脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興需要持續(xù)推動(dòng)政策創(chuàng)新
——兼評(píng)《公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧》

蔣和平

（中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081）

當(dāng)前，我國正處于脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略實(shí)施的交匯期，通過持續(xù)、穩(wěn)妥的政策創(chuàng)新，形成有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度框架和政策體系。這既是順利實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要，更是堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。蔣輝博士帶領(lǐng)科研團(tuán)隊(duì)，撰寫的《公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧》一書緊緊圍繞當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧和鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略需要，構(gòu)建了一個(gè)由公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展、減貧效應(yīng)構(gòu)成的內(nèi)生式減貧理論體系，并通過大量的實(shí)證研究和案例分析，全面驗(yàn)證了這一理論邏輯的客觀存在性和現(xiàn)實(shí)可行性，進(jìn)而提出了有針對(duì)性的政策建議。本文在對(duì)蔣輝博士新近出版的《公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧》一書進(jìn)行評(píng)述基礎(chǔ)上，結(jié)合脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興這兩大戰(zhàn)略實(shí)施的背景，就公共政策創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧三者間的內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行相應(yīng)探討。

目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)于公共政策與減貧關(guān)系的認(rèn)識(shí)實(shí)際上是伴隨著對(duì)貧困問題認(rèn)識(shí)的深化而不斷發(fā)生轉(zhuǎn)換。從最初的布思（C. J. Booth）和朗特里（B.S. Rowntree）有關(guān)“絕對(duì)貧困”和收入導(dǎo)向型貧困減緩政策，到貝弗里奇（W. H. Beveridge）提出的“福利國家”政策體系，其背后體現(xiàn)的是對(duì)貧困概念單一維度的認(rèn)識(shí)，簡而言之，他們認(rèn)為經(jīng)濟(jì)方面的貧困才是貧困的主要方面[1]，因而政策體系設(shè)計(jì)應(yīng)該更多的面向減緩收入貧困。但后續(xù)研究及一些實(shí)踐表明，過多關(guān)注收入貧困，往往會(huì)使政策偏離改善人們生活質(zhì)量的終極目的[2]。阿瑪?shù)賮啞ど难芯渴沟萌藗兩罨藢?duì)貧困的理解，使得我們對(duì)于貧困和剝奪的性質(zhì)超越了傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，這種視角拓展對(duì)于政策實(shí)踐的影響是直接的[3]，它使得政府在制訂扶貧政策時(shí)，要更加注重能力、機(jī)會(huì)、權(quán)利的價(jià)值。2019年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿比吉特·班納吉（Abhijit Banerjee）、埃絲特·迪弗洛（Esther Duflo）和邁克爾·克雷默（Michael Kremer）三位學(xué)者將實(shí)驗(yàn)方法引入到公共政策設(shè)計(jì)與評(píng)估中，更是顯著提升了政策減貧的科學(xué)性和有效性[4-5]。但是這些有關(guān)減貧的經(jīng)典研究更多的關(guān)注于政策與減貧之間的直接關(guān)系，而忽視了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在其中所起的中介作用。對(duì)于公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧三者之間的關(guān)系研究相對(duì)比較薄弱，而中國情境下的類似研究更是缺乏。

1 政策創(chuàng)新是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的必然要求

創(chuàng)新是鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐。創(chuàng)新是深化改革的主要?jiǎng)恿?，也是引領(lǐng)發(fā)展的主要?jiǎng)恿6]，破解脫貧攻堅(jiān)奪取最終勝利以及有效解決鄉(xiāng)村振興面臨的諸多現(xiàn)實(shí)制約，同樣需要用好政策創(chuàng)新這把金鑰匙。

在蔣輝的著作中，將公共政策作為一個(gè)重要變量引入到農(nóng)業(yè)減貧的分析框架中來，深化了貧困情境下公共政策的作用機(jī)理研究。通過構(gòu)建一個(gè)涵蓋了公共政策、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧三個(gè)子系統(tǒng)的復(fù)合系統(tǒng)，對(duì)這一系統(tǒng)的內(nèi)部協(xié)同效應(yīng)、協(xié)調(diào)程度進(jìn)行耦合分析。研究表明，公共政策在推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)貧困減緩的過程中效果顯著，且其影響呈現(xiàn)一定規(guī)律性，云南、貴州和四川三省的實(shí)證研究表明，隨著減貧的情況發(fā)展，這一復(fù)合減貧系統(tǒng)的變化趨勢(shì)也開始發(fā)生變化，相應(yīng)的減貧政策需要進(jìn)行有序調(diào)整。由此可見，公共政策在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、精準(zhǔn)脫貧方面發(fā)揮了顯而易見的作用，要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，就必須持續(xù)推進(jìn)政策創(chuàng)新，而全面實(shí)施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更需要不斷的政策創(chuàng)新。

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興面臨的各種問題需要內(nèi)力和外力共同作用才能從根本上得到解決[7]，這既不可能完全通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身發(fā)展來根除固有的弱勢(shì)，也不可能靠簡單的外部“輸血”來形成持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，只有在城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，充分保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、農(nóng)村的根本地位和農(nóng)民的主體地位，形成農(nóng)業(yè)農(nóng)村的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)能和城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的良性機(jī)制才能得到根本解決。推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步確立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的地位，通過創(chuàng)新理念、創(chuàng)新模式、創(chuàng)新機(jī)制體制，千方百計(jì)激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要素，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，讓農(nóng)村閑置資源重新煥發(fā)生機(jī)活力，讓舊資產(chǎn)衍生出新價(jià)值。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，積極探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)途徑，有效推動(dòng)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接，繼續(xù)大力培育各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。應(yīng)當(dāng)積極培育農(nóng)業(yè)發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，有效拓展農(nóng)業(yè)多種功能，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)市場融合、產(chǎn)業(yè)融合和資源融合。應(yīng)當(dāng)積極踐行綠水青山就是金山銀山的理念，把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展。

全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，應(yīng)該在有效推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，統(tǒng)籌兼顧好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)這兩個(gè)方面。但目前城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)問題依然存在，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機(jī)制和障礙尚未根本消除，需要通過深化城鄉(xiāng)改革和制度創(chuàng)新，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制、機(jī)制和政策體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等方面的相互融合和協(xié)調(diào)。因此，破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，可以有效促進(jìn)各類要素更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)和信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。

2 農(nóng)業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的根本保障

黨的十八大以來，黨和政府高度重視培育貧困地區(qū)的內(nèi)生能力，通過政策扶持、資金引導(dǎo)、宏觀調(diào)控、金融信貸等多種方式極力培育和扶持地方特色產(chǎn)業(yè)。公共政策作為外力直接驅(qū)動(dòng)減貧的方式逐漸為產(chǎn)業(yè)扶貧方式所取代，通過政策扶持形成地方特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困地區(qū)和貧困人口增收致富的減貧路徑已經(jīng)成為公認(rèn)的有效減貧之道。

既有的研究和實(shí)踐表明，在諸多減貧產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)對(duì)于減貧的效應(yīng)是十分顯著的[8]。蔣輝在其專著中通過引入中介效應(yīng)理論，將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為中介變量，系統(tǒng)探討了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在公共政策減貧過程中的中介效應(yīng)、作用機(jī)制和運(yùn)行模式，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展在政策減貧過程中的中介作用效果進(jìn)行了定量測(cè)度。隨著減貧事業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)扶貧方式也應(yīng)該隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變?！豆舱摺⑥r(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧》一書的研究表明，政策扶持對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和減貧的促進(jìn)作用在進(jìn)入后脫貧時(shí)期已經(jīng)呈現(xiàn)了邊際遞減的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)減貧的中介效應(yīng)呈倒“U”型發(fā)展特征[9]，在2005—2010年期間，農(nóng)業(yè)發(fā)展對(duì)政策減貧的中介效應(yīng)是逐年遞增的，而從2011年開始，這種中介作用開始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這從側(cè)面說明了我國扶貧攻堅(jiān)工作已經(jīng)真正進(jìn)入了攻堅(jiān)克難階段。這一結(jié)論表明，后脫貧時(shí)期政策導(dǎo)向應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)扶貧初期的扶主體、育產(chǎn)業(yè)逐漸開始向強(qiáng)基礎(chǔ)、助升級(jí)轉(zhuǎn)變，如此才能在整體脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后持續(xù)鞏固脫貧成果。政策的直接減貧方式已經(jīng)不能適應(yīng)新一輪的減貧要求，2013—2018 年中央財(cái)政投入的專項(xiàng)扶貧資金累計(jì)達(dá)到3883億元，年均增長16.9%，但在2020年脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)完成后，專項(xiàng)減貧資金投入強(qiáng)度、人才幫扶規(guī)模、對(duì)口幫扶力度等外力可能會(huì)趨于減弱。因此在后脫貧時(shí)期通過政策持續(xù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣?、?yōu)勢(shì)資源，適度引進(jìn)工商資本和其他生產(chǎn)要素，適時(shí)采用新技術(shù)、新設(shè)備和新的經(jīng)營管理模式，有針對(duì)性的扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，通過市場化手段做大做強(qiáng)地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)發(fā)展的利益分配和共享機(jī)制是十分必要的。

另外，在繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度基礎(chǔ)上深入推進(jìn)農(nóng)村改革，為城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造更為堅(jiān)實(shí)的制度條件也是至關(guān)重要的。當(dāng)前加快推進(jìn)農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”的制度變革進(jìn)程尤為重要。平等保護(hù)并進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放開放活農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等方面的力度應(yīng)進(jìn)一步加大。只有這樣，才能持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成效，也才能從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富。

3 理論創(chuàng)新的價(jià)值在于其實(shí)踐性

理論創(chuàng)新的價(jià)值在于其實(shí)踐性，在于其能對(duì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中的各種重大現(xiàn)實(shí)問題作出正確的分析和解答。創(chuàng)新始于實(shí)踐中對(duì)問題的發(fā)現(xiàn)，面向的也是如何解決實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的各種問題，這是理論創(chuàng)新的過程，更是理論創(chuàng)新的生命力所在?！豆舱?、農(nóng)業(yè)發(fā)展與減貧》一書構(gòu)建出了一套相對(duì)合理的內(nèi)生式減貧理論體系，通過耦合分析方法和中介效應(yīng)分析方法對(duì)上述理論進(jìn)行了科學(xué)的驗(yàn)證，具有豐富的理論價(jià)值；同時(shí)運(yùn)用案例研究的方法，探討了貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧的典型模式與運(yùn)行機(jī)制，有著深刻的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用價(jià)值。該書圍繞公共政策推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)減貧目標(biāo)，構(gòu)建出的“公共政策—農(nóng)業(yè)發(fā)展—減貧”的三位一體減貧理論框架，有利于進(jìn)一步豐富和充實(shí)新時(shí)代中國特色扶貧理論體系，尤其是有助于拓展產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興相關(guān)領(lǐng)域的問題研究。

對(duì)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興實(shí)踐而言，該書從加強(qiáng)政府扶持力度，促生內(nèi)在減貧機(jī)制；大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，完善扶貧產(chǎn)業(yè)鏈條；整合多元政策資源，培育產(chǎn)業(yè)扶貧新模式；調(diào)整農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)，完善支農(nóng)政策體系；推進(jìn)政策重心轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)減貧著力重點(diǎn)等方面給出了具體的政策建議。這些政策建議對(duì)于今后我國減貧發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過程中的政策創(chuàng)設(shè)和創(chuàng)新，提供了頗具價(jià)值的借鑒，可供從事扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究的學(xué)者參考，也可作為相關(guān)政府管理部門工作借鑒之用。