自然保護地整合優(yōu)化
——思路、應對與探討

李曉肅

鄧武功*

李 澤

康曉旭

自1956年中國第一個自然保護地——廣東肇慶鼎湖山自然保護區(qū)誕生以來，目前已形成了14類1.18萬余個自然保護地的龐大體系。從目前公開的數(shù)據(jù)看，含交叉重疊在內(nèi)，自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園分別占陸域國土面積的14.86%[1]、2.23%①、2.11%②，總共達19.2%，加上600余處地質(zhì)公園和1 700余處濕地公園，我國主要自然保護地面積占陸域國土面積預計超過20%?！蛾P(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)明確指出：“自然保護地是生態(tài)建設的核心載體，中華民族的寶貴財富，美麗中國的重要象征，在維護國家生態(tài)安全中居首要地位。[2]”自然保護地體系建設成為落實生態(tài)文明的核心措施。但一直以來，因多部門設置及經(jīng)濟社會快速發(fā)展等原因，我國自然保護地存在布局不完善、交叉重疊、歷史遺留問題突出、保護與發(fā)展矛盾尖銳等問題。在此背景下，亟須對現(xiàn)有的自然保護地進行整合優(yōu)化，完善全國自然保護地空間布局，構(gòu)建適合于我國國情的科學、高效的自然保護地體系，這也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

1 自然保護地體系構(gòu)建總體戰(zhàn)略

《指導意見》對于自然保護地體系建設提出了總體戰(zhàn)略，可以用一句話概括為：按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護地管理體制機制，實行自然保護地統(tǒng)一設置、分類保護、分級管理、分區(qū)管控，形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的中國特色自然保護地體系。遵照這一戰(zhàn)略，目前是按照2條腿走路的方式來構(gòu)建我國的自然保護地體系。

一是建立國家公園，這是推進自然保護地改革乃至生態(tài)文明建設的火車頭。目前，我國已建立10個國家公園體制試點，總面積達22.29萬km2，涉及12個省份，至2020年底前，將設立一批國家公園③。目前，全國候選國家公園已基本確定。二是開展自然保護地整合優(yōu)化工作，包括自然保護地摸底調(diào)查、自然資源評估論證、自然保護地整合優(yōu)化、整合方案報批實施、勘界立標、編制自然保護地規(guī)劃等一系列操作步驟。

總的來說，國家公園體制建設是自上而下，自然保護地整合優(yōu)化工作則是自下而上，以國家公園體制建設為引領(lǐng)，以整合優(yōu)化為抓手，上下互動，相向而行，最終建立起我國的自然保護地體系。因此，整合優(yōu)化工作是當前各省(市、自治區(qū))自然保護地體系建設中最重要的工作，采取怎樣的思路、應用怎樣的措施、會出現(xiàn)怎樣的問題是當前需要研究的重要課題。

2 自然保護地整合優(yōu)化的基本思路

整合優(yōu)化是為了更有效地保護、管理好自然保護地。自然保護地不是孤立的，其與城鄉(xiāng)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活等息息相關(guān)。因此，在整合優(yōu)化中既要注重嚴格保護自然資源，也要以宏觀的視野、開放的思維統(tǒng)籌處理各項矛盾問題。

2.1 緊抓目標導向，明確分類定位

自然保護地體系是個大家庭，要讓各類自然保護地在體系中各司其職、各具特色?！吨笇б庖姟诽岢隽俗匀槐Ｗo地體系建設的三大目標：保護自然、服務人民、永續(xù)發(fā)展，各類自然保護地的管理目標應是有差別的，有的以保護自然為主，有的以服務人民為主。保護自然就要重視生態(tài)保護、培育與修復，重視科研、監(jiān)測等工作；服務人民則要重視自然教育、文化體驗、旅游休閑等利用行為；永續(xù)發(fā)展則要求協(xié)調(diào)保護與利用的關(guān)系，要以保護為根本前提，要把握好利用的度。

對國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然公園的主要保護要求進行對比(表1)，可以認為，無論是從保護對象、生態(tài)保護價值、保護目標還是生態(tài)保護強度，一般遵循國家公園＞自然保護區(qū)＞風景名勝區(qū)≥自然公園的內(nèi)在邏輯。

但在人為活動管控上，則會有比較大的不同。選取科研活動、旅游活動、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設4個指標進行比較分析(表2)。這里面區(qū)分各類自然保護地的一個關(guān)鍵指標，就是旅游利用的強弱和方式。國家公園和自然保護區(qū)可開展受嚴格限制的游憩體驗活動，濕地公園和海洋公園可以是生態(tài)旅游兼顧大眾旅游，風景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園應是開展大眾旅游兼顧生態(tài)旅游。不能想象國家公園和自然保護區(qū)都去大力發(fā)展大眾旅游，如果是這樣，自然保護地分類的意義就會喪失，自然保護地體系就會缺乏技術(shù)邏輯，將會出現(xiàn)更多為人民群眾詬病的矛盾問題。

因此，可以認為，國家公園、自然保護區(qū)應以自然保護為主要管理目標，兼顧服務人民；風景名勝區(qū)、自然公園應以服務人民為主要管理目標，但要以自然保護為前提。

2.2 放眼宏觀需求，著眼系統(tǒng)布局

根據(jù)2016年編制的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，城鎮(zhèn)密集區(qū)以20%的國土面積，集聚了全國75%的人口，貢獻了85%的GDP。還有25%的人口分布在非城鎮(zhèn)密集區(qū)，它們怎么發(fā)展呢？這些地區(qū)一般是生態(tài)敏感、資源環(huán)境承載力較低的地區(qū)，其中很多地區(qū)也是自然文化資源較好的地區(qū)，它們需要新的發(fā)展動力和發(fā)展模式，以旅游為龍頭的新型產(chǎn)業(yè)就非常合適這類地區(qū)。從全國來講，以服務人民為主要管理目標的風景名勝區(qū)和自然公園是這類地區(qū)發(fā)展所依托的主力軍。所以筆者建議，未來全國風景名勝區(qū)和自然公園的面積至少要達到目前風景名勝區(qū)和森林公園之和，即達到全國自然保護地總面積的1/4。

為此，在全國及各省的自然保護地體系的布局中，既要對全域的自然文化資源進行摸底評估，將最有價值的區(qū)域納入自然保護地管理，形成網(wǎng)絡狀、系統(tǒng)性的保護體系，維護國家生態(tài)安全。又要從“人與自然和諧共生”出發(fā)，考慮全體人民的宏觀需求，做好自然保護地的分類布局，并研究不同區(qū)域分類布局的差異，如人口密集的大城市地區(qū)宜以風景名勝區(qū)和自然公園為主。

2.3 應對矛盾問題，提出解決措施

在整合優(yōu)化工作中，會碰到很多實際矛盾問題，例如交叉重疊的保護地如何確定類型？與3條控制線的關(guān)系如何處理？如何化解與經(jīng)濟社會發(fā)展及民生需求的矛盾？如何對待與自然保護要求不符的歷史遺留建設或活動？如何協(xié)調(diào)與礦產(chǎn)勘查及開采的矛盾？這一系列問題都需要各地、各技術(shù)團隊在國家政策原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮主觀能動性，根據(jù)具體情況實事求是地研究，大膽求證，創(chuàng)新解決思路和辦法。

3 整合優(yōu)化的技術(shù)應對

現(xiàn)階段自然保護地整合優(yōu)化的主要任務包括：完善自然保護地體系、整合交叉重疊的自然保護地、歸并相鄰自然保護地、合理調(diào)整自然保護地范圍、優(yōu)化功能分區(qū)，以及分類有序解決歷史遺留問題等?？苯缌撕凸芾頇C構(gòu)整合作為后續(xù)任務根據(jù)前述任務的進展情況及時跟進，為做好以上任務，需從技術(shù)上做好支撐。

3.1 全面評估自然文化資源

要建立科學完善的自然保護地體系，全面評估、深入認識自然文化資源就變得不可或缺。各類自然保護地的基礎(chǔ)資源是自然生態(tài)系統(tǒng)，因此首先要對生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、生態(tài)敏感性和生態(tài)服務價值等進行全面評估。同時，各類自然保護地資源各具特色、差別較大，還需對地質(zhì)地貌、自然文化景觀資源進行全面評估，有些地區(qū)濕地資源、海洋資源或草原資源特別突出，也可對這些單項資源進行深入評估。依據(jù)評估結(jié)果，對比現(xiàn)狀自然保護地分布，開展保護空缺分析，從而為完善自然保護地整體布局、建立自然保護地儲備庫提供科學依據(jù)。

3.2 嚴格執(zhí)行“三個不”

保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質(zhì)不改變是《指導意見》提出的總體要求，必須嚴格執(zhí)行。鑒于自然保護地交叉重疊問題比較普遍的現(xiàn)狀，單純強調(diào)某一類自然保護地面積不減少是不科學的，應是總體保護面積不減少；但技術(shù)上還存在一個問題，就是所有自然保護地的匯總累計面積不減少還是實際投影面積不減少？從實踐情況看，筆者建議以省為單位，以全國自然保護地占陸域國土面積18%為標準，現(xiàn)狀已達到或接近此標準的省(市、自治區(qū))，可按實際投影面積不減少執(zhí)行，距此標準差距較大的執(zhí)行匯總累計面積不減少的要求。

保護強度不降低的隱形內(nèi)涵是指生態(tài)保護強度不降低，從功能分區(qū)來說是要保證核心保護區(qū)面積不減少；從類型來說，在操作中一般按照國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然公園的優(yōu)先順序來簡單化對待整合歸并問題，但這弱化了中國自然保護地的整體特征和管理水平，尤其對于風景名勝區(qū)來說是不夠全面的，國家級風景名勝區(qū)由國務院批準設立，其保護管理強度是非常高的。因此，在實際工作中應將保護管理強度不降低包含在內(nèi)。保護性質(zhì)不改變，則容易理解，就是要求不得隨意取消現(xiàn)有的自然保護地。

表1 自然保護地主要保護要求對比

3.3 充分論證類型整合

類型整合針對的是交叉重疊的自然保護地。交叉重疊的形式很多，有的多類交叉，有的多級別交叉，有的或包含或重疊，有的交叉范圍較小，復雜多樣，在類型整合中不能搞“一刀切”。除了要考慮生態(tài)價值外，還應結(jié)合多種影響因素綜合論證，包括發(fā)展歷史、資源特色、主導價值、管理級別、設立時序、空間形態(tài)及社會認同等，通過綜合評判確定交叉重疊保護地的類型定位。《指導意見》中明確了“優(yōu)先整合設立國家公園，其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先、不同級別低級別服從高級別”[2]的整合優(yōu)化原則，從實踐來看，必須強調(diào)這個“級別”不是生態(tài)保護級別，而是審批級別，國務院審批的才是國家級，部門和省級政府審批的是省部級，切不可混淆概念。此外，仍需根據(jù)各地區(qū)實際情況提出其他原則以對整合優(yōu)化原則進行完善，重點可包括資源的主導價值、發(fā)展歷史與社會認同、交叉重疊的空間形態(tài)3個主要方面。以南岳衡山為例，它既是國家級風景名勝區(qū)也是國家級自然保護區(qū)，二者同級別，此類情況則需單獨研究；在五岳已成為一個文化符號的情況下，整合成風景名勝區(qū)比自然保護區(qū)更符合衡山的發(fā)展歷史與社會認同；再結(jié)合其交叉重疊的空間形態(tài)，將兩者進行拆分也是可以研究的。

3.4 以實效看待類型歸并

相鄰相連的同類型自然保護地的歸并，在實際操作中遭遇跨行政區(qū)而難以落地的尷尬。要解決這一問題須通過提高管理級別和管理機構(gòu)行政級別的方式。但這會給自然保護地整合優(yōu)化順利實施增加很大的不確定性。其實，從科學的角度看，同類型自然保護地分行政區(qū)管理并不會影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性，在同一法規(guī)下，也不會出現(xiàn)同類不同管的現(xiàn)象。建議能歸并的盡量歸并，確實無法歸并的則尊重我國以縣為行政區(qū)劃單元的實際，以生態(tài)保護的實際效果對待歸并問題。

3.5 科學確定范圍調(diào)整

自然保護地范圍調(diào)整應將資源價值的完整性作為首要原則，包括生態(tài)系統(tǒng)、資源特征和地理空間的完整性等；其次，要認識到我國任何一個自然保護地都是一個地域空間綜合體，并非僅有自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源，要注重綜合管理而非要素管理。切不可把與自然保護存在沖突的鄉(xiāng)村、道路、設施和農(nóng)田等全部調(diào)出自然保護地范圍，否則，將不可避免地出現(xiàn)借范圍調(diào)整之機而行開發(fā)之實、破壞之實，甚至成為嗜利者的盛宴。自然保護地的范圍邊界具有法定性、權(quán)威性，必須嚴肅對待，應在自然保護基礎(chǔ)上，綜合考慮歷史經(jīng)緯、國家戰(zhàn)略、法規(guī)政策、民生發(fā)展、管理有效等要求，科學合理確定，切忌自然保護地因范圍調(diào)整而出現(xiàn)中心開花、孔漏如篩、邊界大變動等狀況。

4 整合優(yōu)化相關(guān)問題探討

4.1 充分認識風景名勝區(qū)的特殊地位

風景名勝區(qū)是最具中國特色的保護地。它由國務院設立和命名，在現(xiàn)有的自然保護地中，與自然保護區(qū)處于同等地位，高于其他自然保護地。在近40年的發(fā)展中，以《風景名勝區(qū)條例》為法規(guī)支撐，形成了設立、規(guī)劃、保護、利用、監(jiān)管督查和重大建設工程項目等一系列管理制度，是現(xiàn)有自然保護地中制度最完善、管理最成熟的一類保護地；尤其是規(guī)劃管理制度十分完善，從體系規(guī)劃、總體規(guī)劃到詳細規(guī)劃、景點設計，已形成完整的規(guī)劃體系和標準規(guī)范技術(shù)支撐體系，其中國家級風景名勝區(qū)總體規(guī)劃由國務院審批、詳細規(guī)劃由國務院主管部門審批，不僅審查審批級別高，而且通過規(guī)劃這個抓手，對風景名勝區(qū)的管理工作做到了很好的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！白匀慌c文化交融”是風景名勝區(qū)區(qū)別于其他自然保護地的最突出的資源特征[3]，獨具中國文化特色，這使其成為大自然和先祖饋贈給子孫后代的自然文化遺產(chǎn)。中國風景名勝區(qū)內(nèi)有風景、旅游、居民三大系統(tǒng)，是涉及自然科學、人文社會、技術(shù)工程三大領(lǐng)域的地域綜合體[4]，相應的使之具有保護利用的綜合功能，表現(xiàn)出不同于其他自然保護地的復雜性，它是自然保護地中承擔文化傳承，以及審美啟智、旅游休閑、區(qū)域促進等服務人民功能的最重要的空間載體。

但在整合優(yōu)化中被自然保護的單向思維所束縛，時常能聽到“風景名勝區(qū)是保護強度最弱的一類保護地，要被整合掉”的偏頗之詞。筆者認為，應從中國特色自然保護地體系事業(yè)發(fā)展的高度，深刻認識風景名勝區(qū)悠久的歷史、獨特的資源和綜合的功能，準確把握風景名勝區(qū)在體系中所承擔的文化傳承與服務人民的重任，以自然文化綜合保護思想破除思維束縛。只有破除思維束縛，才能認識到風景名勝區(qū)的自然文化遺產(chǎn)價值，才能對風景名勝區(qū)的特殊地位給予充分尊重，從而保留風景名勝區(qū)名稱與體系，維持風景名勝區(qū)范圍與資源的完整性，才能避免泰山國家級風景名勝區(qū)(世界自然文化雙遺產(chǎn))、嶗山國家級風景名勝區(qū)(道教第二叢林)被整合為省級自然保護區(qū)的窘境，才能避免在單向生態(tài)思維下將風景名勝區(qū)的自然和文化資源硬性切割，才能有利于建設中國特色的自然保護地體系。

4.2 處理好自然保護地與3條控制線的關(guān)系

《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導意見》要求城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線3條控制線做到不交叉、不重疊、不沖突，自然保護地應納入生態(tài)保護紅線。目前在自然保護地內(nèi)存在成片的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建成區(qū)，這類問題處理方式相對清晰，原則上調(diào)出自然保護地范圍。自然保護地內(nèi)還存在一些零散的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建設用地，處理這類問題應以維護資源價值完整性為原則，零散的永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)建設用地應盡量退出，極少數(shù)經(jīng)評估確實不能退出的，應酌情調(diào)出自然保護地范圍。還有少量深入城市建成區(qū)的自然保護地，若已作為城市公園管理并計入城市綠地指標，則宜納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，若不計入城市綠地指標，則可從城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)出。

自然保護地與生態(tài)保護紅線的關(guān)系則比較復雜。生態(tài)保護紅線是針對重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的生態(tài)安全管控邊界，其指向是針對生態(tài)空間的底線管控。自然保護地是一個地域空間綜合體，其指向的是生態(tài)空間的綜合管理。二者的管理方式是有區(qū)別的，可惜目前還沒有出臺生態(tài)保護紅線的管理方式。若將自然保護地全都劃入生態(tài)保護紅線，這就形成一個實踐中的悖論：在管理方式不明的情況下，生態(tài)保護紅線在劃定中會盡量與各類建設及活動分離，造成“破碎化”現(xiàn)象，從而導致自然保護地“被破碎化”；而按照自然保護地資源價值完整性、管理有效性的要求，自然保護地應避免“破碎化”。因此，整合優(yōu)化中應優(yōu)先保證自然保護地劃定的科學性與完整性，再考慮如何與生態(tài)保護紅線做好銜接。今后應逐步出臺生態(tài)保護紅線管理政策和措施：1)生態(tài)紅線應分級管理；2)自然保護地原則上應劃定生態(tài)紅線，其中核心保護區(qū)應全部劃入生態(tài)紅線；3)風景名勝區(qū)及人為活動密集的區(qū)域，不宜劃入生態(tài)保護紅線等，從而明確自然保護地與生態(tài)保護紅線的關(guān)系，完善管理細則，逐步實現(xiàn)不交叉、不重疊、不沖突的目標。

表2 自然保護地主要保護要求對比

4.3 進一步實行分區(qū)管控

《指導意見》提出的兩區(qū)管控是針對整個自然保護地體系的，重點是針對國家公園和自然保護區(qū)，具有合理性。然而，風景名勝區(qū)和自然公園兼具保護自然和服務人民2種目標，其地域空間范圍與功能比國家公園和自然保護區(qū)更為復雜，僅劃定為“一般控制區(qū)”是遠遠不夠的，在實際管理中，仍需要進一步根據(jù)功能差異細分不同的管控方式，以利于更加科學、細致、精準地進行保護管理。建議進一步研究自然保護地的內(nèi)部分區(qū)，可將一般控制區(qū)進一步分為2類以上的控制區(qū)，對承擔生態(tài)保護與修復、景觀保護、游覽利用、服務設施建設和鄉(xiāng)村(社區(qū))發(fā)展等不同功能的區(qū)域分別劃定管控范圍并提出差異化的管控要求。

5 展望

以國家公園為主體的自然保護地體系建設是生態(tài)文明建設的大事，甚至可能成為影響生態(tài)文明建設的勝負手。整合優(yōu)化作為自然保護地體系建設的起手式，既要大膽改革又要謹慎前行，要汲取過去的教訓，也要繼承優(yōu)秀的實踐經(jīng)驗。在今后的整合優(yōu)化及自然保護地建設的其他工作中，還會碰到各式各樣的矛盾問題，包括風景名勝區(qū)如何進一步整合優(yōu)化，自然保護地管理機構(gòu)如何設置才能實現(xiàn)高效管理等，都需要從業(yè)人員不停思考、不斷探索技術(shù)之策。

注釋：

① 引自國家住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

② 引自http://www.greentimes.com/greentimepaper/html/2018-04/23/content_3320789.htm。

③ 引自http://env.people.com.cn/n1/2019/1206/c1010-31494262.html。