推動中央企業(yè)開展境外PPP項(xiàng)目的思考

何瑋

一、中國企業(yè)開展境外PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

當(dāng)前，“一帶一路”“PPP與中國企業(yè)海外投資”已經(jīng)成為全球廣為關(guān)注的焦點(diǎn)。一帶一路沿線國家日益青睞國外投資，以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，特別是借助PPP模式加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿更加強(qiáng)烈。

發(fā)達(dá)國家和拉美國家普遍采用PPP模式，并制定相關(guān)法律。非洲各國外債和貸款額度均已達(dá)到或者接近上限，已無力再進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資，新項(xiàng)目均傾向于以BOT或者PPP模式合作。

PPP的特征通常包括：第一，項(xiàng)目的數(shù)個(gè)階段通常由一個(gè)私人運(yùn)營者負(fù)責(zé)。公共項(xiàng)目的周期通常包括設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營、維護(hù)等階段，在PPP中私人運(yùn)營者通常負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)階段工作，甚至可能覆蓋項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。第二，PPP合同明確規(guī)定所提供服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求。第三， 較長的合同期限。公用事業(yè)建設(shè)本身就需要較長的建設(shè)期，投入巨大，回報(bào)周期較長;另一方面，私人運(yùn)營者通常需要相當(dāng)長的期限才能收回整個(gè)投資，其收益來源主要是向用戶所收取的費(fèi)用或者稅收。第四，復(fù)雜的合同安排。整個(gè)PPP實(shí)質(zhì)上是一系列的合同安排，涉及到公共機(jī)構(gòu)和私營部門之間的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、權(quán)益劃分、融資安排以及有關(guān)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬等方面的內(nèi)容。PPP的突出優(yōu)點(diǎn)在于將傳統(tǒng)施工或總承包合同中由公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在公共機(jī)構(gòu)和私營部門之間進(jìn)行分配。私營部門承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的加大，意味著合同中相應(yīng)的激勵(lì)和保障措施的增多。

二、境外PPP項(xiàng)目面臨的挑戰(zhàn)

（一）來自國外市場的風(fēng)險(xiǎn)

1. 政治法律風(fēng)險(xiǎn)

政治風(fēng)險(xiǎn)主要包括：沒收、征用、國有化和剝奪風(fēng)險(xiǎn)、政府無作為或負(fù)面行為、政治不可抗力、政府中止、終止合同風(fēng)險(xiǎn)。法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括四類風(fēng)險(xiǎn)：法律變更、稅率提高風(fēng)險(xiǎn)、合同條款歧義風(fēng)險(xiǎn)、爭端仲裁和適用法律風(fēng)險(xiǎn)。

2. 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目在設(shè)計(jì)和建造方面的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、成本超支風(fēng)險(xiǎn)、工期拖延風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量未達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。

項(xiàng)目在運(yùn)營期也面臨著運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：環(huán)境破壞風(fēng)險(xiǎn)、自然不可抗力、勞資爭端、設(shè)備狀況、技術(shù)不可靠等風(fēng)險(xiǎn)。

市場與收益風(fēng)險(xiǎn)主要包括：市場需求風(fēng)險(xiǎn)（主要指在項(xiàng)目的特許經(jīng)營期內(nèi)，因市場需求方需求萎縮或出現(xiàn)其他項(xiàng)目的競爭而使得項(xiàng)目所產(chǎn)生的公共產(chǎn)品出現(xiàn)剩余或者有效需求不足，導(dǎo)致收入減少的風(fēng)險(xiǎn)），費(fèi)用支付風(fēng)險(xiǎn)（由于投資國外匯儲備不足或經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，購買方未能履行支付義務(wù)構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)），匯率風(fēng)險(xiǎn)（購買協(xié)議貨幣匯率發(fā)生重大調(diào)整，結(jié)售匯受匯率波動影響，導(dǎo)致匯兌損失，影響投資收益）。

（二）來自國內(nèi)政策的要求

1. 嚴(yán)格的對外投資規(guī)定

在國資委的審批程序中，中央企業(yè)要在國資委發(fā)布的中央企業(yè)境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單基礎(chǔ)上，結(jié)合企業(yè)實(shí)際，制定本企業(yè)更為嚴(yán)格、具體的境外投資項(xiàng)目負(fù)面清單。擬開展的境外投資項(xiàng)目一定要納入當(dāng)年上報(bào)國資委的年度投資計(jì)劃。根據(jù)35號令規(guī)定：中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)國際化經(jīng)營規(guī)劃編制年度境外投資計(jì)劃，并納入企業(yè)年度投資計(jì)劃。中央企業(yè)因境外重大投資項(xiàng)目再決策涉及到年度投資計(jì)劃調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)將調(diào)整后的年度投資計(jì)劃報(bào)送國資委。嚴(yán)格控制非主業(yè)投資，要求委托第三方進(jìn)行決策前的風(fēng)險(xiǎn)評估。

2. 復(fù)雜的項(xiàng)目審批手續(xù)

央企通常都會發(fā)布自身的投資管理制度，中國政府對境外投資業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，審批部門主要有國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局、國資委。各部委均有自身的審批規(guī)定。

（三）國內(nèi)金融服務(wù)方面的問題

1. 融資方式單一、融資成本高

對PPP項(xiàng)目而言，一般在建設(shè)期需要相對較大的投入，但直接融資和間接融資渠道通常都有較多的限制和條件，資金來源、融資成本和擔(dān)保問題在一定程度上制約著投資業(yè)務(wù)發(fā)展。在申請商業(yè)貸款和兩優(yōu)貸款過程中，商業(yè)貸款利率相對較高，需要投保中信保出口信用保險(xiǎn)，且保費(fèi)一次性躉交，在建設(shè)初期增加了資金壓力;“兩優(yōu)貸款”評審時(shí)間較長、難度較大，且受額度影響較大。

2. 風(fēng)險(xiǎn)偏好較低

PPP項(xiàng)目的融資協(xié)議會有相應(yīng)的擔(dān)保安排，包括SPV或者項(xiàng)目公司的資產(chǎn)抵押、股權(quán)質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)讓、保險(xiǎn)金賠償請求權(quán)轉(zhuǎn)讓等，還有可能包括政府提供的項(xiàng)目預(yù)期收益和實(shí)際收益之間出現(xiàn)差額時(shí)的保證等。銀行設(shè)立擔(dān)保的目的在于：第一，確保借款人的其他債權(quán)人不會取得較貸款人更優(yōu)先的地位;第二，確保貸款人在行使救濟(jì)權(quán)利后能取得項(xiàng)目的所有權(quán)和控制權(quán)。

當(dāng)前，銀行業(yè)全面加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理，風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，對于一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目融資設(shè)置一攬子有效的融資擔(dān)保安排有時(shí)并非易事，可能會由于法律制度的不確定性及設(shè)計(jì)擔(dān)保安排的高成本難免從現(xiàn)實(shí)中限制了擔(dān)保的范圍，也可能會造成一些借款人收到現(xiàn)有貸款的限制從而無法向新貸款人提供擔(dān)保。鑒于現(xiàn)實(shí)中存在這樣某些擔(dān)保的要求較為嚴(yán)格，標(biāo)準(zhǔn)較高，但在最終實(shí)施中的效果還有待檢驗(yàn)的情況，建議在評審提出某些保護(hù)性措施時(shí)，考慮對門檻和硬性條件的設(shè)置，真正起到既能防控銀行風(fēng)險(xiǎn)，又能促進(jìn)項(xiàng)目盡快實(shí)施的效果。

（四）企業(yè)自身能力的問題

1. 市場經(jīng)驗(yàn)不足

PPP項(xiàng)目的運(yùn)營需要較多的市場經(jīng)驗(yàn)。以電力PPP項(xiàng)目為例，營銷工作難點(diǎn)眾多。國際電力市場可以分為兩類，一是市場化程度較高的，例如歐美電力市場，其電力市場的基本原理相似，但由于各國、區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、電力行業(yè)情況不同，市場機(jī)制各不相同。二是市場化程度較低的，例如東南亞、非洲的一些國家，主要采取政府或相關(guān)組織壟斷經(jīng)營的方式，電能營銷工作需要因地制宜，圍繞政府或相關(guān)組織開展，差異性較大。因此，央企在國際市場，對當(dāng)?shù)仉娏φ?、法律，市場的形勢、?guī)則等的理解和研究有待深化。在全員市場意識、營銷人力資源、營銷組織、營銷信息化平臺等方面均需要跟得上。

2. 人力資源緊缺。

隨著中央企業(yè)開展境外PPP項(xiàng)目的逐漸深入，海外業(yè)務(wù)的拓展急需要通曉國外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、資本運(yùn)營、法律、稅務(wù)、文化等國際化人才。人才是第一資源也是重要的資本，是保證“一帶一路”戰(zhàn)略順利實(shí)施、持續(xù)推進(jìn)和長期維系的重要和支撐，必須盡早把人才開發(fā)提上日程，高度重視對人才的投入。

3. 資本運(yùn)作能力、資源配置能力仍需繼續(xù)提升

從項(xiàng)目個(gè)數(shù)、規(guī)模來看，各大央企國際業(yè)務(wù)的相關(guān)主體可能儲備了較豐富的項(xiàng)目資源，但是能夠在較為明確的時(shí)間范圍內(nèi)實(shí)質(zhì)性推動的優(yōu)秀PPP項(xiàng)目數(shù)量相對較少，仍存在較多的不確定性，因此還需加大力度跟蹤和開發(fā)項(xiàng)目，為國際業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展儲備資源。

4. 風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和措施需不斷建立

國內(nèi)與跨國投資的最大區(qū)別在于所處國家環(huán)境的差異。制度環(huán)境、文化差異等導(dǎo)致投資的操作過程以及技巧手段都存在明顯差異，一方面需要不斷地積累經(jīng)驗(yàn)，另一方面要不斷建立各種風(fēng)險(xiǎn)防控措施。此外，在對外投資中也面臨著如下困難：如所在國當(dāng)?shù)胤煽赡艽嬖谝恍╇[性貿(mào)易和投資壁壘，還有一些國別沒有成熟的資本市場，商業(yè)原則有時(shí)候很難貫徹等。

5. 投資決策有待完善，管控流程需進(jìn)一步優(yōu)化

對于一般的競標(biāo)收購類PPP項(xiàng)目來說，既要滿足投資前期立項(xiàng)、顧問選聘招標(biāo)采購、投資決策的各項(xiàng)流程要求，又要按時(shí)提交報(bào)價(jià)，時(shí)間上往往非常緊張。對于有時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求的競標(biāo)類項(xiàng)目，在能夠?qū)崿F(xiàn)投資管控最終目的的前提下，可考慮適當(dāng)優(yōu)化管控流程，或者建立一定的快速響應(yīng)機(jī)制，以使投資管控能更好的適應(yīng)市場化要求。

三、應(yīng)對策略探討

（一）政策建議

1. 鼓勵(lì)人民幣直接投資，建立低成本人民幣境外項(xiàng)目融資機(jī)制

境外開展PPP項(xiàng)目，投資需求巨大，未來如何更多的使用人民幣進(jìn)行市場交易成為目前研究的重要任務(wù)。隨著人民幣國際化以及債券市場對外開放進(jìn)一步擴(kuò)大，市場將迎來廣闊的發(fā)展空間，央企對推廣、接受和使用人民幣資金是具備意愿的，同時(shí)也希望中國的銀行作為債券承銷商能和東道國政府進(jìn)行商談，促進(jìn)其同意相關(guān)項(xiàng)目可融人民幣，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)實(shí)施境外PPP項(xiàng)目和推動實(shí)現(xiàn)人民幣國際化進(jìn)程的雙贏。

2. 簡化審批流程，支持金融機(jī)構(gòu)加大對“一帶一路”的參與

建議進(jìn)一步放松相關(guān)管制政策，提升商業(yè)銀行跨境金融服務(wù)能力。簡化商業(yè)銀行在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)及并購的審批核準(zhǔn)手續(xù)，鼓勵(lì)支持其在“一路一帶”沿線國家和地區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)布局。同時(shí)，為鼓勵(lì)商業(yè)銀行對企業(yè)在“一帶一路”區(qū)域內(nèi)的PPP項(xiàng)目提供融資和擔(dān)保，對符合條件的項(xiàng)目貸款適當(dāng)調(diào)低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，擴(kuò)大商業(yè)銀行一帶一路項(xiàng)目融資落地的考核指標(biāo)要求。

（二）對金融機(jī)構(gòu)的建議

1. 擴(kuò)大項(xiàng)目融資能力

對經(jīng)濟(jì)效益良好、風(fēng)險(xiǎn)可控的成熟項(xiàng)目，探索采用無追索或有限追索的項(xiàng)目融資方式。對與我國在政治外交上良好國家的民生項(xiàng)目或具有重大戰(zhàn)略意義、但在經(jīng)濟(jì)效益上一般的重大項(xiàng)目，探索使用“兩優(yōu)貸款”作為杠桿，通過深化企業(yè)、銀行、保險(xiǎn)的三方互動，設(shè)計(jì)合理的機(jī)制和模式促進(jìn)項(xiàng)目融資最終落地。

2. 創(chuàng)新融資模式

建議金融機(jī)構(gòu)在符合國家政策和風(fēng)險(xiǎn)管控要求的前提下，探索降低融資成本的方法，為企業(yè)提供更具有競爭力的融資方案。希望能夠進(jìn)一步降低出口信用保險(xiǎn)保費(fèi)、研究更加靈活的支付方式。

3. 加強(qiáng)銀企合作

首先，加強(qiáng)對企業(yè)的支持力度及項(xiàng)目的放款支持。當(dāng)前，我國金融業(yè)在不斷深化改革，改革創(chuàng)新已成為金融業(yè)突破難點(diǎn)問題、不斷發(fā)展壯大的根本動力。希望國家在政策導(dǎo)向上大力提倡和鼓勵(lì)創(chuàng)新中的先行先試和擔(dān)當(dāng)作為。

其次，希望銀行的放款行為具有政策上的延續(xù)性。放款過程中應(yīng)統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的短期風(fēng)險(xiǎn)、中期風(fēng)險(xiǎn)和長期風(fēng)險(xiǎn)，如因某些短期性風(fēng)險(xiǎn)對項(xiàng)目停止放款，將不利于企業(yè)的良性發(fā)展，應(yīng)盡量對具有重大意義和標(biāo)志性的項(xiàng)目給與支持。

（三）對企業(yè)的建議

1. 加強(qiáng)企業(yè)自身能力建設(shè)

第一，著力提升人力資源管理。設(shè)計(jì)人力資源規(guī)劃、人才培養(yǎng)機(jī)制框架、員工培訓(xùn)等項(xiàng)目，建立學(xué)習(xí)型、智力型組織和團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)員工更好的成長、晉升、分配、激勵(lì)的政策，有效運(yùn)用人力資源管理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和員工發(fā)展的利益最大化。

第二，聚焦提升企業(yè)核心競爭力。加強(qiáng)市場拓展和技術(shù)能力的突破，豐富投融資手段，、提升商業(yè)模式競爭力，建立市場化管控賦能和人力資源體系，以市場為導(dǎo)向，建立市場化激勵(lì)機(jī)制。

2. 利用國際金融機(jī)構(gòu)資源，拓寬融資渠道、降低融資成本

第一，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)合作，拓寬融資來源。全球基礎(chǔ)設(shè)施60%～70%的資金來源于貸款，商業(yè)銀行（特別是國際大型銀行）是主要的資金提供者。境外PPP項(xiàng)目資金需求龐大，需要更多金融機(jī)構(gòu)參與。第二，靈活設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)，匹配多方需求。利用國際金融機(jī)構(gòu)資源，根據(jù)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施的不同特點(diǎn)，匹配項(xiàng)目的投資主體和融資需求，設(shè)計(jì)出靈活多樣的融資模式。第三，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。境外PPP項(xiàng)目周期長、不確定性高，利率匯率與大宗商品價(jià)格波動等風(fēng)險(xiǎn)將給投資者帶來巨大挑戰(zhàn)。金融機(jī)構(gòu)既要積極開發(fā)各類金融衍生品，為客戶提供貨幣對沖、利率掉期、現(xiàn)金管理等服務(wù)，還要改變單打獨(dú)斗、大包大攬的傳統(tǒng)思維，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，積極利用國際金融組織擔(dān)保、出口信用保險(xiǎn)、國際商業(yè)險(xiǎn)等手段緩釋風(fēng)險(xiǎn)。

3. 切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)防控、建立退出機(jī)制

在項(xiàng)目立項(xiàng)階段就通過盡職調(diào)查做好風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)分析，決策階段做好風(fēng)險(xiǎn)評估、分散和管理，從而令重要的風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目參與方，并且把項(xiàng)目的剩余風(fēng)險(xiǎn)降低至開發(fā)商和貸款人能夠?qū)徤鞴芾淼乃健?/p>

項(xiàng)目的退出，在項(xiàng)目初期就考慮設(shè)計(jì)好投資架構(gòu)，在投資協(xié)議條款中設(shè)置僵局的解決條款和退出機(jī)制條款。當(dāng)與當(dāng)?shù)睾腺Y方就重大事項(xiàng)出現(xiàn)未解決的僵局時(shí)，設(shè)置有效的僵局解決條款并具有適當(dāng)?shù)耐顺鰴?quán)利。

（作者單位：中國水利電力對外有限公司）