監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督體制機(jī)制的完善

周偉

摘 要：新中國成立以來我國設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督制度，但由于監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督制度本身設(shè)置的不足及實(shí)施效果欠佳，導(dǎo)致在一定歷史時(shí)期內(nèi)反腐效力受到制約。從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度考察，完善的監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督無疑是一劑反腐良方。但在實(shí)際運(yùn)行中，現(xiàn)行監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督以橫向派駐監(jiān)督為主的模式，難以實(shí)現(xiàn)對地方黨政權(quán)力的全方位有效監(jiān)督，因此，應(yīng)構(gòu)建適合現(xiàn)實(shí)的縱向派駐監(jiān)督制度。具體的縱向派駐監(jiān)督制度設(shè)置可以通過預(yù)防人事關(guān)系地方化、選拔高素質(zhì)人才、派出監(jiān)督、派駐監(jiān)督機(jī)聯(lián)機(jī)制等措施來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察監(jiān)督;派駐監(jiān)督;反腐敗

中圖分類號：DF34? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.08

黨的十九屆四中全會提出“完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制”的時(shí)代命題。如何完善監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督體制機(jī)制，這是一個重要理論與現(xiàn)實(shí)問題。有學(xué)者認(rèn)為要把監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督構(gòu)建成“常駐不走的巡視組”。①也有學(xué)者從監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)的管理、考核和提高專業(yè)化水平等方面提出完善監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督機(jī)制建議。②

有人認(rèn)為要完善派駐機(jī)構(gòu)和駐在單位的權(quán)力清單、責(zé)任體系、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，把制約與監(jiān)督嵌入權(quán)力運(yùn)行過程。③

還有人認(rèn)為從加大干部交流力度、建立績效評估體系、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、派駐巡視聯(lián)動、制定派駐工作法規(guī)等方面深化派駐機(jī)構(gòu)改革。④

這些現(xiàn)有的研究主要源于對中央紀(jì)委派駐監(jiān)督制度進(jìn)行的解讀，有的研究還闡釋派駐監(jiān)督的意義，從宏觀上提出了完善派駐監(jiān)督的建議，有利于完善派駐監(jiān)督制度，但從整體上看，相關(guān)成果還比較薄弱，如何按照《監(jiān)察法》的規(guī)定實(shí)施派駐監(jiān)督，特別是在有效防治腐敗方面如何實(shí)施派駐監(jiān)督，還有待進(jìn)一步探究。本文擬對監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督（以下簡稱“派駐監(jiān)督”）制度的歷史進(jìn)行考證并對現(xiàn)實(shí)派駐監(jiān)督制度進(jìn)行分析，從中國傳統(tǒng)監(jiān)督文化中尋求本土資源創(chuàng)新當(dāng)代監(jiān)察監(jiān)督制度機(jī)制，提升派駐監(jiān)督有效反腐的制度優(yōu)勢和治理效能，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、派駐監(jiān)督的缺位與回歸

對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督是權(quán)力制約的重要方式，也是我國監(jiān)督體制的優(yōu)勢。新中國成立后設(shè)立的新型監(jiān)察制度，呈現(xiàn)出多主體橫向?qū)蛹壉O(jiān)督的特征。這種監(jiān)督模式在結(jié)構(gòu)上具體表現(xiàn)為：受各級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的地方各級紀(jì)律檢查委員會對行政轄區(qū)內(nèi)國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，隸屬于各級人民政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政轄區(qū)內(nèi)政府及其部門行使監(jiān)督權(quán)，隸屬于各級檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局和職務(wù)犯罪預(yù)防部門對行政轄區(qū)內(nèi)公職人員的監(jiān)督等，其中也不乏有關(guān)派駐監(jiān)督的相關(guān)制度安排。

（一）派駐監(jiān)督是當(dāng)代權(quán)力監(jiān)督格局的重要組成部分

新中國成立以后，我國建構(gòu)起多主體橫向?qū)蛹壉O(jiān)督模式，派駐監(jiān)督構(gòu)成了現(xiàn)行監(jiān)督體制中的重要組成部分。我國的派駐監(jiān)督發(fā)展的歷史脈絡(luò)表1：

根據(jù)上表可知，派駐監(jiān)督早在1955年就由國務(wù)院采用，隨后由中央紀(jì)委用于對黨和國家機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督，直至2018年實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。需要明確的是，目前的派駐監(jiān)督也屬于橫向的層級監(jiān)督，是層級監(jiān)督的一部分。

（二）派駐監(jiān)督缺位及其影響

盡管我國的派駐監(jiān)督制度在不斷發(fā)展和完善之中，但現(xiàn)行的以層級監(jiān)督為主的監(jiān)督模式仍存在著不足之處?！包h的監(jiān)督機(jī)制功能的‘質(zhì)變或‘失效，是腐敗現(xiàn)象發(fā)展為‘系統(tǒng)式、‘塌方式腐敗的根本原因?！盵 馬文海：《從“獄中八條”看“塌方式腐敗”的根源》，《紅旗文稿》2015年第1期，第37頁。]盡管這樣的觀點(diǎn)有些以偏概全，因?yàn)樗绞礁瘮〉某霈F(xiàn)是由多方面原因造成的，但是作為防止腐敗的重要手段之一，派駐監(jiān)督的缺位或派駐監(jiān)督制度在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差，是腐敗一度蔓延的原因之一。

1.塌方式腐敗滋生

習(xí)近平總書記明確指出：“從已經(jīng)查處的案件和掌握的問題線索來看，一些腐敗分子貪腐胃口之大、數(shù)額之巨、時(shí)間之長、情節(jié)之惡劣，令人觸目驚心！有的地方甚至出現(xiàn)了‘塌方式腐??！”[中共中央紀(jì)律檢察委員、

中共中央文獻(xiàn)研究室編：

《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社2016年版，第223頁。]塌方式腐敗表現(xiàn)為地方塌方式腐?。▍^(qū)域性腐敗）和部門塌方式腐?。I(lǐng)域性腐敗），前者如山西、四川、江西、廣東茂名、安徽蕭縣和泗縣發(fā)生的相關(guān)腐敗案等，后者如中石油、發(fā)改委價(jià)格司、金融機(jī)構(gòu)以及軍隊(duì)系統(tǒng)發(fā)生的相關(guān)腐敗案等，并且這些塌方式腐敗案件還呈現(xiàn)出多種腐敗交織等特點(diǎn)。

2.腐敗形成利益集團(tuán)

習(xí)近平總書記明確指出：“權(quán)力尋租，體制外和體制內(nèi)掛鉤，形成利益集團(tuán)，挑戰(zhàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！盵

中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中國方正出版社、中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第59頁。]腐敗分子共同利益集團(tuán)，是為了防止腐敗暴露。“山西這次出現(xiàn)大面積塌方式腐敗，與 ‘小圈子的形成有千絲萬縷的聯(lián)系……，不同年齡段、不同工作部門、不同層級的干部都認(rèn)為 ‘利益關(guān)系是形成小圈子的首要原因?！盵 山西行政學(xué)院課題組：《關(guān)于山西大面積塌方式腐敗的調(diào)查》，《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》 2015年第1期，第97頁。]小官巨貪中的小官也是“圈子”內(nèi)的人提供“保護(hù)傘”所致。這些案件中呈現(xiàn)出腐敗集團(tuán)化傾向，影響惡劣。

（三）派駐監(jiān)督歸位

在總結(jié)反腐敗經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，十八大以后黨和政府激活了派駐監(jiān)督，全面實(shí)施派駐監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督對中央國家機(jī)關(guān)和國有企業(yè)的全覆蓋。

1.派駐監(jiān)督成為“四個全覆蓋”中的重要一環(huán)

十八大以前，派駐監(jiān)督指的是中央紀(jì)委對國家機(jī)關(guān)及國有企業(yè)的派駐監(jiān)督。鑒于派駐監(jiān)督在監(jiān)督中的重要性，2015年1月十八屆中央紀(jì)委五次全會提出“省區(qū)市要加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)全面派駐”。到目前為止，省、市、縣派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋任務(wù)已經(jīng)基本完成。黨的十九屆四中全會進(jìn)而提出“四個全覆蓋”，其中派駐監(jiān)督構(gòu)成了黨中央推行“四個全覆蓋”的重要一環(huán)。這是因?yàn)榕神v監(jiān)督既可以對同級其他國家機(jī)關(guān)或者組織進(jìn)行橫向派駐，也可以由上級對下級進(jìn)行縱向派駐，既不失監(jiān)察監(jiān)督的共性，又可以進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督、全領(lǐng)域監(jiān)督，既可以有效打擊腐敗，又可以有效預(yù)防腐敗。派駐監(jiān)督因此成為目前監(jiān)察監(jiān)督改革的主要內(nèi)容之一。

2.派駐監(jiān)督是一劑反腐敗良方

派駐監(jiān)督在反腐敗，特別是在遏制塌方式腐敗方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。

縱向派駐監(jiān)督能夠事前預(yù)防腐敗。不管是塌方式腐敗擬或巨貪都不是短期內(nèi)形成的，這些都有一個長期的滋生過程。和一般的層級監(jiān)督相比，派駐監(jiān)督能夠通過適時(shí)、動態(tài)和過程監(jiān)督及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題苗頭，并通過提醒、教育、警示等方式有效地防止腐敗的產(chǎn)生，阻止塌方式腐敗或者巨貪出現(xiàn)。派駐監(jiān)督能夠事前阻止腐敗，事后便于調(diào)查腐敗，以增強(qiáng)監(jiān)督效力。

縱向派駐監(jiān)督有助于強(qiáng)化監(jiān)督的獨(dú)立性。有效防止腐敗的關(guān)鍵在于保障監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。派駐機(jī)構(gòu)不是駐在機(jī)關(guān)或國有企業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是外來的派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)與駐在機(jī)關(guān)或國有企業(yè)平起平坐、具有超脫地位，從而實(shí)現(xiàn)了派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。作為一種外部監(jiān)督，派駐監(jiān)督中派出機(jī)構(gòu)在組織上由派駐機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、人事上由派駐機(jī)關(guān)決定、工資福利等由派駐機(jī)關(guān)確定和支付，因此其與駐在機(jī)關(guān)或國有企業(yè)沒有利益紐帶，沒有人情關(guān)系，沒有權(quán)力摯肘，沒有“共同利益”可謀，沒有“人線”“人脈”關(guān)系，可以公正地行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)施有效監(jiān)督。

派駐監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督“寬到邊、深到底”。派駐監(jiān)督的“派”是同級監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)對同級其他國家機(jī)關(guān)或國有企業(yè)的監(jiān)督，它實(shí)現(xiàn)了對同級所有的國家機(jī)關(guān)或國有企業(yè)的監(jiān)督，因此監(jiān)督可以達(dá)到“寬到邊”的結(jié)果。派駐監(jiān)督的“駐”就是派駐機(jī)構(gòu)在駐在單位上班，與駐在單位“在一個樓里辦公、一口鍋里吃飯”，與被監(jiān)督對象天天有接觸、時(shí)時(shí)打交道，能夠深入到駐在單位的內(nèi)部，能夠避免“針扎不進(jìn)、水潑不透”現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)“深到底”的縱深監(jiān)督。

二、完善監(jiān)察監(jiān)督需要建構(gòu)縱向派駐監(jiān)督

黨的十九大報(bào)告指出：

“當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石?！泵鎸Ω瘮〉膰?yán)峻形勢，有必要繼續(xù)完善現(xiàn)行的監(jiān)察監(jiān)督制度，以實(shí)現(xiàn)有效反腐。

（一）縱向派駐監(jiān)督能夠防止監(jiān)察監(jiān)督異化

與正常監(jiān)察監(jiān)督相比，派駐監(jiān)督能夠充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢?！芭伞钡臋?quán)威是以派駐人員切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)為前提。橫向派駐監(jiān)督畢竟還是同級監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐的監(jiān)督，難以克服監(jiān)督地方化的缺陷。如果派駐人員立場不明，或者礙于情面“不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督”，則派駐機(jī)構(gòu)就會淪為“不抓老鼠的貓”，派駐監(jiān)督的優(yōu)勢性和權(quán)威性就會受到削弱。更有甚者，由于橫向派駐人員與被監(jiān)督對象同吃同住，容易被監(jiān)督對象的“關(guān)系網(wǎng)”所“俘獲”，從而導(dǎo)致監(jiān)察監(jiān)督異化。監(jiān)察監(jiān)督異化并非危言聳聽。[ 如在山西塌方式腐敗中，部份領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭腐敗，本應(yīng)該對腐敗問題進(jìn)行監(jiān)管的組織部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門也參與腐敗。馬光選、劉強(qiáng)：《風(fēng)險(xiǎn)制約型集體腐敗的生成機(jī)制與治理路徑》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期，第18頁。 ]另外，派駐監(jiān)督容易導(dǎo)致監(jiān)察監(jiān)督庸俗化。由于長期進(jìn)駐在部門，如果派駐機(jī)構(gòu)直接且過多地參與、負(fù)責(zé)駐在部門業(yè)務(wù)工作，可能淡忘自己的監(jiān)督主業(yè)，沉湎于駐在單位的具體事務(wù)最終會導(dǎo)致“種別家田、荒自家地”的尷尬局面的出現(xiàn)。通過縱向派駐監(jiān)督，特別是通過縱向派駐監(jiān)督的方式能夠避免派駐人員因長期與駐在機(jī)構(gòu)人員交往出現(xiàn)監(jiān)督“庸俗化”。

（二）縱向派駐監(jiān)督能夠彌補(bǔ)監(jiān)察監(jiān)督的漏洞

現(xiàn)行派駐監(jiān)督體系只有橫向?qū)蛹壟神v監(jiān)督，沒有縱向垂直派駐監(jiān)督，從而形成了典型的監(jiān)督條塊分割，出現(xiàn)監(jiān)督遺漏。監(jiān)督遺漏有可能導(dǎo)致監(jiān)督缺失?？v向派駐監(jiān)督能夠通過垂直監(jiān)督彌補(bǔ)監(jiān)督漏洞，進(jìn)而有效防止塌方式腐敗的發(fā)生。

1.克服派駐監(jiān)督的地方性

橫向派駐監(jiān)督畢竟是同級派駐監(jiān)督，作為橫向監(jiān)督的一種，其獨(dú)立性不足不可避免。從法律地位上看，同級監(jiān)督的獨(dú)立相對較弱。從人事制度上看，監(jiān)督部門的人員由地方任命，對地方負(fù)責(zé)，受地方監(jiān)督。從經(jīng)費(fèi)供給上看，監(jiān)督部門及其人員的衣食住行全部由地方供給。從監(jiān)督權(quán)運(yùn)行來看，監(jiān)督部門在行使監(jiān)督權(quán)過程中向地方請示、匯報(bào)時(shí)有發(fā)生。這樣，在監(jiān)督過程中不是監(jiān)督人員監(jiān)管監(jiān)督對象，恰恰相反，而是監(jiān)管對象管理監(jiān)督人員，監(jiān)督部門看地方領(lǐng)導(dǎo)臉色行事?？v向派駐監(jiān)督是由中央或上級監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐的監(jiān)督，不受地方干預(yù)，能夠彌補(bǔ)橫向派駐監(jiān)督獨(dú)立性不足。

2.防止監(jiān)察管轄遺漏

橫向監(jiān)督能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)督目的，但這種監(jiān)督僅限于對本級監(jiān)察委員會行政區(qū)劃內(nèi)的監(jiān)督對象的監(jiān)督，不能解決因級別管轄導(dǎo)致的監(jiān)察管轄遺漏。我國的監(jiān)察委員會包括國家、省、市、縣監(jiān)察委員會共四級監(jiān)察機(jī)關(guān)，各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄本轄區(qū)內(nèi)公職人員所涉監(jiān)察事項(xiàng)。這種監(jiān)督的缺陷是上級監(jiān)察機(jī)關(guān)不能對下級公職人員直接進(jìn)行監(jiān)督，只有在監(jiān)察事項(xiàng)重大、復(fù)雜的情況下，經(jīng)報(bào)請后才能實(shí)現(xiàn)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)對下級公職人員的監(jiān)察監(jiān)督。如果下級監(jiān)察委員會出于某種原因而不上報(bào)重大、復(fù)雜的監(jiān)管事項(xiàng)時(shí)，就會導(dǎo)致一些腐敗案件被遮蔽，從而導(dǎo)致“監(jiān)察管轄遺漏”?！氨O(jiān)察管轄遺漏”在《監(jiān)察法》頒布實(shí)施前曾多次發(fā)生，盡管原因是多方面的，但是橫向監(jiān)督功能不足也是原因之一。通過縱向派駐監(jiān)督，可以實(shí)現(xiàn)對各級監(jiān)察對象的監(jiān)督，能夠有效防止管轄遺漏。

3.避免監(jiān)察對象遺漏

目前的橫向派駐監(jiān)督的重點(diǎn)是盯住監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員，通過近距離、全天候、常態(tài)化的監(jiān)督優(yōu)勢提高發(fā)現(xiàn)和解決腐敗問題的能力。按照這種要求，中央派駐成員重在對省部級領(lǐng)導(dǎo)及其成員實(shí)施監(jiān)督，省級派駐成員重在對廳局級領(lǐng)導(dǎo)及其成員實(shí)施監(jiān)督，市級派駐成員對縣處級領(lǐng)導(dǎo)及其成員實(shí)施監(jiān)督，縣級派駐成員對科級領(lǐng)導(dǎo)及其成員進(jìn)行監(jiān)督。于是省部委機(jī)關(guān)中的廳級領(lǐng)導(dǎo)及其成員、廳局級機(jī)關(guān)中的處級成員、縣處級機(jī)關(guān)中的科級成員有可能成為監(jiān)管遺漏的對象。目前，相關(guān)的案例已經(jīng)證實(shí)上述監(jiān)察對象遺漏問題已經(jīng)出現(xiàn)?？v向派駐監(jiān)督對象不具有確定性和固定性，能夠?qū)Ω骷壒毴藛T實(shí)施監(jiān)督，能夠避免監(jiān)察對象遺漏。

（三）縱向派駐監(jiān)督亟待法律確認(rèn)

作為黨組織的紀(jì)委在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)按照黨的文件或黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行橫向派出監(jiān)督，同時(shí)按照黨組織的統(tǒng)一安排進(jìn)行縱向派出監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督則不同，主要受《監(jiān)察法》的制約，監(jiān)察委員會行使監(jiān)察監(jiān)督時(shí)既有層級限制，又有管轄權(quán)限的要求，其必須在法定的權(quán)限內(nèi)按照法定的方式實(shí)施派駐監(jiān)督。要真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督“寬到邊、深到底”的監(jiān)督結(jié)果，避免監(jiān)督遺漏，有必要對現(xiàn)行的《監(jiān)察法》第十二條進(jìn)行修改：國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會可以向本級及其下級中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。如此，派駐監(jiān)督既可以包括橫向的派駐監(jiān)督，也包括縱向的派出監(jiān)督，從而構(gòu)建縱橫交錯的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，以便有效實(shí)施監(jiān)督。當(dāng)然，也可以通過法律解釋的方式細(xì)化《監(jiān)察法》中的派出監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督和派出監(jiān)督相結(jié)合。

三、縱向派駐監(jiān)督的歷史經(jīng)驗(yàn)

完善縱向派駐監(jiān)督制度可以從歷史線索中尋求可資借鑒的本土資源。就本土資源而言，延續(xù)二千多年的中國古代監(jiān)察制度呈現(xiàn)出中央相對獨(dú)立于地方的縱向垂直監(jiān)察的特征，即地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)由中央派駐或者派出，獨(dú)立于地方國家機(jī)構(gòu)對地方官員實(shí)施監(jiān)督。通過派駐的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)察官員與政府官僚分離，以保證監(jiān)察權(quán)力能夠獨(dú)立運(yùn)作，高效行使監(jiān)察權(quán)力。從秦代確立監(jiān)察制度以來，便具備這一特征，連綿發(fā)展于整個封建社會。

（一）通過派駐監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對地方官員監(jiān)督

中國歷代封建朝代的監(jiān)察制度以派駐監(jiān)督為主要的監(jiān)督方式。派駐監(jiān)督又分為常駐派駐監(jiān)督和隨機(jī)派駐監(jiān)督，其中隨機(jī)派駐監(jiān)督是為了彌補(bǔ)常駐派駐監(jiān)督不足而設(shè)立的。

1.古代中央對地方實(shí)行派駐監(jiān)督

“中國古代的監(jiān)察制度實(shí)質(zhì)上是一種縱向的權(quán)力監(jiān)督制度?！盵 李松鋒：《監(jiān)察體系運(yùn)作機(jī)制的中國經(jīng)驗(yàn)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2015年2月27日，第7版。]這種縱向監(jiān)督是通過派出監(jiān)督的方式來實(shí)現(xiàn)的。秦朝在地方履行監(jiān)督職能的官員稱作監(jiān)察史，由中央派遣到地方各郡履行監(jiān)督職責(zé)。漢朝的監(jiān)察官員稱作刺史，刺史隸屬于中央政府，受御史中丞直接管轄，奉皇帝的詔書代表中央巡視漢朝所屬十三個監(jiān)察區(qū)。

“武帝元封五年初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人?！盵[東漢]班固：《百官公卿表序》，載班固： 《漢書》，謝秉洪注評，鳳凰出版社2011年版，第78頁。]

唐朝設(shè)十道監(jiān)察區(qū)，這些監(jiān)察區(qū)是中央的派出機(jī)關(guān)，其中履行監(jiān)察職責(zé)的監(jiān)察御史由皇帝派出。宋代設(shè)立地方監(jiān)司，地方監(jiān)司不限于特定形式，可以是轉(zhuǎn)運(yùn)使、觀察使，也可以是通判擬或走馬承受，通過這些特派人員對地方實(shí)行多元交叉的監(jiān)督。元朝在地方設(shè)立了兩個行御史臺，由中央派遣官員對地方實(shí)行監(jiān)督。清朝在中央設(shè)立最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院，在各省設(shè)立道，由道對地方官員實(shí)施監(jiān)察。

2.古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)對同級官府實(shí)施派駐監(jiān)督

監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督不限于對地方的監(jiān)督，它同時(shí)還肩負(fù)著對同級官府實(shí)施監(jiān)督之職。秦始皇統(tǒng)一六國后，在中央設(shè)立三公，即掌管行政的丞相、掌管軍事的太尉和掌管監(jiān)督的御史大夫，御史大夫和丞相、太尉平起平坐，彼此之間沒有隸屬關(guān)系，共同對皇帝負(fù)責(zé)。也就是說，秦朝的監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立于丞相和太尉等，對其他官府實(shí)施監(jiān)督。明太祖時(shí)期，“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀(jì)綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當(dāng)正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以縱奸，毋假公濟(jì)私以害物?！盵 楊波：《從兩幅圣旨看明代的監(jiān)察御史》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2011年6月22日，第4版。]清朝在中央設(shè)立最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院，在吏、戶、禮、兵、刑、工六部設(shè)立六科，由六科對中央官員實(shí)施監(jiān)督。

3.彌補(bǔ)派駐監(jiān)督的局限性

封建社會派駐監(jiān)督曾經(jīng)是常駐監(jiān)督，常駐監(jiān)督有其自身的缺陷：“監(jiān)察官員常駐于某一地方，久而久之，也會與當(dāng)?shù)匦纬筛鞣N關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致事實(shí)上的官官相護(hù)?！盵 修曉波：《試論我國古代中央對地方的監(jiān)察方式》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1997年第5期，第151頁。]為防止監(jiān)察官員與地方官員形成關(guān)系網(wǎng)，古代封建王朝還推行了隨機(jī)監(jiān)督的方式。“只有采用流動的方法，經(jīng)常對監(jiān)察官進(jìn)行更換，才能做到監(jiān)察者與被監(jiān)察者‘水火相濟(jì)，鹽梅相承?！?[ 修曉波：《試論我國古代中央對地方的監(jiān)察方式》，載《社會科學(xué)戰(zhàn)線》1997年第5期，第151頁。]隨機(jī)性監(jiān)督是通過不常置機(jī)關(guān)、不定期監(jiān)督等方式來實(shí)現(xiàn)的。漢武帝時(shí)，行使監(jiān)察權(quán)的刺史一般由中央委派定期巡視所轄郡國，但是刺史不常設(shè)，丞相遣史分刺州，不常置。

刺史“傳車周流，匪有定鎮(zhèn)”[ 范曄：《后漢書》，中華書局1972年版，第3617頁。]，即刺史沒有固定的工作地點(diǎn)，也沒有固定的掾?qū)?，坐專車隨機(jī)督查。唐初將全國分為十道，通過派駐監(jiān)察官員對道內(nèi)官員進(jìn)行監(jiān)督。但是道內(nèi)監(jiān)察官員不固定，而是根據(jù)監(jiān)察的需要臨時(shí)抽調(diào)監(jiān)察官員通過隨機(jī)的方式對地方進(jìn)行督查。抽調(diào)的監(jiān)察官員沒有固定的名稱，按照監(jiān)察事務(wù)確定監(jiān)察官員的名稱，諸如觀風(fēng)俗使、巡察使或按察使、黜陟使、巡撫使、安撫使、存撫使等。這種“因事而遣、事畢即罷”的監(jiān)察機(jī)制通過流動性來防止監(jiān)察地方化，因而是比較縝密的制度安排。明朝時(shí)期，御史巡按地方，一般由皇帝親自當(dāng)面選派御史進(jìn)行定期或不定期地方巡視，御史至少要半年“回道”向皇帝詳細(xì)奏報(bào)。

（二）采取措施保障派駐監(jiān)督的獨(dú)立性

為了保障監(jiān)察官員的獨(dú)立性，傳統(tǒng)中國各個封建王朝都采取相應(yīng)的制度保障監(jiān)察官員能夠獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)。

1.避免監(jiān)督機(jī)關(guān)地方化

在舊中國幾千年封建歷史中，封建皇帝為了維持政權(quán)，實(shí)現(xiàn)對官員的制約，設(shè)計(jì)了垂直領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)關(guān)——監(jiān)察機(jī)關(guān)。為了能夠保障監(jiān)察官員能夠獨(dú)立地行使監(jiān)察權(quán)，中國古代監(jiān)察制度一般將監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)在中央，避免監(jiān)督機(jī)關(guān)地方化。盡管有的朝代在地方存在監(jiān)察機(jī)關(guān)，但這些監(jiān)察機(jī)關(guān)是中央監(jiān)察機(jī)關(guān)的派出機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。明朝是我國巡按御史最發(fā)達(dá)的時(shí)期，為了強(qiáng)化中央集權(quán)，明太祖朱元璋在中央設(shè)立御史臺。漢朝的御史中丞、唐朝的監(jiān)察御史和元朝的御史臺都設(shè)在中央。監(jiān)察機(jī)關(guān)僅限于在中央設(shè)立，其目的在于讓監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠居高臨下，自上而下實(shí)現(xiàn)對地方的垂直監(jiān)督。

需要補(bǔ)充說明的是，不僅傳統(tǒng)中國如此，西方國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)也設(shè)置在中央機(jī)關(guān)，并獨(dú)立于同級其他國家機(jī)關(guān)。從組織上說，瑞典議會監(jiān)察專員由議會選舉產(chǎn)生，受議會的領(lǐng)導(dǎo)，對議會負(fù)責(zé)，因其非地方化而獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)。作為國家機(jī)關(guān)，議會監(jiān)察專員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，對同級別或者下級法院、政府機(jī)關(guān)及其公職人員行使職權(quán)實(shí)施監(jiān)督。北歐的芬蘭、挪威等國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)也屬于中央國家機(jī)關(guān)，除了對議會負(fù)責(zé)或接受總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)外，其也獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)，在行使監(jiān)察權(quán)時(shí)不受任何國家機(jī)關(guān)和地方的非法干涉。菲律賓的監(jiān)察機(jī)關(guān)被稱為監(jiān)察專員署和獨(dú)立調(diào)査處，這兩個機(jī)關(guān)屬于中央國家機(jī)關(guān)，完全獨(dú)立于其他中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)，其行使監(jiān)察權(quán)力時(shí)也不受其他國家機(jī)關(guān)和個人的干涉。

2.實(shí)現(xiàn)人事組織制度國家化

為了實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的監(jiān)察制度，中國古代通過人事制度國家化保障派駐人員獨(dú)立。人事制度包括監(jiān)察人員的招錄和解職，以及監(jiān)察人員的任命、級別調(diào)整、業(yè)務(wù)考核和職位待遇等問題。監(jiān)察人員的人事關(guān)系是否獨(dú)立于被監(jiān)督對象決定著反腐效能。傳統(tǒng)中國“監(jiān)察制度系指中央政府監(jiān)督地方行政而言……就一般行政理論而言，縱的監(jiān)察制實(shí)起于中央集權(quán)之發(fā)展?！盵 嚴(yán)耕望：《中國古代地方行政制度史：秦漢地方行政制度》，上海古籍出版社2007年版，第269-272頁。 ]既然是縱向監(jiān)督，派遣監(jiān)察官員的招錄和解職以及監(jiān)察人員的任命、級別調(diào)整、業(yè)務(wù)考核等一概由國家監(jiān)察機(jī)關(guān)來落實(shí)。清朝《欽定臺規(guī)》規(guī)定，在中央設(shè)立最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)都察院，在吏、戶、禮、兵、刑、工六部設(shè)立六科，在各省設(shè)立道，科道合一，對從中央到地方官員進(jìn)行監(jiān)察，并負(fù)責(zé)考核下屬各級監(jiān)察人員的功過。

中國古代監(jiān)察人事制度的國家化還通過經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立來實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察官員隸屬于中央，經(jīng)費(fèi)由中央支付，甚至標(biāo)準(zhǔn)待遇都由中央決定，中央撥付監(jiān)察人員的經(jīng)費(fèi)、確定待遇標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)察人員對地方獨(dú)立行使職權(quán)提供了物質(zhì)上的保障。

3.通過專業(yè)化保障監(jiān)察官員監(jiān)督能力

傳統(tǒng)中國的監(jiān)察制度對監(jiān)察人員的專業(yè)素質(zhì)有很高的要求。兩漢時(shí)期，“由于監(jiān)察官最重要的職責(zé)和通常性業(yè)務(wù)是糾舉非法， 常須依據(jù)法令律例判斷是非， 因而通律明法便自然成為選任監(jiān)察官的重要條件?！盵 關(guān)漢華：《試論兩漢監(jiān)察官員的選任制度》，載《廣東社會科學(xué)》2000年第4期，第105頁。]唐朝監(jiān)察官員也有法律素質(zhì)的要求，“實(shí)行科舉制度后，所選官員均具較高文化水準(zhǔn)，熟悉國家典章制度和禮儀規(guī)范，御史更是官員中之剛直干練者，否則難以勝任泱泱唐帝國繁重而復(fù)雜的監(jiān)察任務(wù)?！盵 劉樹林：《〈大唐六典〉御史監(jiān)察制度初探》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》1996年第4期，第57頁。]

（三）中國古代監(jiān)督制度的借鑒意義

通過分析可知中國古代監(jiān)察監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行非地方化是傳統(tǒng)中國封建王朝的成功做法，也是西方國家監(jiān)察制度良性運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，長期派駐監(jiān)督和隨機(jī)派出監(jiān)督相互補(bǔ)充能夠?qū)崿F(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督全覆蓋。其中派駐監(jiān)督既包括中央監(jiān)察機(jī)關(guān)對地方的派駐監(jiān)督，也包括中央監(jiān)察機(jī)關(guān)對同級國家機(jī)關(guān)的派駐監(jiān)督，即傳統(tǒng)中國監(jiān)督是縱橫統(tǒng)一的派駐監(jiān)督模式?！皻v史雄辯地證明， 監(jiān)察思想與制度、法律之間有著內(nèi)在聯(lián)系。”[ 張晉藩：《中國古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第39頁。]傳統(tǒng)中國的監(jiān)察思想、制度必然對當(dāng)代監(jiān)察制度的監(jiān)察具有指導(dǎo)和借鑒意義。

四、縱向派駐監(jiān)督的完善方案

縱觀中國監(jiān)察歷史，縱向派駐監(jiān)督有巡視式隨機(jī)派出監(jiān)督和長期派駐監(jiān)督兩種模式。對于前一種模式的借鑒，可以在既有的監(jiān)察制度之外增加派出監(jiān)督。對于后一種監(jiān)督模式的借鑒，我們應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的監(jiān)察體制進(jìn)行改革，加大派駐監(jiān)督力度。

（一）加大派駐監(jiān)督力度

人事獨(dú)立應(yīng)該包括經(jīng)費(fèi)獨(dú)立在內(nèi)。為了解決“端誰碗服誰管”問題的出現(xiàn)，建議建立和實(shí)施派駐人員的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立制度，即監(jiān)察人員的工資福利等經(jīng)費(fèi)不由駐在部門支付，也不由地方發(fā)放，而應(yīng)該由中央進(jìn)行統(tǒng)一的財(cái)政支付，“經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是指只有實(shí)現(xiàn)預(yù)算獨(dú)立、薪金獨(dú)立，懲處腐敗犯罪才更有底氣”。[ 冉剛：《獨(dú)立性，反腐敗機(jī)構(gòu)的生命線》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2014年3月27日，第4版。]

（二）選拔高素質(zhì)人才

監(jiān)察人員獨(dú)立性有賴于監(jiān)察人員的專業(yè)性和品質(zhì)，一個沒有專業(yè)性知識和高尚道德品行的人難以公正行使監(jiān)察權(quán)。但遺憾的是，“國家監(jiān)察體制改革以后，派駐監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從形式上到實(shí)質(zhì)上的全覆蓋，但不同層級的派駐機(jī)構(gòu)在人員力量的配備、工作人員的專業(yè)素質(zhì)、資源調(diào)配等方面存在較大的差異。”[ 周磊、陳洪治：《新時(shí)代派駐監(jiān)督體制改革：內(nèi)容、成效與展望》，載《河南社會科學(xué)》2019年第6期，第16頁。]為了保障派駐（出）人員有能力實(shí)施監(jiān)察權(quán)，有必要對派駐人員的專業(yè)素質(zhì)和道德品質(zhì)提出要求。

目前紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公，但紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公并不等于紀(jì)委和監(jiān)察委的業(yè)務(wù)完全合并，紀(jì)委重在預(yù)防腐敗，監(jiān)委重在辦理違法犯罪案件。監(jiān)察人員辦理違法犯罪案件就應(yīng)該有法律專業(yè)素質(zhì)的要求，即專業(yè)的事務(wù)還是應(yīng)該由專業(yè)的人員用專業(yè)的知識來處理。為此，選派法律專業(yè)人員派駐監(jiān)督時(shí)可考慮以下幾個標(biāo)準(zhǔn)：從通過國家法律職業(yè)資格考試的人員中遴選監(jiān)察人員，最好有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);為了彌補(bǔ)專業(yè)上的不足，特別是專業(yè)理論上的不足，監(jiān)察委員會成員還應(yīng)該從高校和科研機(jī)構(gòu)遴選各個法律專業(yè)

人員參與到監(jiān)察事務(wù)中，以強(qiáng)化監(jiān)督委員的獨(dú)立性。

要對監(jiān)察人員的道德品質(zhì)提出嚴(yán)格要求。為了防止監(jiān)察人員進(jìn)入“利益鏈”，抑或被關(guān)系網(wǎng)所“俘獲”，我們應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)察人員具有良好的道德品質(zhì)。高尚的道德品質(zhì)至少能夠使其在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)不至于突破道德底線。如果沒有正直的品行和堅(jiān)強(qiáng)的意志，難免陷入腐敗的圈子。要堅(jiān)決斬?cái)唷皣C”和甘于被“圍獵”的利益鏈，堅(jiān)決破除權(quán)錢交易的關(guān)系網(wǎng)。我國在遴選派駐人員的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)注意其年齡、品性、教育等方面的素質(zhì)要求，特別是在清廉、職業(yè)道德和個人品性方面作出嚴(yán)格要求，以保證派駐人員能夠獨(dú)立地、公正地履行監(jiān)察監(jiān)督職能。

（三）完善

派駐監(jiān)督的聯(lián)動機(jī)制

正如上文所述，如果派駐監(jiān)督的派駐人員原則性不強(qiáng)，容易被監(jiān)督對象的關(guān)系網(wǎng)所俘獲，從而導(dǎo)致監(jiān)督異化和監(jiān)督人員庸俗化。對于監(jiān)督異化、“庸俗化”問題除了通過對派駐人員的道德品性提出更高的要求外，還可以通過派駐監(jiān)督的機(jī)動機(jī)制或輪換制度予以解決。

1.巡視組和監(jiān)察委聯(lián)合執(zhí)法

按照《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)一般不能對隔級國家機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督，這容易導(dǎo)致腐敗治理進(jìn)入到無效循環(huán)：“所以我們看到，現(xiàn)有被查腐敗問題大多是被上級紀(jì)檢監(jiān)察部門、或是巡視組所發(fā)現(xiàn)的，一定程度上就是因?yàn)橐恍┑胤降母瘮≈卫硪呀?jīng)進(jìn)入到死循環(huán)的腐敗治理悖論階段，在沒有外來力量介入的情況下，局面很難被打破。”[ 馬光選 劉強(qiáng)：《風(fēng)險(xiǎn)制約型集體腐敗的生成機(jī)制與治理路徑》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期。 ]強(qiáng)化監(jiān)督可以通過借鑒巡視組的隨機(jī)機(jī)制，由巡視組和監(jiān)察委聯(lián)合行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)對地方腐敗的有效治理。通過巡視組和監(jiān)察委聯(lián)合執(zhí)法的方式能夠?qū)崿F(xiàn)對地方腐敗，特別是對地方系統(tǒng)性腐敗的有效監(jiān)督。