農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理的南京經(jīng)驗

倪坤曉 何安華 高鳴

摘要：江蘇省南京市在農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理中取得較好成效，其以制度化提升財務(wù)管理規(guī)范化，以E陽光促進(jìn)財務(wù)信息公開化，以村務(wù)卡推動結(jié)算的非現(xiàn)金化，以第三方代理開展會計核算改革，以信息化帶動制度化和公開化。但仍存在會計核算改革試點待深入、村會計異村交流有難度、財務(wù)管理業(yè)務(wù)操作效率低的問題。本文提出要進(jìn)一步推進(jìn)會計核算改革，評估會計異村交流制度，提升財務(wù)管理操作效率。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn) 財務(wù)管理 南京市

*基金項目：本文為江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《江蘇農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與集體經(jīng)濟發(fā)展》課題的階段性研究成果。

農(nóng)村集體資產(chǎn)是激活農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?、促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的重要基礎(chǔ)。江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理取得較好成效，在全國表現(xiàn)突出，而南京市農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理則居于江蘇省前列。2014年，南京市被原農(nóng)業(yè)部等13個國家部委聯(lián)合批復(fù)為“深化全市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革試點”的國家第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)。截至2019年12月底，南京市有687個村（社區(qū)）完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，完成率為99.4%。通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革，南京市摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)家底：全市59個涉農(nóng)鎮(zhèn)街、691個村、12039個村民小組，累計清核集體資源性資產(chǎn)671.6萬畝，核實資產(chǎn)總額291.1億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)83.8億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)207.3億元。在明晰集體資產(chǎn)基礎(chǔ)上，如何管理好這些集體資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)安全性，保證資產(chǎn)運行的規(guī)范化、公開化和透明化是發(fā)展集體經(jīng)濟的重要前提。

一、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理的做法和成效

（一）以制度化提升財務(wù)管理規(guī)范化

南京市先后出臺各類意見、方案和通知來規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)的財務(wù)管理。2012年3月，南京市委農(nóng)工委出臺《關(guān)于貫徹落實農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部<關(guān)于印發(fā)<農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開規(guī)定>的通知>的意見》，提出要進(jìn)一步規(guī)范集體經(jīng)濟組織財務(wù)公開，保證公開及時有效，提高公開質(zhì)量。2014年南京市委農(nóng)工委分別發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)票據(jù)使用的通知》和《關(guān)于規(guī)范管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務(wù)票據(jù)的補充通知》，明確財務(wù)票據(jù)的填寫、使用、監(jiān)督和檢查制度，強化財務(wù)和資金管理。2017年，南京市農(nóng)委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<南京市農(nóng)村集體“三資”管理專項治理實施方案>的通知》，該文件規(guī)定要探索優(yōu)化村級財務(wù)管理的模式、加大村級財務(wù)的審計監(jiān)督力度、執(zhí)行民主理財和財務(wù)公開制度、建立農(nóng)村財務(wù)管理崗位責(zé)任追究制度、開展農(nóng)村集體“三資”管理“陽光行動”試點和村級資金管理的非現(xiàn)金結(jié)算試點。此后，南京市農(nóng)委于2018年先后印發(fā)《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體“三資”管理“E陽光”手機APP信息公開平臺建設(shè)的通知》、《關(guān)于開展農(nóng)村集體財務(wù)審計試點工作的通知》和《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村集體財務(wù)“村務(wù)卡”使用工作的通知》，具體部署各項工作，進(jìn)一步提升農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理規(guī)范化程度。

（二）以E陽光促進(jìn)財務(wù)信息公開化

2017年，南京市在全市選擇6個村居開展農(nóng)村“三資”管理“E陽光”手機APP信息公開試點，該工作成效顯著，受到民眾歡迎。2018年3月開始，該項工作從試點轉(zhuǎn)向全面推廣?！澳暇┦修r(nóng)村三資管理E陽光信息公開平臺”按照全省統(tǒng)一要求，包括村務(wù)發(fā)布、村情動態(tài)、村民互動、集體資產(chǎn)、集體財務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易、我家承包地、我家股份、我家賬戶9個板塊[1]。該平臺有兩大顯著特點：一是四級后臺獨立操作，同時設(shè)置市、區(qū)、鎮(zhèn)和村四級后臺，各級部門可各自獨立地實時發(fā)布有關(guān)政策和三農(nóng)數(shù)據(jù)；二是縱橫一體化運營，平臺在縱向上可實現(xiàn)市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級一體，橫向上可實現(xiàn)與“三資”監(jiān)管綜合平臺的互聯(lián)互通、移動推送和信息共享。截至2019年12月底，南京市“E陽光”錄入691個村（社區(qū)）、69萬農(nóng)戶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，80%以上農(nóng)戶下載使用該軟件，登陸人次近170萬。目前，“E陽光”手機APP在村級信息公開上成效顯著，突出表現(xiàn)在三個方面：一是發(fā)布村情動態(tài)、組織村民互動新載體，二是公開集體資產(chǎn)、財務(wù)和產(chǎn)權(quán)交易新平臺，三是村民隨時隨地了解股份及收益分配、行使知情權(quán)、決策參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的新渠道。以浦口區(qū)為例，該區(qū)自2018年4月推廣“E陽光”手機APP以來，主動為村民推送集體“三資”情況、財務(wù)公開信息和村情村務(wù)等重要信息，截至2019年12月底，已有56751戶村民注冊使用該平臺?？梢?，南京市通過信息化手段，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理的透明化和公開化。

（三）以村務(wù)卡推動結(jié)算的非現(xiàn)金化

2017年7月，江蘇省農(nóng)委發(fā)布《關(guān)于開展村務(wù)卡試點工作的通知》，要求試點村實施村級資金管理的非現(xiàn)金結(jié)算。南京市于2018年7月出臺《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村集體財務(wù)“村務(wù)卡”使用工作的通知》，規(guī)范“村務(wù)卡”的適用范圍、持有人及結(jié)算程序。村務(wù)卡強化村級集體資金管理的全流程監(jiān)控，提高資金管理使用安全性，其有三個明顯優(yōu)勢：一是方便快捷，南京市鼓勵村務(wù)卡與使用人的支付寶和微信支付捆綁使用，提高使用效率。二是實時透明，村務(wù)卡支付信息能實時推送至“陽光惠民”監(jiān)管系統(tǒng)，全部錄入農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管綜合平臺，提高村級資金管理使用的透明度，確保村級資金管理的全程留痕可追溯。三是杜絕違紀(jì)違法行為，村務(wù)卡以村干部個人信用辦卡，為個人貸記卡或借記卡，并報鎮(zhèn)街業(yè)務(wù)主管部門備案。該卡主要用于村集體不便于轉(zhuǎn)賬結(jié)算的日常村級公務(wù)支出及其他財務(wù)報銷業(yè)務(wù)，基本實現(xiàn)村級日常公務(wù)支出的非現(xiàn)金化，杜絕坐收坐支等違紀(jì)違法行為。截至2019年11月底，全市村務(wù)卡1355張，其中借記卡361張、貸記卡994張，村務(wù)卡支出總金額2215.2萬元。其中浦口區(qū)于2018年完成了“村務(wù)卡”全覆蓋，全區(qū)68個涉農(nóng)村社共備案277張村務(wù)卡。

（四）以第三方代理開展會計核算改革

2018年9月，南京市農(nóng)委發(fā)布《關(guān)于推廣泰州經(jīng)驗，學(xué)習(xí)貫徹<條例>，加強農(nóng)村集體“三資”管理工作的實施意見》，要求加快組織框架構(gòu)建，因地制宜推行會計核算“會計師事務(wù)所代理”模式或“會計委托代理服務(wù)中心”模式，提升會計核算專業(yè)化水平。南京市會計核算改革分為兩步走：一是8個鎮(zhèn)街先行。根據(jù)文件要求，南京市在江寧街道、湯泉街道、雄州街道、溧水開發(fā)區(qū)、西崗街道、鐵心橋街道、長蘆街道7個街道（開發(fā)區(qū)）組建以鎮(zhèn)街為單位的“會計委托代理服務(wù)中心”試點，對招聘的委派會計實行統(tǒng)一管理，交叉、定期輪崗；在東壩鎮(zhèn)開展村賬村做、村會計異地委派試點，共涉及8個鎮(zhèn)街的93個村（社區(qū)）。會計核算改革試點進(jìn)展順利，其中高淳區(qū)于2019年6月在全區(qū)全面推行“中心代理會計核算、財政監(jiān)管集體資金、農(nóng)經(jīng)加強指導(dǎo)監(jiān)督、村（社區(qū)）會計異地報賬”的會計核算模式。二是擴大試點范圍。截至2019年12月底，南京市“會計委托代理服務(wù)中心”試點拓展到46個鎮(zhèn)街的565個村社區(qū)，覆蓋率為82%；其中，對由財政管理村級資金的高淳、棲霞、雨花臺三個區(qū)的17個鎮(zhèn)街180個村（社區(qū)）、原“村賬鎮(zhèn)代理”的21個鎮(zhèn)街292個村（社區(qū)），按照“會計委托代理服務(wù)中心”模式進(jìn)行改進(jìn)和完善，并保持村級集體資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變，以及以村級集體經(jīng)濟組織為單位進(jìn)行會計核算獨立性不變。以第三方委托代理服務(wù)為核心的村級會計核算改革取得明顯成效：一方面強化村（社區(qū)）集體資金收支監(jiān)管，確保集體資金運行的規(guī)范化和安全性；另一方面嚴(yán)格把控集體資產(chǎn)資源處置的程序關(guān)，保障集體資產(chǎn)不流失、有收益。

（五）以信息化帶動制度化和公開化

南京市于2018年12月建成“市區(qū)一體、村銀直連、實時動態(tài)”的“三資”監(jiān)管綜合平臺，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理的信息化水平，并以“三資”監(jiān)管的信息化帶動制度化和公開化。南京市的“三資”監(jiān)管綜合平臺目前已在全市59個鎮(zhèn)街691個涉農(nóng)村（社區(qū)）推廣運用，其有五大特點：一是信息集成一體化。該平臺有工作、監(jiān)管、公開和大數(shù)據(jù)分析四大平臺，服務(wù)于會計人員、監(jiān)督人員、集體經(jīng)濟組織成員，以及各級管理人員四大人群，實現(xiàn)財務(wù)管理、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)公開和提供決策依據(jù)四大功能。二是村銀直連實時化。該平臺與合作銀行的業(yè)務(wù)系統(tǒng)直接連接，各村可直接在監(jiān)管平臺的財務(wù)平臺模塊辦理賬戶管理、資金查詢、轉(zhuǎn)賬支付、批量代發(fā)等業(yè)務(wù)，且轉(zhuǎn)賬資金實時到賬。三是預(yù)警處置動態(tài)化。平臺設(shè)置5類17項預(yù)警項目，對集體資產(chǎn)、資源和資金的使用進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)管。截至2019年12月底，南京市預(yù)警（含未試點鎮(zhèn)街）10740條，試點鎮(zhèn)街辦結(jié)1933條。四是公開推送便捷化?！叭Y”監(jiān)管平臺的公開平臺無需賬戶登錄，面向廣大村民開放，可直接查詢村（社區(qū)）收支明細(xì)、賬戶流水等，操作簡單、查詢快捷。五是以圖管資可視化。該平臺運用地理信息技術(shù)將農(nóng)村集體資產(chǎn)中的土地、房屋等不動產(chǎn)可視化，以正射影像圖直觀展示農(nóng)村的集體資產(chǎn)的測繪信息、實拍照片和資產(chǎn)卡片等，并詳細(xì)記錄集體資產(chǎn)的會計賬，實現(xiàn)“以圖管資”。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理中存在的問題

南京市集體資產(chǎn)財務(wù)管理整體成效顯著，但仍存在會計核算改革試點待深入，村會計異村交流任職較難實現(xiàn)，及財務(wù)管理業(yè)務(wù)操作效率較低的問題。

（一）會計核算改革試點有待深入

南京市推行以“會計委托代理服務(wù)中心”為核心的會計核算改革，很大程度上提高會計核算專業(yè)化水平。但從改革實際成效看，有些鎮(zhèn)街較難實現(xiàn)真正意義上“管辦分離”，這多是由歷史原因造成的，如有的鎮(zhèn)街已經(jīng)建立村級會計代理服務(wù)中心，但由于機構(gòu)設(shè)置的限制，這些代理服務(wù)中心有的與鎮(zhèn)街財政所合署，有的與鎮(zhèn)街經(jīng)管站合署，一定程度上限制代理服務(wù)中心獨立性，影響會計核算改革的縱深發(fā)展。

（二）村會計異村交流實現(xiàn)有難度

村級主辦會計異村交流任職制度為江蘇省探索之舉，目前主要在鹽城市、揚州市等地推行，南京市也有個別鎮(zhèn)街開展試點。從調(diào)研反饋看，群眾和基層干部對此項制度有不同意見，主要觀點是村主辦會計不僅要負(fù)責(zé)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理，更多地要配合和協(xié)助村內(nèi)土地承包、農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查、統(tǒng)計年報、檔案管理等工作，同時還要處理本村財務(wù)糾紛等復(fù)雜事務(wù)，而村會計進(jìn)行交流可能會有三方面不利影響：一是增加會計上班途中的時間、增加工作難度，一定程度較低工作效率；二是新交流會計對業(yè)務(wù)不熟影響工作質(zhì)量，尤其是業(yè)務(wù)考核；三是會計離職現(xiàn)象增多?？梢?，會計異村交流雖能一定程度提高村級財務(wù)管理獨立性，但在具體實施中仍有難度。

（三）財務(wù)管理業(yè)務(wù)操作效率較低

南京市個別鎮(zhèn)街的集體資產(chǎn)財務(wù)管理存在業(yè)務(wù)操作效率較低的問題，這主要是業(yè)務(wù)量大，人員力量不足造成的。如“三資”監(jiān)管綜合平臺的原始數(shù)據(jù)需要業(yè)務(wù)人員一個個錄入，工作量大，較為耗時耗力，而當(dāng)前懂業(yè)務(wù)操作的專業(yè)人員相對較少，故而出現(xiàn)操作效率較低的情況。

三、政策建議

（一）深入推進(jìn)會計核算改革

在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，總結(jié)和發(fā)現(xiàn)南京市各會計核算試點的經(jīng)驗做法和不足，參考江蘇省及全國其他市（區(qū)）的做法，研究制定深入推進(jìn)和完善會計核算改革辦法。在經(jīng)濟水平和其他條件允許情況下，探索將會計委托代理服務(wù)中心作為獨立核算機構(gòu)，進(jìn)一步增強財務(wù)管理獨立性。可借鑒蘇州市做法，在村集體經(jīng)濟實力較強、經(jīng)濟業(yè)務(wù)量大地區(qū)，推行會計核算“會計師事務(wù)所代理”模式；也可嘗試探索其他形式的會計核算方式。再者，省級相關(guān)部門在充分了解現(xiàn)有改革情況基礎(chǔ)上，可聯(lián)合出臺推進(jìn)會計核算改革試點的操作性文件，為市（區(qū)）的會計核算改革提供指導(dǎo)。

（二）評估會計異村交流制度

針對群眾和基層干部反映的村主辦會計異村交流較難實現(xiàn)的問題，可組織第三方研究機構(gòu)對該制度進(jìn)行系統(tǒng)、客觀地評估，重新審視該制度的合理性和可行性。若評估結(jié)果顯示，該制度確實會對村級會計的財務(wù)管理工作帶來負(fù)面影響或操作上存在較大的難度，且不利影響大于正向影響，應(yīng)考慮及時對制度進(jìn)行修正，廣泛聽取群眾意見。

（三）提升財務(wù)管理操作效率

當(dāng)前存在的財務(wù)管理業(yè)務(wù)操作效率較低的問題，可通過兩種方式解決：一是改進(jìn)工作方法，如通過技術(shù)手段將“三資”監(jiān)管綜合平臺中原始數(shù)據(jù)逐條錄入方式改為數(shù)據(jù)導(dǎo)入，一方面可提高工作效率，另一方面可節(jié)省人力；二是加強財務(wù)管理業(yè)務(wù)人員隊伍建設(shè)，如招聘專業(yè)水平較高的業(yè)務(wù)人員，壯大人才隊伍，提升專業(yè)化水平；對現(xiàn)有業(yè)務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳瓊.土地678.9萬畝資產(chǎn)總額320.1億元南京率先摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)“家底”[EB/OL].http：//news.sina.com. cn/o/2018-12-27/doc-ihqhqcis0887263. shtml，2018-12-27/2020-06-02.

[2]南京市人民政府.通報2018年全市創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”管理、創(chuàng)新打造“三資”監(jiān)管綜合平臺相關(guān)情況和中山陵2019年元旦起正式實施“預(yù)約”參觀和“禁噪”管理相關(guān)情況[EB/OL].http：//www.nanjing.gov. cn/hdjl/xwfbh/xwfbh201812192_55413/， 2018-12-27/2020-06-02.

Nanjing experience in financial management of rural collective assets

Ni Kunxiao He Anhua Gao Ming

Abstract： Nanjing city， Jiangsu Province has achieved good results in the financial management of rural collective assets， which promotes the standardization of financial management by institutionalization， the openness of financial information by E-sunshine， the non cash settlement by village business card， the reform of accounting by the third-party agent， and the institutionalization and openness by informationization. However， there are still some problems， such as the pilot of accounting reform to be deepened， the difficulty of village accounting exchange， and the low efficiency of financial management operation. This paper proposes to further promote the reform of accounting， evaluate the exchange system of different accounting villages， and improve the efficiency of financial management.

Key words： Rural collective assets； Financial management； Nanjing city

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心區(qū)域發(fā)展研究室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心宏觀經(jīng)濟研究室）

責(zé)任編輯：凌玉