淺析貴州省黎平縣集體林權(quán)制度改革后林權(quán)登記現(xiàn)狀與思考

鄧含坤 譚甫輝

摘要：本文在集體林權(quán)制度改革的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，在全國積極推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的新時(shí)代背景下，基于黎平縣在林權(quán)確權(quán)發(fā)證后期更換、繼承、流轉(zhuǎn)等具體過程中，分析了黎平縣集體林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革后在林權(quán)登記發(fā)證方面存在的幾個(gè)主要問題，并提出完善發(fā)證的相關(guān)對策及建議。

關(guān)鍵詞：林權(quán)制度改革;三權(quán)分置;登記發(fā)證

前言：集體林權(quán)制度改革是以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村林地“山定權(quán)，樹定根，人定心”，從而達(dá)到“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利” 的綜合性改革，是農(nóng)村經(jīng)營制度的又一項(xiàng)重大突破。集體林權(quán)制度革的實(shí)質(zhì)就是通過明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)從而實(shí)現(xiàn)林權(quán)的確定和流轉(zhuǎn)，使森林資源在林業(yè)資產(chǎn)增長過程中得到增加和優(yōu)化，林農(nóng)得到增收。林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，對維護(hù)廣大林農(nóng)的利益、發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有十分重大的意義。

1、集體林權(quán)制度改革的歷史背景

新中國成立以來，我國集體林權(quán)制度一直處于探索之中，歷經(jīng)分林到戶、山林入社、山林集體所有統(tǒng)一經(jīng)營、林業(yè)“三定”（劃定自留山、確定責(zé)任山、穩(wěn)定山林權(quán)）四次變革，2003年后福建、江西、遼寧、浙江等省率先開展新一輪集體林權(quán)制度改革，將“七分山”承包到農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)“耕者有其山”。6月25日國務(wù)院頒布《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，林改真正跨入了以建立家庭承包經(jīng)營制為主的產(chǎn)權(quán)改革新階段。

貴州省集體林權(quán)制度改革，按照“試點(diǎn)先行、逐步推開，先易后難、循序漸進(jìn)”的總體要求，2007年在錦屏、甕安、冊亨、余慶、平壩、黔西、銅仁、白云、六枝等9個(gè)縣（市、區(qū)）開展集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，2008年在學(xué)習(xí)改革試點(diǎn)的工作經(jīng)驗(yàn)后，全省各縣根據(jù)自身發(fā)展條件逐步有序地開展集體林權(quán)改革工作，至此貴州省的集體林權(quán)改革工作進(jìn)入全面推進(jìn)階段。

2、黎平縣集體林權(quán)制度改革取得的成果

黎平縣地處貴州省東南部，黔東南州南部，全縣南北長112公里，東西寬94公里，全縣國土面積共 660多萬畝，林業(yè)用地面積500多萬畝，森林覆蓋率高達(dá) 72.72%。本著“以林為基、以人為本、林農(nóng)互動促林改”的原則，2007年黎平縣委、縣政府決定在巖洞鎮(zhèn)開展林改試點(diǎn)工作，并于2007年11月正式啟動，改革試點(diǎn)以明晰林業(yè)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展林業(yè)為核心，以群眾滿意為宗旨，克服嚴(yán)重冰雪災(zāi)害造成惡劣的氣候條件等困難，于2008年4月基本結(jié)束。試點(diǎn)總結(jié)了將“寨老”納入村級林改領(lǐng)導(dǎo)小組成員，為林權(quán)制度改革提供“穩(wěn)定”保障;“從大到小、從外到內(nèi)”的界線摸底堪界辦法等經(jīng)驗(yàn)，為日后全縣開展林改打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

全縣林改工作于2008年4月正式啟動。到2009年，林改外業(yè)勘界基本結(jié)束并逐步核發(fā)林權(quán)證，2010年基本完成確權(quán)發(fā)證工作。2011年分期分批將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的林改檔案集中到縣林改辦整理，到2012年5月底，全縣林改檔案已基本整理結(jié)束并歸檔入庫。自林改以來明晰了山林所有權(quán)激發(fā)了林農(nóng)的積極性，讓山定權(quán)、樹定根、人也定了心。全縣林改總面積達(dá) 498萬畝，自留山面積190萬畝，集體統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)證面積 497.78 萬畝，共發(fā)林權(quán)證 12.8萬本。2010年6月黎平縣參加全國深化集體林權(quán)制度改革百縣經(jīng)驗(yàn)交流會，被評為全國林改典型縣。2011年12月被國家林業(yè)認(rèn)定為首批創(chuàng)建全國農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社示范縣。2017年獲國家人社部、國家林業(yè)局評為“全國集體林權(quán)制度改革先進(jìn)集體”。

林改進(jìn)一步明晰山林權(quán)屬，確立了農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。放活經(jīng)營權(quán)，激發(fā)農(nóng)民營林、護(hù)林熱情，同時(shí)，政策性森林保險(xiǎn)工作穩(wěn)步推進(jìn)，增強(qiáng)林業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)和持續(xù)健康發(fā)展能力。

3、集體林權(quán)制度改革后林權(quán)登記后期所存在的問題

隨著林改后林地林木產(chǎn)權(quán)的明晰，讓山定權(quán)、樹定根、林農(nóng)們也定了心，逐漸盤活了林業(yè)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民對自身的林地也更加充滿信心，近年來，林農(nóng)在政府的帶領(lǐng)下發(fā)展林下種養(yǎng)等林下經(jīng)濟(jì)，惠林政策也更加完善，然而隨著發(fā)展逐漸的多元化，對林權(quán)的流轉(zhuǎn)、繼承、更換也提出了更高的要求，而根據(jù)2016年國務(wù)院印發(fā) 《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）等文件精神，在林地的權(quán)力上提出新的要求，在通過對黎平縣在林改后期具體確權(quán)發(fā)證過程的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)以下的幾個(gè)主要問題：

3.1對發(fā)證后期更換，繼承，流轉(zhuǎn)，撤銷等登記規(guī)定不明確。

在《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》和《貴州省集體林權(quán)制度改革確權(quán)發(fā)證辦法》等法律法規(guī)中對林權(quán)初始登記時(shí)，在外業(yè)勘界，內(nèi)業(yè)制表，林權(quán)公示，材料填寫和檔案的整理都有詳細(xì)的規(guī)定，但對后期林權(quán)因流轉(zhuǎn)、繼承等原因產(chǎn)生的變更登記和因遺失、損毀產(chǎn)生的補(bǔ)辦登記以及更正、異議、撤銷等登記規(guī)定不明確。列如;原林權(quán)所有人去世后，辦理林權(quán)繼承，對繼承人的資質(zhì)如何確定？辦理所需材料及填寫，后面檔案的整理及編輯等又如何進(jìn)行？又如;林權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)對原林權(quán)證的備注填寫或注銷，原林權(quán)證因兄弟姐妹分山或因登記信息有誤時(shí)如何更換，對林權(quán)存在異議或撤銷時(shí)應(yīng)怎樣辦理注銷手續(xù)等等具體操作時(shí)沒有明確的行為規(guī)范，讓確權(quán)后期的登記工作難進(jìn)行。

3.2設(shè)備資源落后，技術(shù)人員專業(yè)水平不齊，部分林權(quán)勾圖不精準(zhǔn)。

據(jù)了解，全縣林改時(shí)期大部分所用圖紙一般為1：1萬紙質(zhì)版地形圖，缺少定位儀器，技術(shù)員憑借個(gè)人專業(yè)技術(shù)及工作經(jīng)驗(yàn)繪制圖紙，在精度上多少有誤差，再加上時(shí)間緊任務(wù)重，技術(shù)人員水平參差不齊導(dǎo)致部分林權(quán)勾圖不精準(zhǔn)。后因勾圖重合和存在矛盾糾紛，部分林地確權(quán)發(fā)證滯后，而地方政府不重視，也使得林權(quán)確權(quán)工作向更精準(zhǔn)更完善的方向發(fā)展緩慢。

3.3缺乏統(tǒng)一的林權(quán)登記管理信息系統(tǒng)，辦公效率難提高，信息難同步。

就黎平縣而言，林權(quán)確權(quán)登記主要是依賴ARCGIS系列制圖軟件和自編的Access數(shù)據(jù)庫存儲辦證數(shù)據(jù)，轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)步驟復(fù)雜，工作量大，導(dǎo)致工作效率難提高。數(shù)據(jù)保密質(zhì)量低，且數(shù)據(jù)保存形式簡單容易丟失，再加上未有統(tǒng)一的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，導(dǎo)致信息難同步無法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)共享，影響上下兩級主管部門信息的及時(shí)更新，極大地影響辦事效率。

3.4林業(yè)“三權(quán)分置”和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度下林權(quán)登記面臨的問題

3.4.1由林地“兩權(quán)”變“三權(quán)”，林權(quán)登記不清晰。

根據(jù)國務(wù)院印發(fā) 《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕83號）等文件精神，將林地權(quán)屬由原來的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)變?yōu)樗袡?quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置（簡稱“三權(quán)分置”），通過落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活林地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益。而集體林權(quán)制度改革時(shí)，將林地承包經(jīng)營權(quán)細(xì)化為林地所有權(quán)、林地使用權(quán)，在林權(quán)證登記上也只是體現(xiàn)了林地所有權(quán)、林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、使用權(quán)，而未有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的登記內(nèi)容。相關(guān)法律法對“三權(quán)分置”后林權(quán)的登記未作出有明確的規(guī)范，林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也難進(jìn)一步完善。

3.4.2因林權(quán)權(quán)利界定不同，無統(tǒng)一系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不一致，檔案整理難度大等原因林權(quán)登記移交不動產(chǎn)推進(jìn)緩慢。

根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記整合了原來土地、房產(chǎn)、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)五個(gè)部門的登記職能，《不動產(chǎn)登記暫行條例》將林地所有權(quán)歸入農(nóng)村土地所有權(quán)當(dāng)中，將林地使用權(quán)歸入土地承包經(jīng)營權(quán)當(dāng)中，集體林權(quán)制度改革時(shí)，將林地承包經(jīng)營權(quán)細(xì)化為林地所有權(quán)、林地使用權(quán)，政策矛盾突出。按照不動產(chǎn)登記的相關(guān)要求，林權(quán)登記檔案應(yīng)及時(shí)移交到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，但林業(yè)檔案已紙質(zhì)為主，加之無統(tǒng)一林業(yè)登記管理系統(tǒng)和國土的信息管理系統(tǒng)難對接，無法關(guān)聯(lián)原始登記數(shù)據(jù)及資料。數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)系統(tǒng)都不相同，接口標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)很難共享導(dǎo)入，綜上原因?qū)е聶?quán)登記移交不動產(chǎn)推進(jìn)緩慢，目前，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記基本上是以房屋、土地登記為主。而林權(quán)登記工作是否繼續(xù)，林權(quán)登記主管部門該何去何從，尚無相關(guān)文件明確規(guī)定。

4、相關(guān)對策與建議。

1、完善林權(quán)對因流轉(zhuǎn)、繼承等原因產(chǎn)生的變更登記和因遺失、損毀產(chǎn)生的補(bǔ)辦登記以及更正、異議、撤銷等登記的相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化辦理規(guī)程，明確內(nèi)業(yè)材料編寫和檔案整理及保存。

2、實(shí)事求是力求最小誤差和最高精度的外業(yè)勾圖，是林權(quán)證權(quán)威性的保證，而現(xiàn)在是科技更新?lián)Q代高速發(fā)達(dá)的時(shí)代，只有及時(shí)更新相關(guān)制圖設(shè)備，配備現(xiàn)代高精度定位儀器、制圖平板、無人機(jī)航怕等工具，才能跟得上社會的需求，滿足群眾辦事的需要。加強(qiáng)基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn)，提升林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力和服務(wù)水平，積極培養(yǎng)新一代專業(yè)技術(shù)人員，熟練運(yùn)用專業(yè)工具，集體林權(quán)改革工作本身是一項(xiàng)涉及多方面專業(yè)知識的復(fù)雜工作，需要不斷學(xué)習(xí)新的法律法規(guī)，專業(yè)構(gòu)圖技術(shù)，數(shù)據(jù)處理技術(shù)等，提高技術(shù)員專業(yè)技術(shù)水平，才能提高工作效率。地方政府因重視林權(quán)發(fā)證工作，每年下發(fā)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對有矛盾地界組織工作人員積極進(jìn)行調(diào)解，對圖紙重疊和勾圖誤差較大等地區(qū)組織專業(yè)技術(shù)人員重新實(shí)地勾圖確權(quán)發(fā)證，不斷完善林改相關(guān)工作。

3、充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立全國聯(lián)網(wǎng)、實(shí)時(shí)共享的集森林資源、權(quán)屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。搭建全國互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務(wù)平臺，發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息，提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認(rèn)服務(wù)，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益。

4、完善林地使用權(quán)到林地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相關(guān)解釋文件，明確林權(quán)證林地承包權(quán)和林地經(jīng)營權(quán)的登記內(nèi)容，完善林地因經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)在林權(quán)證上的體現(xiàn)。

5、明確林權(quán)登記移交不動產(chǎn)登記過渡期林業(yè)和國土雙方職責(zé)，出臺統(tǒng)一的技術(shù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則。完善不動產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和農(nóng)村土地“三權(quán)分置”及林改相關(guān)法規(guī)不同處的銜接，化解政策矛盾突出點(diǎn)。加強(qiáng)林業(yè)林權(quán)登記部門和不動產(chǎn)登記部門的交流，積極探索檔案移交，數(shù)據(jù)整合等相關(guān)事宜。

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