未按標簽標注內(nèi)容違規(guī)使用農(nóng)藥的監(jiān)管分析

[摘要]通過對查處的一起未按標簽標注內(nèi)容違規(guī)使用農(nóng)藥案件的解析，分析了違規(guī)使用農(nóng)藥存在的問題、產(chǎn)生原因，提出了監(jiān)管對策建議，闡述了農(nóng)藥使用者應(yīng)當承擔的法律義務(wù)責任，希望農(nóng)業(yè)部門依法履職，對農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)實行事前、事中、事后全程監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]使用農(nóng)藥;違法行為;監(jiān)管

[中圖分類號]D922.4

[文獻標識碼]B

新《農(nóng)藥管理條例》實施后，農(nóng)業(yè)部門在加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營門店監(jiān)管的同時，開始延伸監(jiān)管觸角，關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模種植基地、農(nóng)民專業(yè)合作組織、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、家庭農(nóng)場等主體農(nóng)藥使用情況，將使用環(huán)節(jié)作為監(jiān)管新的重點。現(xiàn)就一起未按標簽標注內(nèi)容違規(guī)使用農(nóng)藥的違法案例，剖析其存在的問題、現(xiàn)狀原因，提出對策措施。

1案件查處的基本情況

1.1農(nóng)藥產(chǎn)品基本信息

2018年某市農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司（下稱該公司）生產(chǎn)基地農(nóng)業(yè)投入品倉庫檢查發(fā)現(xiàn)存有某生物科技有限公司（下稱廠方）生產(chǎn)的0.6%苦參堿水劑農(nóng)藥產(chǎn)品，經(jīng)查該農(nóng)藥產(chǎn)品登記核準的作物（范圍）為茶樹，防治對象為茶尺蠖，制劑使用藥量為60-70ml/667m2，使用方法為噴霧，毒性為低毒，限定使用時間為茶尺蠖幼蟲低齡期1-3齡均勻噴霧施藥，視蟲情在7-10天后可再增加用藥1次，夏茶期約在5、6月初用藥，秋茶期約在8-9月初用藥，具體可根據(jù)各地發(fā)生特點用藥。該農(nóng)藥產(chǎn)品標簽標注的使用作物與防治對象與核準登記的內(nèi)容一致。

1.2某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司基本信息

該公司為法人獨資有限責任公司，注冊資本為200萬元，經(jīng)營范圍為農(nóng)產(chǎn)品種植，禽、畜、水產(chǎn)品養(yǎng)殖、沼氣生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員對該種植基地現(xiàn)場實地勘察，查閱農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄臺賬后，確認種植的農(nóng)產(chǎn)品為青菜、扁豆、西藍花、蘿卜等蔬菜，沒有種植茶樹。

1.3農(nóng)藥使用情況認定

農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在調(diào)查時制作詢問，檢查農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)藥使用記錄，確認該公司2016年9月從某生物科技有限公司購買上述0.6%苦參堿水劑農(nóng)藥，在新《條例》實施后，2017年6月-2018年5月期間，使用于青菜、扁豆、西藍花、蘿卜等蔬菜，主要是防治菜青蟲、小菜蛾等蟲害。

1.4違法行為立案查處

經(jīng)調(diào)查該公司將其登記核準的使用作物茶樹，防治對象茶尺蠖的0.6%苦參堿水劑農(nóng)藥用于公司基地種植的青菜、扁豆、西藍花、蘿卜等蔬菜，防治菜青蟲、小菜蛾等蟲害。新《條例》第三十四條規(guī)定：農(nóng)藥使用者應(yīng)當嚴格按照農(nóng)藥標簽的使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項使用農(nóng)藥、不得擴大使用范圍、加大用藥劑量或者改變使用方法。該公司未按照登記核準標簽標注的內(nèi)容使用農(nóng)藥違法行為屬實，當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門據(jù)此對當事人的違法行為進行立案查處。

2案件處罰意見的確定

2.1當事人提出辯解

該公司在配合調(diào)查處理案件的同時，向農(nóng)業(yè)部門遞交了以下相關(guān)辯解意見：①廠方經(jīng)登記核準有效成分苦參堿水劑的有0.3%、0.6%2種類型，其中0.3%苦參堿水劑適用作物（范圍）十字花科蔬菜、防治對象菜青蟲、蚜蟲。0.6%苦參堿適用作物（范圍）為茶樹，防治對象為茶尺蠖，以往一直采購的是0.3%，基地種植的就是蔬菜主觀上沒有必要購買其他用途的產(chǎn)品;②采購時生產(chǎn)廠家錯將茶樹用0.6%水劑當作蔬菜用0.3%水劑發(fā)出，直到農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員檢查時才發(fā)覺，企業(yè)一直堅持綠色生產(chǎn)，使用農(nóng)藥是環(huán)保機構(gòu)推薦的;③廠方錯發(fā)的產(chǎn)品雖然用于茶樹，但有效成分一致，且用于有機茶園生產(chǎn)有機茶葉，因此也可用于蔬菜;④購買日期為2016年，是新《條例》實施之前購買，法不溯及以往;⑤即使新《條例》中有按標簽內(nèi)容使用的規(guī)定”上述2種農(nóng)藥的成分一致，本身可用于蔬菜沒有問題，新舊法規(guī)有沒有過渡期，如果全按新的規(guī)定，許多蔬菜害蟲無藥可治怎么辦;⑥職能部門沒有對新法規(guī)進行宣傳培訓普及教育;⑦企業(yè)偶有違規(guī)行為，不是故意的且沒有產(chǎn)生危害后果，應(yīng)以指導(dǎo)教育為主。

2.2調(diào)查結(jié)論及處理意見

經(jīng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員調(diào)查，該公司不按照農(nóng)藥標簽標注使用范圍使用農(nóng)藥的違法事實清楚，證據(jù)確鑿，應(yīng)予以處罰。在如何確定處罰裁量時，農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)集體討論時考慮，根據(jù)行政處罰、過罰相當、教育與處罰等原則，結(jié)合當事人提出辯解理由，對該公司處罰時應(yīng)當全面考慮多方面因素：①多年堅持綠色生產(chǎn)理念，使用苦參堿水劑農(nóng)藥產(chǎn)品目的為了生產(chǎn)無公害、綠色、有機食品，且是相關(guān)部門推薦使用;②不按照登記核準標簽標注的使用范圍使用農(nóng)藥，客觀原因是由于廠方存在欺騙行為，將該公司訂購的0.3%苦參堿水劑，調(diào)換0.6%苦參堿水劑，該公司起初使用農(nóng)藥產(chǎn)品適用作物范圍為十字花科蔬菜，不存在主觀故意違規(guī)使用;③該產(chǎn)品使用的數(shù)量相對較少，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)獲利很小，危害后果輕微;④以往該公司被檢查時，沒有違法前科的記錄，依法生產(chǎn)。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)提出兩種處罰意見：①按照正常程序裁量處罰;②從輕或減輕。處罰建議遞交局案件審查小組進行審核，審核后認為堅持以教育為主、罰款為輔的過罰相當原則，既要體現(xiàn)執(zhí)法教育，也要秉持人文執(zhí)法。此案要充分考慮當事人被動違法，主動配合執(zhí)法，無主觀故意，危害后果輕微，大家同意第2種處理建議，據(jù)此下達了行政處罰決定，當事人履行了相關(guān)義務(wù)。

3違規(guī)使用農(nóng)藥存在問題及原因分析

3.1存在問題

3.1.1經(jīng)營戶推薦的隨意性農(nóng)戶使用的盲目性。家庭個人種植農(nóng)戶使用農(nóng)藥有很大的盲從性，主要依靠農(nóng)藥零售商的推薦、自己長期種田習慣經(jīng)驗、或者效仿鄰居使用什么就跟著用。因農(nóng)藥經(jīng)營戶的素質(zhì)參差不齊，只追求效果利益，不考慮后果隨意推薦農(nóng)藥，產(chǎn)生違規(guī)使用情況。

3.1.2規(guī)模種植基地專業(yè)合作組織等違規(guī)使用。農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員在檢查家庭農(nóng)場、種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、甚至一些優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等主體使用農(nóng)藥的情況時，發(fā)現(xiàn)他們對農(nóng)藥高效、低毒、低殘留、安全間隔期等方面關(guān)注度高，而忽視產(chǎn)品標簽標注使用范圍、使用方法和劑量、使用技術(shù)要求和注意事項等要求，違規(guī)使用農(nóng)藥的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.2原因剖析

3.2.1農(nóng)藥使用面廣量大，開展事前監(jiān)管較為困難。農(nóng)藥使用群體主要為廣大農(nóng)民，千家萬戶的使用者，做到戶戶適時監(jiān)管，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量顯得嚴重不足，執(zhí)法體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門沒有執(zhí)法權(quán)限，無法實施有效監(jiān)管，縣級以上農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員面對面監(jiān)管，無法實現(xiàn)，要求農(nóng)民正確使用農(nóng)藥主要依賴農(nóng)民自身的守法意識，經(jīng)常是出現(xiàn)藥害或防效不好引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)事故后才找到監(jiān)管部門。監(jiān)管部門主要是事后責任處理，實現(xiàn)事前介入預(yù)防，全程監(jiān)管只是努力的方向。

3.2.2依法科學合理用藥意識不強。據(jù)調(diào)查，農(nóng)藥使用者濫用農(nóng)藥現(xiàn)象普遍，主要體現(xiàn)在：大多數(shù)人依法依規(guī)用藥的意識薄弱，不按照農(nóng)藥使用方法用藥，很多農(nóng)民根本不考慮農(nóng)藥使用的安全隔離期，為了增加農(nóng)產(chǎn)品市場銷售品相，部分農(nóng)民甚至在安全間隔期對農(nóng)產(chǎn)品使用藥劑殺蟲，農(nóng)藥包裝回收配套規(guī)章實施不到位，絕大多數(shù)的農(nóng)民使用農(nóng)藥后，對包裝或藥瓶隨意丟棄，致使環(huán)境被農(nóng)藥廢棄物污染，給人畜造成了極大的污染和生存隱患。

3.2.3農(nóng)藥產(chǎn)品良莠不齊成為違規(guī)用藥行為的助力。新農(nóng)藥管理條例規(guī)定了農(nóng)藥由經(jīng)營專營改為許可經(jīng)營，農(nóng)藥市場準入門檻相對較低，經(jīng)營主體主要是以個體為主，在利益的驅(qū)使下，經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營假冒偽劣農(nóng)藥事件屢見不鮮，農(nóng)民使用這些農(nóng)藥后，效果不顯著，常常會加大用藥劑量或超范圍用藥，甚至使用高毒農(nóng)藥，這樣導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量降低，假劣農(nóng)藥產(chǎn)品在攪亂市場秩序的同時，也助長了違規(guī)用藥行為的發(fā)生。

3.2.4立法滯后，現(xiàn)行法律法規(guī)缺失，出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。新《條例》明確了經(jīng)營者有責任告知農(nóng)藥使用者用藥注意事項，但沒有明確規(guī)定因不告知或誤導(dǎo)而導(dǎo)致購買人農(nóng)藥使用出現(xiàn)問題，農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當承擔什么行政法律責任。當然他應(yīng)當承擔民事法律責任;對農(nóng)藥使用者規(guī)定了“必須按農(nóng)藥標簽正確使用農(nóng)藥，對不按標簽使用農(nóng)藥（如超范圍、超量使用農(nóng)藥）行為，明確行政處罰罰則。對使用者使用假劣農(nóng)藥行為，沒有明確承擔的法律責任。

3.2.5特色小宗作物和新有害生物無藥使用客觀存在。農(nóng)戶種植特色小宗作物或者遇到新的有害生物，尚無登記農(nóng)藥可用時，采取臨時用藥措施，需要省級農(nóng)業(yè)部門根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在確保風險可控的前提下，采取臨時用藥措施，并報農(nóng)業(yè)部備案。這是原則性規(guī)定，但沒有具體申報程序和實施細則，操作周期較長且繁瑣，甚至造成與農(nóng)藥登記制度抵觸。這就出現(xiàn)使用者在無登記農(nóng)藥可用，常常存在違規(guī)的風險，是典型的合理不合法的事實存在，給監(jiān)管工作帶來困難。

4監(jiān)管對策建議

4.1制定修改完善法律法規(guī)制度

針對實際工作中遇到的法律法規(guī)盲區(qū)，應(yīng)當加快法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋，進一步修改補充完善，如“農(nóng)戶種植特色小宗作物或者遇到新的有害生物，尚無登記農(nóng)藥可用的問題”;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)當盡快出臺相應(yīng)的臨時用藥的實施細則，以破解監(jiān)管的法律困境。

4.2健全監(jiān)管體系，完善監(jiān)管機制

根據(jù)國務(wù)院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的有關(guān)規(guī)定要求，結(jié)合屬地管理、工作重心下沉、監(jiān)管觸角延伸的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立完善縣級行政主管部門派出機構(gòu)，以縣級行政主管部門的名義行使行政處罰、執(zhí)法檢查權(quán)限，去除農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體“縣級以上主管部門”的法律障礙，形成農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營門店、田間使用完整的監(jiān)管體系。

4.3加強法律法規(guī)宣傳和農(nóng)技培訓

對《條例》進行廣泛宣傳，農(nóng)藥經(jīng)營資質(zhì)的準入，要求對經(jīng)營人員熟悉農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，掌握了解農(nóng)藥以及對植物保護病蟲害防治等農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)知識，能夠指導(dǎo)農(nóng)戶安全合理地使用農(nóng)藥。在做好法律法規(guī)宣傳的同時，加強對農(nóng)民及相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員進行農(nóng)藥安全使用技術(shù)的培訓。通過法律宣傳、技術(shù)培訓，增強社會法制氛圍，提高農(nóng)民依法用藥的意識。

4.4加強農(nóng)藥市場監(jiān)管

加強農(nóng)藥市場監(jiān)管，嚴厲打擊制假售假行為。以日常監(jiān)管為主，專項整治補充，二者相輔相成。建立上下聯(lián)動、部門協(xié)作機制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作機制，實行單月集中全市執(zhí)法力量到一個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“集中整治、現(xiàn)查現(xiàn)辦”農(nóng)資打假行動，雙月實行“聯(lián)動執(zhí)法周”農(nóng)資打假行動，各縣（市、區(qū)）用一周時間對全境進行執(zhí)法檢查，市級進行面上指導(dǎo)督查。對發(fā)現(xiàn)問題線索及時立案查處，在加強行政執(zhí)法檢查處罰的同時，加強行刑司法銜接，對制售假劣農(nóng)藥的違法犯罪行為移送司法部門追究刑事責任，加大打擊力度，形成對違法犯罪分子的高壓態(tài)勢。

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[收稿日期]2020-08-13

[作者簡介]張文進（1966-），男，江蘇鹽城人，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣研究員，從事農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作。