展定位,以此明確縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制的具體方向,有助于國(guó)土空間規(guī)劃編制有效性的提升。例如,在繁昌縣國(guó)土空間規(guī)劃編制前,規(guī)劃人員根據(jù)生態(tài)環(huán)境、資源發(fā)展現(xiàn)狀,明確如下縣域發(fā)展定位:

    (1)改善生態(tài)環(huán)境。在國(guó)土空間規(guī)劃中,規(guī)劃人員圍繞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境“1515”三道防線和七項(xiàng)舉措,將沿江綠化工作納入國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容,目前沿江綠化區(qū)域已達(dá)1400畝;將非煤礦山綜合治理納入國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容,實(shí)施“9+2”綜合治理,引進(jìn)24h管礦信息化監(jiān)管平臺(tái),目前共修復(fù)廢棄礦山8座,獲批市級(jí)綠色礦山累計(jì)21座;在國(guó)土空間規(guī)劃編制中制定河(湖)長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制工作體系,目前植樹造林約3300畝,有效改善縣域生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)縣域的可持續(xù)發(fā)展。

    (2)資源集約發(fā)展。規(guī)劃人員在編制土地利用規(guī)劃時(shí),遵循基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)用“地增存掛鉤”機(jī)制,明確土地利用的發(fā)展定位,實(shí)現(xiàn)縣域資源的集約化發(fā)展。細(xì)化來說,規(guī)劃人員共劃定1200畝永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū),優(yōu)化處置500畝處置低效閑置土地,并結(jié)合國(guó)務(wù)院頒布的大督查獎(jiǎng)勵(lì)政策,向省級(jí)部門報(bào)批土地計(jì)劃指標(biāo)3200畝,為繁昌縣未來發(fā)展提供充足的土地資源,實(shí)現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

    2.2加強(qiáng)國(guó)土空間管控

    在國(guó)土空間開發(fā)利用制度制定中,國(guó)土空間規(guī)劃人員結(jié)合發(fā)展定位,制定雙重管控制度,對(duì)縣域能源消費(fèi)及建設(shè)用地等工作的總量及強(qiáng)度進(jìn)行管控,實(shí)現(xiàn)縣域資源的最優(yōu)化配置與循環(huán)利用,通過復(fù)墾新增耕地面積超過600畝,通過開發(fā)盤活約300畝低效閑置用地,實(shí)現(xiàn)區(qū)域土地資源的有效開發(fā)利用。同時(shí),規(guī)劃人員制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,結(jié)合河(湖)長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制,加強(qiáng)對(duì)縣域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管,尤其是縣域國(guó)土空間開發(fā)區(qū)域,實(shí)現(xiàn)全省生態(tài)文明建設(shè)示范縣的發(fā)展目標(biāo)。

    在職能部門工作人員職責(zé)劃分中,政府部門堅(jiān)持依法治縣,根據(jù)國(guó)家政策法規(guī),明確各個(gè)職能部門在國(guó)土空間規(guī)劃編制方面的責(zé)任與義務(wù),要求各職能部門工作人員嚴(yán)格按照法定權(quán)限與規(guī)范制度,行使職權(quán)、落實(shí)責(zé)任。例如,發(fā)改委負(fù)責(zé)主體功能區(qū)規(guī)劃管理,住建部負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理,可為自然資源部開展相關(guān)工作提供參考資料與專業(yè)協(xié)作。

    2.3注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

    基于生態(tài)優(yōu)先理念,為落實(shí)上級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃,規(guī)劃人員在編制國(guó)土空間規(guī)劃時(shí),應(yīng)注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,結(jié)合縣域發(fā)展現(xiàn)狀,拓展國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容,使其滿足國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃要求。以繁昌縣為例,規(guī)劃人員編制的國(guó)土空間規(guī)劃涵蓋如下內(nèi)容:

    (1)土地開發(fā)利用。規(guī)劃人員結(jié)合縣域土地開發(fā)利用狀況,劃定生態(tài)紅線,明確縣域國(guó)土空間內(nèi)可開發(fā)部分、禁止開發(fā)部分,避免土地開發(fā)利用破壞區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

    (2)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。規(guī)劃人員為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè),在國(guó)土空間規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)內(nèi)容。例如,圍繞繁昌縣茶山等重點(diǎn)區(qū)域,開展專項(xiàng)環(huán)境整治行動(dòng);實(shí)施大氣污染“五控”措施,整合水污染治理、水資源保護(hù)及水生態(tài)修復(fù)工作,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染的系統(tǒng)化、全面性治理。

    (3)用途管制。對(duì)區(qū)域土地資源實(shí)施“生產(chǎn)與生態(tài)”、“結(jié)構(gòu)與功能”的雙重管制,結(jié)合各職能部門的協(xié)調(diào)配合,實(shí)施經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制,規(guī)避國(guó)土空間用途沖突,協(xié)調(diào)國(guó)土空間開發(fā)利用中的生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

    2.4開展多元規(guī)劃評(píng)價(jià)

    為保障國(guó)土空間規(guī)劃編制的合理性、科學(xué)性及可行性,繁昌縣規(guī)劃人員結(jié)合縣域國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀,開展多元規(guī)劃評(píng)價(jià),評(píng)估編制內(nèi)容與縣域生態(tài)文明建設(shè)的匹配度,進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。細(xì)化來說,規(guī)劃人員開展的評(píng)價(jià)如下:

    (1)承載力評(píng)價(jià)?!渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》中明確指出,環(huán)境承載力評(píng)價(jià)是國(guó)土空間規(guī)劃編制的基礎(chǔ),繁昌縣規(guī)劃人員通過市場(chǎng)調(diào)研,全面獲取縣域土地開發(fā)利用數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)(如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)水平等),為縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制提供可靠、真實(shí)參考資料,切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局方面的作用,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

    (2)適宜性評(píng)價(jià)。適宜性評(píng)價(jià)是指綜合考慮縣域生態(tài)環(huán)境、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、國(guó)家政策與人口數(shù)據(jù),評(píng)估國(guó)土空間開發(fā)格局的適宜性,進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容,提高編制的合理性,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)編制的人居適宜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo),提高縣域國(guó)土空間利用效率。

    (3)規(guī)劃評(píng)估?!董h(huán)評(píng)法》明確指出,國(guó)土空間規(guī)劃編制完成后,應(yīng)實(shí)施規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià),即評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)縣域環(huán)境的影響,明確國(guó)土空間規(guī)劃中不符合生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容,優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃編制工作,從源頭上杜絕國(guó)土空間開發(fā)對(duì)環(huán)境的破壞。另外,在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中,應(yīng)進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià),及時(shí)調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容,加大環(huán)境保護(hù)力度。

    結(jié)論:

    綜上所述,在生態(tài)優(yōu)先理念下,縣域國(guó)土空間規(guī)劃編制應(yīng)協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù),注重一體化發(fā)展,落實(shí)上級(jí)空間規(guī)劃,實(shí)施針對(duì)性評(píng)價(jià)。通過本文的分析,政府部門應(yīng)明確縣域發(fā)展定位,為國(guó)土空間的適度開發(fā)、有效保護(hù)奠定基礎(chǔ);加強(qiáng)國(guó)土空間管控,協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系;注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo);開展多元規(guī)劃評(píng)價(jià),提高國(guó)土空間規(guī)劃編制質(zhì)量。

    參考文獻(xiàn):

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