貴州畢節(jié)地區(qū)脫貧攻堅情況調(diào)研

鄭智新

摘要：2020年是全面建成小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)之年，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年。本文通過選取作為貴州省脫貧攻堅“主戰(zhàn)場”的畢節(jié)市，分析其扶貧減貧中形成的典型做法、取得的進(jìn)步成效，并針對存在的問題提出切實提升扶貧政策效果、防范化解扶貧領(lǐng)域風(fēng)險、進(jìn)一步提高扶貧資金使用質(zhì)量效益等政策建議。

關(guān)鍵詞：脫貧攻堅 經(jīng)驗做法 對策建議

當(dāng)前，我國脫貧攻堅已進(jìn)入決勝階段，剩下的都是難啃的“硬骨頭”、難越的“高山頭”。位于西南的貴州省，在明代郭子章《黔記》中是被列為“天下第一貧瘠之地”的省份，“天無三日晴、地?zé)o三里平、人無三分銀”，是全國唯一沒有平原支撐的省份，成為目前脫貧攻堅的主戰(zhàn)場之一。其畢節(jié)地區(qū)是被聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定為不適宜人類居住的地域，喀斯特地貌發(fā)育典型，自然條件惡劣，更是貧中之貧。近年來，畢節(jié)市按照中央和貴州省的部署，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，貧困人口顯著減少，貧困發(fā)生率持續(xù)下降，脫貧攻堅取得決定性進(jìn)展。2019年，全市441個貧困村出列，減少貧困人口32萬人，貧困家庭輟學(xué)學(xué)生動態(tài)清零，提前完成“十三五”規(guī)劃28.5萬人易地扶貧搬遷任務(wù)，地區(qū)生產(chǎn)總值增長7.6%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長10.3%。

一、畢節(jié)市脫貧攻堅的主要做法

（一）著力做好“三實”，鞏固脫貧攻堅基礎(chǔ)

1.做實基層黨建，以大黨建引領(lǐng)大扶貧。黨建與脫貧攻堅實則相互融合、互促共贏，黨建優(yōu)勢可轉(zhuǎn)化為扶貧優(yōu)勢、增收優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。畢節(jié)市認(rèn)真抓好基層黨組織建設(shè)，變“后進(jìn)”為“先進(jìn)”。一是建立一種機制，將黨員人數(shù)50人以上的525個村黨支部升格為黨總支部，在合作社、村民組或自然村建立黨支部，形成黨總支連黨支部、黨支部連黨小組、黨員連農(nóng)戶的組織機制，增強村集體凝聚力和戰(zhàn)斗力。二是建好一支隊伍，通過動員返鄉(xiāng)任職一批、全面考察留任一批、致富能手選拔一批、機關(guān)單位下派一批等方式，選優(yōu)配強了3650名村（社區(qū)）黨組織書記。同時，通過機關(guān)事業(yè)單位干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員兼任等方式，全覆蓋配強村黨組織第一書記，形成“雙書記”帶領(lǐng)群眾脫貧攻堅的良好格局。三是營造一種環(huán)境，通過開展“規(guī)范、示范、典范”不同類別村建設(shè)、建立鄉(xiāng)村黨組織書記黨建扶貧“雙清單”考核、一村一策實施后進(jìn)村黨組織整頓等方式，營造“比學(xué)趕幫超”的向上氛圍。

2.夯實產(chǎn)業(yè)扶貧，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化涌流源頭活水。赫章、威寧、納雍三縣是畢節(jié)下轄的深度貧困縣，依靠農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)特調(diào)優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)，逐漸開辟脫貧致富道路。赫章縣海雀村曾經(jīng)是缺油少鹽時常斷糧的極貧之地，如今通過引進(jìn)專業(yè)技術(shù)公司統(tǒng)一種植、管理、包裝、銷售矮化蘋果新品種，入股農(nóng)戶戶均增收3000元。威寧縣部分村民曾依靠賣血、非法盜采煤炭的方式維持溫飽，如今通過種植紅心獼猴桃、馬鈴薯、蕎麥、中藥材、烤煙等產(chǎn)品，已形成扶貧產(chǎn)業(yè)開發(fā)新局面。納雍縣通作寨村通過茶葉種植基地的建設(shè)管理，農(nóng)戶持續(xù)增收，讓原來四壁透風(fēng)的“老破屋”變成“安全房”。

3.壓實主體責(zé)任，以使命擔(dān)當(dāng)聚力脫貧攻堅。畢節(jié)市加強扶貧減貧工作的全面部署，實現(xiàn)分解到位、工作到村、包干到戶、責(zé)任到人。一是積極轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入基層融入一線。市領(lǐng)導(dǎo)建立基層聯(lián)系點，點對點聯(lián)系貧困村、困難群眾，察實情、辦實事，深入調(diào)查研究，不斷完善做法，打通政策落地的最后一環(huán)。二是以點帶面，抓重點工作跟蹤問效。市縣鄉(xiāng)成立脫貧攻堅三級指揮部，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)減貧工作，集中優(yōu)勢兵力，調(diào)動關(guān)鍵資源，補短板、強弱項。三是以主人翁精神高舉脫貧攻堅大旗，全力兌現(xiàn)“不脫貧、不收兵”的諾言。面對脫貧攻堅的艱巨使命，畢節(jié)市建立責(zé)任清單、列出脫貧退出目標(biāo)任務(wù)進(jìn)度表、層層簽訂責(zé)任狀，并以“千名紀(jì)檢干部訪千村”等方式，用擔(dān)責(zé)問責(zé)護航脫貧攻堅。

（二）努力實現(xiàn)“三沉”，助推脫貧攻堅深入

1.基礎(chǔ)設(shè)施下沉，打通地區(qū)間連接。“不是夜郎真自大，只因無路去中原”。交通的落后拖慢了畢節(jié)地區(qū)脫貧致富的腳步。畢節(jié)市不斷加大交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投入，實施國省道提等改造、農(nóng)村公路延長等項目，并啟動“組組通公路”行動。截至2019年底，已完成路面硬化14640公里，提級改造普通國省道307公里，啟動縣鄉(xiāng)公路改善提升1600余公里。同時，電商平臺“直通車”逐步讓黔貨走出大山。威寧縣借助互聯(lián)網(wǎng)手段，緊緊抓住產(chǎn)銷對接這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打通國內(nèi)市場，探索蔬菜出口，2019年全縣蔬菜銷售約167萬噸，銷售額約16.56億元，其中出口10.75萬余噸。同時，整合縣以下物流快遞資源，建設(shè)120個農(nóng)村淘寶服務(wù)站、317個農(nóng)村淘寶淘幫手服務(wù)點和421個貴農(nóng)網(wǎng)鄉(xiāng)村電商服務(wù)站，采取“分層集散、分級轉(zhuǎn)運”方式，實現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售化，有效解決了農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到餐桌“最后一公里”問題，帶動貧困人口就業(yè)和增收。

2.科技下沉，提升扶貧質(zhì)量和效率?！耙涣７N子可以改變一個地區(qū)，一項技術(shù)可以造就一種條件”。依托扶貧云平臺，畢節(jié)市扶貧工作實現(xiàn)“三級跳”。金海湖新區(qū)在貴州省率先上線“精準(zhǔn)云幫扶”大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，融合扶貧部門、幫扶干部的資料數(shù)據(jù)，把全區(qū)貧困戶的收入來源、致貧原因、對應(yīng)幫扶措施及扶貧進(jìn)展等情況，通過數(shù)據(jù)直觀展現(xiàn)出來，使全面、動態(tài)地開展貧困監(jiān)測和評估成為現(xiàn)實。在系統(tǒng)指揮終端，點擊“精準(zhǔn)云地圖”，可顯示全區(qū)貧困村鎮(zhèn)、貧困人口分布情況；點擊“鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)據(jù)”，貧困人口數(shù)量、貧困發(fā)生率可清晰展現(xiàn)；點擊任意貧困戶姓名，便可查看貧困戶的詳細(xì)信息。通過數(shù)據(jù)綜合分析，幫扶干部就能針對不同貧困戶的情況特點，因人施策、對癥下藥，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

3.人員下沉，聚眾形成合力。“星多天空亮，人多智慧廣”。畢節(jié)市推動人才向貧困地區(qū)和基層流動，“多個渠道引水，一個龍頭放水”，貧困地區(qū)實現(xiàn)了“彎道趕超”。一是技術(shù)專家到一線，建立產(chǎn)業(yè)扶貧技術(shù)專家?guī)?，選派科技人才，對照貧困村產(chǎn)業(yè)特點，按照“一對一”匹配方式，實現(xiàn)所有貧困村全覆蓋，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。二是事業(yè)人員到一線，通過支持具有一定專長的事業(yè)人員到農(nóng)村領(lǐng)辦創(chuàng)辦212個農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，吸納貧困人口就業(yè)，示范帶動農(nóng)民群眾創(chuàng)業(yè)脫貧。三是黨政干部到一線，抽調(diào)13160名干部組建2599個駐村工作組，制定幫扶計劃、建立協(xié)調(diào)機制、發(fā)揮優(yōu)勢特長，進(jìn)村入戶助推脫貧攻堅。

二、按時打贏脫貧攻堅戰(zhàn)亟需解決的突出問題

（一）脫貧基礎(chǔ)薄弱易造成沉重壓力

在國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組對2019年底未摘帽的52個貧困縣進(jìn)行掛牌督戰(zhàn)名單中，貴州省有9個，其中畢節(jié)市就有3個，均為深度貧困縣。截至2019年底，畢節(jié)市仍有貧困人口12.5萬人，占全省貧困人口40.32%。剩余的貧困人口大部分分布在西北部偏遠(yuǎn)高寒山區(qū)，工程性缺水問題突出，發(fā)展連片規(guī)?；a(chǎn)業(yè)扶貧條件差，且剩余貧困人口中因病因殘占比高，有8.4萬人屬于低保對象，勞動力資源開發(fā)難度大，按時完成脫貧攻堅任務(wù)重、成本高、歷史欠賬多、資金缺口大。以畢節(jié)市一個貧困縣的測算為例，若要在2020年前如期實現(xiàn)脫貧，在交通、水利、醫(yī)療、教育、住房等方面還需投入資金約100億元，而該縣2019年一般公共預(yù)算收入不到6億元，這樣巨大的缺口除了依靠上級轉(zhuǎn)移支付補足，更多的還是依靠地方政府舉債來解決，這是造成地方政府債務(wù)堆積、形成區(qū)域風(fēng)險隱患的原因之一。

（二）“大水漫灌”易形成“搭車任務(wù)”

畢節(jié)市部分地區(qū)扶貧資金缺口大，除了短板多、基礎(chǔ)薄的原因外，還存在一定程度的“失焦”問題，有的扶貧建設(shè)計劃存在脫離實際、大水漫灌現(xiàn)象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的易地扶貧搬遷安置點建成了花園式小區(qū)，住房質(zhì)量、小區(qū)綠化、配套設(shè)施、道路交通等都明顯優(yōu)于周邊，物業(yè)管理、水電煤氣等費用都由政府承擔(dān)，甚至每戶都配有專人負(fù)責(zé)，人財物耗費頗多；有的地區(qū)借助扶貧政策東風(fēng)，盲目上馬項目，力求大干快上形成亮眼成效，新建、改擴建大量公辦學(xué)校、幼兒園、養(yǎng)老院、活動中心、文化廣場、綜合管廊等，縣級財力壓力較大。

（三）急躁冒進(jìn)易養(yǎng)成“一兜了之”習(xí)慣

面對如山的脫貧攻堅壓力和逐漸迫近的完成時限，有的干部工作作風(fēng)出現(xiàn)走形，甚至存在畏難和厭戰(zhàn)情緒，實行的幫扶措施對貧困戶穩(wěn)定持續(xù)增收支撐不足。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的地方產(chǎn)生了“一頭牛=脫貧”的“脫貧方程式”，依靠政府購買能繁母牛給貧困戶家養(yǎng)殖，每年產(chǎn)下牛崽解決收入來源問題，且存在有的貧困戶難以養(yǎng)活母?，F(xiàn)象。長此以往，易讓少數(shù)貧困戶認(rèn)為戴上“貧困帽”就能“蹲在墻角曬太陽，等著政府送小康”，甚至可以大膽找政府“碰瓷”。

（四）扶貧資金管理不嚴(yán)易織成破綻漏洞

一是資金應(yīng)整未整，對“大類間打通”落實不夠。有的資金雖然形式上納入統(tǒng)籌整合，但實際上仍按原渠道撥付使用，部門分割管理色彩仍然存在。二是資金使用效率不高，利益聯(lián)結(jié)機制不順暢，有的地方某些項目缺乏持續(xù)盈利能力，分紅方案可行性欠佳，難以持續(xù)穩(wěn)定增收。三是財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺建設(shè)面臨一些問題，包括運行速度慢、數(shù)據(jù)資料需要動員大量人力手工錄入、填報質(zhì)量參差不齊、數(shù)據(jù)分析功能缺失、與扶貧部門信息系統(tǒng)不協(xié)同等。四是扶貧資金績效評價體系需進(jìn)一步完善，其他部門參與和數(shù)據(jù)支持不足，評價結(jié)果有效使用還存在欠缺，部分指標(biāo)在口徑解釋上需進(jìn)一步明確。

三、政策建議

貧困人口的脫貧問題，越早解決、成本越小，越晚解決、工作越被動、成本也越大。結(jié)合當(dāng)前形勢、調(diào)研情況和國家對打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的下一步工作部署，提出以下建議。

（一）堅持“焦點不散、靶心不變”，聚力聚焦脫貧攻堅主戰(zhàn)場

1.幫到最需要的人、扶到最關(guān)鍵的點，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊困難群體，把脫貧攻堅工作關(guān)注到解決“兩不愁、三保障”上來，變“概略瞄準(zhǔn)”為“精確瞄準(zhǔn)”。同時，既要避免打折變通求速成，也要避免提一些不切實際的目標(biāo)任務(wù)。

2.加強建檔立卡的動態(tài)管理制度，在核定貧困家庭收入財產(chǎn)時，適當(dāng)考慮包括慢性病、近期子女就學(xué)等剛性支出因素，同時摸清脫貧底數(shù)和返貧底數(shù)，經(jīng)常性更新信息臺賬，做到“脫貧即出、返貧即入”。

3.牢牢扭住脫貧攻堅過程中的關(guān)鍵點，包括組織管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資金管理、市場聯(lián)通、利益聯(lián)結(jié)等，有的放矢、逐個擊破。例如，針對貧困地區(qū)好產(chǎn)品賣不出、價錢賣不高問題，可加強產(chǎn)銷銜接，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與貧困戶建立合同購銷關(guān)系，大力發(fā)展農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品超市，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品集散中心，逐漸延長產(chǎn)業(yè)鏈，加快推進(jìn)貯藏、保鮮、烘干、加工、冷鏈物流等配套設(shè)施建設(shè)。

4.盡快推進(jìn)扶貧開發(fā)中大數(shù)據(jù)平臺使用，推動扶貧工作向著電子化、系統(tǒng)化、流程化、精確化方向發(fā)展，借助信息手段研究問題、查找原因、解決問題、改進(jìn)工作，同時強化政府有關(guān)部門間信息的有效對接，強化數(shù)據(jù)資源整合分析，充分挖掘數(shù)據(jù)信息價值。

（二）“黨政拉一把，自己蹬一腳”，同頻共振式的扶貧才能持續(xù)

1.把干部工作作風(fēng)建設(shè)貫徹始終，扶貧工作要務(wù)實、脫貧工作要扎實，幫扶干部特別是駐村干部應(yīng)自覺“用情用心”，拿出繡花功夫，俯身低頭做好群眾工作。要嚴(yán)把退出關(guān)，規(guī)范退出程序，堅決防止急功近利、弄虛作假，搞突擊脫貧、數(shù)字脫貧。

2.既要“扶上馬”，也要“送一程”，注重幫扶的長期效果，夯實脫貧致富的基礎(chǔ)。在扶貧項目選擇上要因地制宜，逐步完善項目入庫、方案編制、專業(yè)評審、批復(fù)實施等各環(huán)節(jié)縣級統(tǒng)一大平臺管理機制，從源頭上保證扶貧項目選得準(zhǔn)、行得通。

3.探索建立獎優(yōu)罰劣的扶貧導(dǎo)向機制，一方面，做好激勵，把一部分資金、項目用于獎勵貧困戶在自身發(fā)展過程中積極主動、自立自強的良好行為；另一方面，嚴(yán)格約束，以負(fù)面清單方式形成村規(guī)民約，用好道德講堂、新時代農(nóng)民講習(xí)所等，營造自立自強、勤勞致富的風(fēng)氣氛圍。

4.用足用好社會救助政策，引入社會專業(yè)力量加大臨時救助范圍和力度，解決好特殊困難群體急難問題，應(yīng)救盡救，同時優(yōu)化低保等資金發(fā)放程序，探索變整戶施保為因人施保，應(yīng)保盡保，公平施保。

（三）堅持底線思維，強化憂患意識，標(biāo)本兼治做好風(fēng)險管控

1.妥善化解存量債務(wù)，堅決遏制增量債務(wù)，綜合運用預(yù)算償還、置換、PPP（政府和社會資本合作）、審計核減等方式，降低綜合債務(wù)水平，充分考慮財政可承受能力、政府投資能力和困難群眾實際需求，充分優(yōu)化異地扶貧搬遷安置地點選址，暫停過度超前項目，多途徑盤活有效資源，減少“半拉子”工程，從嚴(yán)管控平臺公司新增債務(wù)。

2.用好金融這把“雙刃劍”，引導(dǎo)金融回歸服務(wù)實體經(jīng)濟本源，持續(xù)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，高度關(guān)注扶貧領(lǐng)域潛在金融風(fēng)險，建立健全扶貧小額信貸風(fēng)險預(yù)警機制，加強市縣兩級風(fēng)險化解能力。同時，積極運用貸款、投資基金、保險、融資擔(dān)保等工具，促進(jìn)金融與扶貧深度融合。

3.強化環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察，守住生態(tài)環(huán)保底線。包括畢節(jié)在內(nèi)的很多貧困地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱，大拆大建、過度消耗資源等可能對當(dāng)?shù)卦猩鷳B(tài)環(huán)境造成不可逆影響，不利于山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)的保護和自我修復(fù)。應(yīng)充分做好項目前期論證預(yù)判，在穩(wěn)步推進(jìn)項目建設(shè)的同時，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，做好建筑垃圾處理、污染源治理、環(huán)境綜合整治、防災(zāi)減災(zāi)等工作。

4.扎緊制度籠子，筑牢廉潔防線，危房改造、低保、工程項目等通常是廉政風(fēng)險高發(fā)區(qū)，需要在規(guī)劃編制、項目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面加強頂層設(shè)計，盡可能減少由于管理和制度因素帶來的風(fēng)險隱患。要加強典型案例警示教育，并持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)。

（四）“管得住，用得好”，確保扶貧資金安全及時高效使用

1.全面加強扶貧資金監(jiān)管。嚴(yán)格扶貧資金的撥付程序和使用規(guī)范，嚴(yán)防資金跑冒滴漏，構(gòu)建扶貧資金內(nèi)部監(jiān)督與外部檢查協(xié)同配合的監(jiān)察機制，及時對財政扶貧資金使用情況進(jìn)行跟蹤預(yù)警，特別要嚴(yán)查嚴(yán)懲擠占挪用、層層截留、虛報冒領(lǐng)、揮霍浪費扶貧資金的違法違規(guī)行為。

2.加大涉農(nóng)資金整合力度保障脫貧攻堅。在資金分配方面，明晰各部門涉農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任，做好部門、區(qū)域協(xié)調(diào)，堅持切塊下達(dá)原則，為貧困縣整合使用資金提供有利條件；在資金整合方面，優(yōu)化創(chuàng)新機制，結(jié)合脫貧攻堅需要對財政涉農(nóng)資金做好整合規(guī)劃，因地制宜推動資金“跨類別使用”；在資金支出方面，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付制度，杜絕從國庫一撥了之或分散在多頭賬戶中管理使用。

3.加快推進(jìn)財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺建設(shè)工作。除強化功能模塊設(shè)計、提升數(shù)據(jù)對接效率、優(yōu)化落地適配、提供技術(shù)服務(wù)團隊支持等方面的基礎(chǔ)保障外，還應(yīng)注重監(jiān)控平臺與其他管理系統(tǒng)的協(xié)同融合，包括國庫系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)等。此外，可在統(tǒng)一框架的前提下，適當(dāng)允許各地結(jié)合自身信息化特點和管理需求對系統(tǒng)進(jìn)行二次開發(fā)，以提升本地化操作體驗和運行效率。

4.提升全面績效管理質(zhì)量?！坝缅X必問效，無效必問責(zé)”，要將績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督各個環(huán)節(jié)，強化預(yù)算績效理念，完善評價指標(biāo)體系，擴大績效評價范圍，積極引入包括會計師事務(wù)所等在內(nèi)的第三方開展績效評估工作，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整掛鉤，對發(fā)現(xiàn)的問題要建立臺賬、對標(biāo)對表，徹底整改、舉一反三。

（作者單位：財政部金融司）

責(zé)任編輯：欣文