“全周期管理”視閾下超大城市治理的實(shí)現(xiàn)路徑分析

柳青

摘 ? 要：城市是國(guó)家治理的重要場(chǎng)域，超大城市更是國(guó)家治理的重要節(jié)點(diǎn)和樞紐領(lǐng)域。超大城市治理質(zhì)量直接關(guān)系著整個(gè)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，直接帶動(dòng)著各個(gè)城市群（圈）的治理質(zhì)量與發(fā)展前景。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要樹(shù)立全周期管理意識(shí)，加快推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子。”“全周期管理”是著眼完善超大城市治理體系提出的新理念、新主張，為探索超大城市現(xiàn)代化治理提供了方向和指引。

關(guān)鍵詞：全周期管理;超大城市;城市治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.016

文章編號(hào)：1009-6922（2020）06-85-04

習(xí)近平總書(shū)記在湖北省武漢市考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“這次新冠肺炎疫情防控，是對(duì)治理體系和治理能力的一次大考，既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)。”“要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹(shù)立‘全周期管理意識(shí)，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子?！背蟪鞘屑仁前l(fā)展增長(zhǎng)極，也是風(fēng)險(xiǎn)集聚點(diǎn)[1]。作為此次新冠肺炎疫情的“暴風(fēng)眼”，武漢在疫情防控這次“大考”中暴露出了超大城市市域社會(huì)治理的一些短板和弱項(xiàng)：治理鏈條冗長(zhǎng)、信息反饋遲滯、治理資源分散、基層能力不足等。疫情防控是一個(gè)窗口，折射出我國(guó)超大城市治理領(lǐng)域的一些痛點(diǎn)與盲點(diǎn)，也為未來(lái)超大城市治理現(xiàn)代化指明了方向。

一、“全周期管理”的提出和重要意義

“全周期管理”又稱(chēng)“全生命周期管理”，最初起源于現(xiàn)代企業(yè)管理理論，它以系統(tǒng)論、控制論、信息科學(xué)、協(xié)同學(xué)、自組織理論等為理論基礎(chǔ)，主張對(duì)管理對(duì)象實(shí)行全過(guò)程、全方位、全要素的整合，以實(shí)現(xiàn)在日趨激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下自身運(yùn)行的最優(yōu)化[2]。作為現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的先進(jìn)管理方式和理念，“全周期管理”把管理對(duì)象視為一個(gè)動(dòng)態(tài)、開(kāi)放、生長(zhǎng)的生命體，從其結(jié)構(gòu)功能、系統(tǒng)要素、過(guò)程結(jié)果等方面進(jìn)行全周期統(tǒng)籌和全過(guò)程整合，以確保整個(gè)管理體系從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對(duì)執(zhí)行、后期復(fù)盤(pán)總結(jié)形成一個(gè)有機(jī)的閉環(huán)，真正做到環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同配合、權(quán)責(zé)清晰、系統(tǒng)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效?！叭芷诠芾怼斌w現(xiàn)出超大城市治理與高質(zhì)量發(fā)展的新趨勢(shì)，釋放出超大城市治理現(xiàn)代化的新動(dòng)能。

（一）“全周期管理”是推進(jìn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求

城市治理是一個(gè)復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”，涉及到歷史傳統(tǒng)、制度體系、組織人員、觀念行動(dòng)、資源結(jié)構(gòu)等一系列要素的配置與整合。任何一塊短板、任何一處塌陷、任何一個(gè)漏洞都會(huì)影響整個(gè)制度體系效能的發(fā)揮。此次疫情防控暴露出我們的城市在社會(huì)治理、應(yīng)急處置、物資儲(chǔ)備等領(lǐng)域還有進(jìn)一步完善的空間。這些問(wèn)題既有體制機(jī)制層面上的，也有工作方法上的，更有意識(shí)和能力方面的?！叭芷诠芾怼绷⒆阌谡麄€(gè)超大城市的生命周期和發(fā)展階段，從系統(tǒng)和全局的角度闡釋了超大城市的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，為解決問(wèn)題提供了思路和鑰匙，更為超大城市治理指明了方向。

（二）“全周期管理”是提升超大城市治理效能的必然要求

超大城市是一個(gè)復(fù)雜開(kāi)放的巨系統(tǒng)，是一個(gè)有機(jī)生命體?！叭芷诠芾怼眻?jiān)持問(wèn)題意識(shí)和目標(biāo)導(dǎo)向，運(yùn)用系統(tǒng)集成思維破解超大城市治理難題，以提升城市治理總體效能為目標(biāo)，注重對(duì)城市治理各要素進(jìn)行資源整合。無(wú)論是突發(fā)事件應(yīng)急處置，還是城市運(yùn)行的常態(tài)治理，都要摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)管理思維，轉(zhuǎn)向精細(xì)化治理，下好“繡花”功夫，從全流程、全要素、全場(chǎng)景的維度提升城市治理水平，增強(qiáng)社會(huì)彈性和城市韌性。

（三）“全周期管理”是堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展理念的客觀要求

黨的十八大以來(lái)，黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，把人民群眾對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，明確當(dāng)前重要任務(wù)是不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。人民是城市的主人，“全周期管理”從滿足人的需求出發(fā)，充分調(diào)動(dòng)廣大市民的積極性和創(chuàng)造性，廣泛動(dòng)員各類(lèi)社會(huì)群體深度參與城市治理，實(shí)現(xiàn)黨委政府、社會(huì)企業(yè)、單位組織、市民群眾各方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的城市治理新格局。此次疫情告訴我們，如果沒(méi)有“人民至上、生命至上”的終極價(jià)值追求，沒(méi)有全社會(huì)的廣泛參與，我們不可能取得此次戰(zhàn)疫的勝利。一切為了人民、一切依靠人民，不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，是城市發(fā)展的終極目標(biāo)。

二、“全周期管理”在超大城市治理中的運(yùn)用

城市治理中的“全周期管理”是指將系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理原則貫穿始終，整體謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，有效防范和應(yīng)對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)[3]。與傳統(tǒng)的管理理念與管理方式相比，依托于集成協(xié)同平臺(tái)的“全周期管理”注重把管理對(duì)象——超大城市看作是一個(gè)主體與客體、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與要素、過(guò)程與結(jié)果等深度協(xié)同的整體。

（一）確立超大城市治理的原則和方向

超大城市是一個(gè)生命有機(jī)體，要自由呼吸外界空氣，完成與環(huán)境之間的信息交流、能量交換及資源交互。它并不是一個(gè)孤立的有機(jī)體，而是囊括了多個(gè)子系統(tǒng)在內(nèi)的“巨系統(tǒng)”，超大城市治理需要全社會(huì)各個(gè)單元的共同努力，而不單是政府唱“獨(dú)角戲”。因此，要堅(jiān)持以下一些原則：

1.開(kāi)放——超大城市治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到內(nèi)外多個(gè)系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)，必須以開(kāi)放包容的心態(tài)，擴(kuò)大與外界的交流與合作，為城市高質(zhì)量發(fā)展尋求合作的契機(jī)，不斷提升城市治理水平。

2.協(xié)同——在超大城市治理中，各利益相關(guān)方要攜手共建，地方黨委政府科學(xué)規(guī)劃、積極引導(dǎo);市場(chǎng)主體積極參與;社會(huì)各方貢獻(xiàn)力量，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

3.共享——城市治理與城市發(fā)展的成果要與市民共享，增強(qiáng)市民在城市治理中的主人翁意識(shí)，提升市民的幸福感、安全感和獲得感。

4.高效——城市服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡、城市治理便捷高效，以新型智慧城市建設(shè)助推超大城市治理現(xiàn)代化。

（二）明確超大城市治理的構(gòu)成要素

從治理主體及利益相關(guān)者角度來(lái)看，超大城市“全周期管理”涉及到城市黨委政府、各級(jí)各類(lèi)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、普通市民、供應(yīng)商、城市維護(hù)人員等眾多利益相關(guān)方;從治理程序和環(huán)節(jié)來(lái)看，超大城市治理把“全周期管理”意識(shí)貫穿到城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行管理的全過(guò)程、各環(huán)節(jié)，關(guān)注更長(zhǎng)周期的城市治理活動(dòng)——運(yùn)行與服務(wù)、維護(hù)與優(yōu)化、升級(jí)與更新等之間的有效聯(lián)動(dòng)，注重多元?jiǎng)討B(tài)的治理結(jié)構(gòu)對(duì)城市產(chǎn)生的綜合績(jī)效;從治理機(jī)制上看，“全周期管理”要求堅(jiān)持系統(tǒng)思維，將管理維度與各種要素有機(jī)結(jié)合，建立科學(xué)化、程序化、制度化的全周期管理體制和機(jī)制，避免出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化管理現(xiàn)象。

（三）確立超大城市治理的運(yùn)行框架

從城市規(guī)劃上看，城市尤其是超大城市應(yīng)高度重視城市公共與共享空間的布局，打造優(yōu)質(zhì)服務(wù)與應(yīng)急協(xié)調(diào)相結(jié)合的規(guī)劃體系，提升城市應(yīng)對(duì)疫情等災(zāi)害的綜合防控能力。探索立足本地、輻射全國(guó)的城市應(yīng)急管理中心，包括統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系、國(guó)家儲(chǔ)備體系、應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系等。從城市建設(shè)上，超大城市應(yīng)建立平戰(zhàn)結(jié)合的城市治理體系，形成抗壓能力強(qiáng)的城市規(guī)劃格局，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，完善鐵、水、公、空多式聯(lián)運(yùn)的運(yùn)輸交通體系，從基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、治理體系等各方面增強(qiáng)城市抗沖擊能力。從城市管理上看，應(yīng)提升前瞻性，主動(dòng)消除治理隱患、防范風(fēng)險(xiǎn)。超大城市治理不能只是熱衷于顯性的政績(jī)，更要關(guān)注那些看不見(jiàn)的工作，定期對(duì)城市整體與各運(yùn)行子系統(tǒng)進(jìn)行“健康診斷”，識(shí)別治理隱患，主動(dòng)疏導(dǎo)治理痛點(diǎn)，治理“城市病”，提升城市的健康水平。從治理結(jié)構(gòu)上，要更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。深化“放管服”改革，不斷推進(jìn)行政審批制度改革，使治理結(jié)構(gòu)更合理、治理層級(jí)更明確、治理邊界更清晰、治理效果更能經(jīng)受檢驗(yàn)，在“全周期管理”中實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)展實(shí)際的精準(zhǔn)研判，形成對(duì)各級(jí)機(jī)構(gòu)的有效層級(jí)化管理和有效監(jiān)督，在政府上下級(jí)之間形成有序無(wú)縫銜接。

總之，將“全周期管理”思維引入超大城市治理，是面對(duì)新冠肺炎疫情這場(chǎng)大考提出的新命題，也是推進(jìn)超大城市治理提出的新要求。超大城市“全周期管理”的提出無(wú)疑有著強(qiáng)烈的問(wèn)題意識(shí)和明確的目標(biāo)指向。它是在統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的當(dāng)下，針對(duì)此次疫情暴露出來(lái)的城市治理短板、弱項(xiàng)及缺陷，以系統(tǒng)集成的方式方法，完善治理鏈條，從源頭到末梢實(shí)現(xiàn)全流程、全要素、全領(lǐng)域重塑與整合，打造開(kāi)放、協(xié)同、共享、高效的城市治理體系。“全周期管理”能促進(jìn)超大城市的高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理與高品質(zhì)生活。

三、超大城市“全周期管理”的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）以基層組織建設(shè)為抓手，實(shí)現(xiàn)超大城市治理主體的“全覆蓋”

根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。其治理的艱巨性和復(fù)雜性不言而喻。如何調(diào)動(dòng)各級(jí)各類(lèi)治理主體尤其是基層組織的積極性，形成多元參與、協(xié)同高效的“共治”體系是破解問(wèn)題的關(guān)鍵。在此次疫情中，黨委、政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多方力量運(yùn)行并未達(dá)到最佳狀態(tài)，尤其是社會(huì)協(xié)同參與治理的力量亟需加強(qiáng)。“全周期管理”理念的注入，就是要在時(shí)間、空間和層級(jí)上進(jìn)行再造，繼而改變城市治理主體內(nèi)部、各層級(jí)治理主體之間以及治理主客體之間的關(guān)系架構(gòu)，建立一個(gè)治理主體更多元、治理層級(jí)更明確、治理機(jī)制更聯(lián)動(dòng)、治理邊界更清晰的基層治理新體系，以推動(dòng)基層治理邁向多元、自主、集約、協(xié)同、高效的根本性轉(zhuǎn)變。

1.城市各級(jí)黨組織這只“統(tǒng)領(lǐng)全局的手”要高效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，需要充分協(xié)調(diào)市區(qū)街道的縱向權(quán)力關(guān)系和各職能部門(mén)的橫向權(quán)責(zé)歸屬，有力調(diào)動(dòng)各方資源要素。尤其是要對(duì)各級(jí)基層黨組織進(jìn)行資源整合，增強(qiáng)動(dòng)員能力，為共建共治共享的社會(huì)治理格局夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.城市各級(jí)政府尤其是基層政府這只“看得見(jiàn)的手”要迅速行動(dòng)起來(lái)，不等不靠、主動(dòng)作為，為疫情防控和高質(zhì)量發(fā)展提供保障。要真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力資源重心下沉，增強(qiáng)基層政府的應(yīng)急響應(yīng)能力和快速反應(yīng)能力，真正發(fā)揮“屬地管理、協(xié)同全局”的作用。

3.各級(jí)各類(lèi)市場(chǎng)主體尤其是中小微企業(yè)這些“看不見(jiàn)的手”要迅速調(diào)整市場(chǎng)預(yù)期，危中尋機(jī)，在服務(wù)疫情防控大局和對(duì)接社區(qū)居民個(gè)性化需求方面尋求出路，增強(qiáng)企業(yè)自身的彈性和韌勁，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的正常開(kāi)展提供力量。

4.基層社區(qū)作為“外防輸入、內(nèi)防反彈”的最有效防線，承受了巨大的壓力?；鶎由鐓^(qū)能力資源不足與巨量化的服務(wù)需求間的矛盾制約了疫情初期的有效防控，社區(qū)能力建設(shè)刻不容緩。社區(qū)工作者、志愿者、下沉干部和社會(huì)組織、社區(qū)企業(yè)要形成長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民自治的積極性和主動(dòng)性，構(gòu)建自主、協(xié)同、高效的基層治理格局。

（二）以決策流程整合為突破口，實(shí)現(xiàn)超大城市治理流程的“全閉環(huán)”

超大城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的生命體，超大城市治理更是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！叭芷诠芾怼币蟪鞘兄卫眢w系從要素內(nèi)容、結(jié)構(gòu)功能等層面進(jìn)行全面統(tǒng)籌和整合，以形成前期預(yù)警決策、中期應(yīng)對(duì)執(zhí)行、后期反饋修正這樣一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的“無(wú)縫隙”管理全閉環(huán)。

1.要把決策關(guān)口前移，政府從信息甄別、問(wèn)題研判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估這些早期環(huán)節(jié)就開(kāi)始介入，實(shí)現(xiàn)有效的事前防范，做到源頭治理、早期控制。決策時(shí)還要考慮到現(xiàn)有的資源要素約束和基層的執(zhí)行能力，為有效執(zhí)行創(chuàng)造條件，并為事后反饋修正預(yù)留出合理的空間。

2.要在執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)事中的有效控制，在資源動(dòng)員、行動(dòng)處置、運(yùn)行評(píng)估等方面做系統(tǒng)有序的銜接。構(gòu)建運(yùn)行順暢的層級(jí)治理體系，明確各層級(jí)的治理重點(diǎn)，不再“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。

3.事后監(jiān)督反饋要真正有效。在前期決策和執(zhí)行階段暴露出的種種問(wèn)題要迅速帶入決策程序進(jìn)行修正，以系統(tǒng)集成的方式方法建構(gòu)城市治理的完整鏈條，從源頭到末梢實(shí)現(xiàn)全流程無(wú)縫隙管理。

（三）以精細(xì)化差異化管理為依托，實(shí)現(xiàn)超大城市治理職能的“全集成”

黨的十九大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同高效。超大城市的“全周期管理”延續(xù)了這一思想精髓，更加關(guān)注治理職能的集成和有效治理的實(shí)現(xiàn)。

1.“全周期”思維是一種精妙的制度設(shè)計(jì)，需要更加精細(xì)的治理結(jié)構(gòu)。超大城市在運(yùn)行過(guò)程中，其結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與要素、矢量與變量的關(guān)系復(fù)雜而精微，專(zhuān)業(yè)化程度很高。只有不斷提升精細(xì)化管理水平，才能實(shí)現(xiàn)各領(lǐng)域公共服務(wù)的有效供給?？梢酝ㄟ^(guò)建立精細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、加強(qiáng)各部門(mén)橫向互動(dòng)和協(xié)同配合、縱向任務(wù)量化分解等方式提升管理的精準(zhǔn)度。

2.超大城市市域社會(huì)治理的復(fù)雜性呼喚更加理性科學(xué)的差異化管理。整齊劃一固然便于管理，但易陷入固化僵化的藩蘺。應(yīng)在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在不同的治理事項(xiàng)、層次、區(qū)域、環(huán)境采取差異化管理的策略，發(fā)揮各類(lèi)治理主體的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)基層治理。在此次疫情防控工作中，中央提出“分區(qū)分級(jí)精準(zhǔn)防控”的工作目標(biāo)，正是跨層次差異化管理的重要實(shí)踐。

（四）以先進(jìn)科學(xué)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)超大城市治理方式的“全智能”

1.要充分運(yùn)用數(shù)字技術(shù)和信息技術(shù)，最大限度地減少信息不對(duì)稱(chēng)，輔助提升公共治理效能。數(shù)字技術(shù)能夠打破信息傳遞在時(shí)間、空間和層級(jí)上的限制，進(jìn)而改變治理主體內(nèi)部、治理主體之間、治理主體與客體之間的互動(dòng)方式。

2.運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等信息技術(shù)，把各類(lèi)治理主體從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，減輕他們直接從海量信息中依靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析研判的壓力，使之更加科學(xué)高效地開(kāi)展工作。

3.推動(dòng)社會(huì)性的智能體系建設(shè)，在超大城市可以加快形成以城市大腦為中樞，以各種平臺(tái)企業(yè)為網(wǎng)絡(luò)，以5G、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備、超級(jí)計(jì)算設(shè)施等為骨干，以各種智能終端為節(jié)點(diǎn)的全智能城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域的智能管理。

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責(zé)任編輯：康 ? 璇