機構(gòu)改革引發(fā)的行政訴訟被告新問題

楊 紅

（甘肅政法大學(xué)法學(xué)院，甘肅蘭州730070）

一、問題的提出

自改革開放以來，我國中央政府機構(gòu)改革共進行了八輪，分別是1982 年、1988 年、1993 年、1998 年、2003 年、2008 年、2013 年、2018 年，分析歷次機構(gòu)改革的特點，可以概括為三個方面：一是部門數(shù)量的變化。1982 年機構(gòu)改革時，國務(wù)院的部門數(shù)量多達100 個，經(jīng)過改革，精簡為61 個，地方政府的部門數(shù)量也隨之進行了精簡，市縣機關(guān)人員減少了約20%。這次改革廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，減少了各級領(lǐng)導(dǎo)班子的副職數(shù)量，實現(xiàn)了干部隊伍的年輕化。之后的機構(gòu)改革，在部門的數(shù)量和人員方面都有不同程度的精簡。二是政府職能的轉(zhuǎn)變。1988 年機構(gòu)改革的核心任務(wù)是：“轉(zhuǎn)變政府職能，這次改革的重點是經(jīng)濟管理部門，政府的經(jīng)濟管理方式從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，強化宏觀管理職能。1993 年改革的重點是建立起有中國特色的，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的行政管理體制?！?998 年改革的目的是：“推進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，這次改革撤銷了幾乎所有的工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟部門?！?003 年改革以中國政府加入WTO 為背景，改革的目的是：“進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，降低行政成本?！?008 年機構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分，改革的主要任務(wù)是“探索實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的大部門體制，明確指出到2020 年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制?！?013 年改革的重點依然是穩(wěn)步推進大部門制，重點圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順職責(zé)關(guān)系展開〔1〕。隨著大部制改革的推進，改革的瓶頸問題日益突出：“大部制改革一般只涉及政府部門層面，很少涉及黨委層面。在基層政府的設(shè)置中，許多政府機構(gòu)后面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，實際上在黨委層面。如果簡單合并政府機構(gòu)，而黨委部門設(shè)置依舊分立，其改革效果必然有限。”三是黨政職能優(yōu)化協(xié)同。2018 年2 月，中共中央發(fā)布了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（以下簡稱《決定》），3 月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（以下簡稱《方案》），明確規(guī)定了中央和地方機構(gòu)改革的任務(wù)和期限，《方案》的發(fā)布，標(biāo)志著新時代黨和國家機構(gòu)改革正式開啟。這一改革是我國國家機構(gòu)體制改革的延續(xù)與深化，既是對歷次機構(gòu)改革成果的鞏固和繼承，也有新時期國家治理體系現(xiàn)代化的時代新意。

相較于前七輪改革，2018 年機構(gòu)改革力度空前。一方面，本著“深化行政執(zhí)法體制改革”的宗旨，行政系統(tǒng)內(nèi)部以組建新的部門為契機，優(yōu)化了行政職能，同時，對同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍，實行綜合設(shè)置。另一方面，著眼于“健全加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公（以下簡稱‘雙合’改革）。”然而，新組建部門、綜合執(zhí)法隊伍面臨立法供給不足，與職能法定原則不契合，被告認定與行政主體理論之間張力突出等問題?！半p合”改革機關(guān)的行為屬性、責(zé)任歸屬具有復(fù)雜性，特別是能否作為行政訴訟被告引發(fā)較多爭議。鑒于上述原因，分類型厘清2018 年機構(gòu)改革引發(fā)的行政訴訟被告認定問題，在反思現(xiàn)行認定規(guī)則的基礎(chǔ)上，探討機構(gòu)改革后時代行政訴訟被告認定規(guī)則完善思路，對于回應(yīng)現(xiàn)實困惑和推動行政訴訟理論發(fā)展都具有積極意義。

二、行政機構(gòu)內(nèi)部改革對于行政訴訟被告認定規(guī)則的沖擊

在我國行政法學(xué)界，行政訴訟被告認定規(guī)則的主流觀點是行政主體規(guī)則，也就是說一個組織能否成為行政訴訟的被告，取決于該組織是否具有行政主體資格。①代表性成果主要有：姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015 年版，第450 頁；周佑勇著：《行政法原論》，北京大學(xué)出報社2018 年版，第387 頁；何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2011 年版，第201 頁。根據(jù)《行政訴訟法》第2 條的規(guī)定，行政主體的范圍包括行政機關(guān)和被授權(quán)的組織。行政機關(guān)是指依照憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職能的國家機關(guān)，被授權(quán)組織是指依法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而行使特定行政職能的非國家機關(guān)組織〔2〕。以行政主體規(guī)則來檢視行政機構(gòu)內(nèi)部改革中被告的認定，可以發(fā)現(xiàn)主要的沖擊表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）新組建機構(gòu)立法供給不足

此次機構(gòu)改革組建了多個新的部門，如退役軍人事務(wù)部、應(yīng)急管理部、國家醫(yī)療保障局、國家移民管理局等，為了保障這些新機構(gòu)能夠依法行使權(quán)力、履行法定職責(zé)，應(yīng)盡快啟動這些領(lǐng)域的法律制定起草工作。以退役軍人事務(wù)部為例，根據(jù)《方案》，退役軍人事務(wù)部的主要職責(zé)表現(xiàn)為：“擬訂退役軍人思想政治、管理保障等工作政策法規(guī)并組織實施，褒揚彰顯退役軍人為黨、國家和人民犧牲奉獻的精神風(fēng)范和價值導(dǎo)向，負責(zé)軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部、復(fù)員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作和自主擇業(yè)退役軍人服務(wù)管理、待遇保障工作，組織開展退役軍人教育培訓(xùn)、優(yōu)待撫恤等，指導(dǎo)全國擁軍優(yōu)屬工作，負責(zé)烈士及退役軍人榮譽獎勵、軍人公墓維護以及紀(jì)念活動等?！笔崂砦覈嚓P(guān)領(lǐng)域的規(guī)定，較為分散。主要立法表現(xiàn)為：《兵役法》第十章規(guī)定了現(xiàn)役軍人的待遇和退出現(xiàn)役的安置，《退役士兵安置條例》的規(guī)定等。另如應(yīng)急管理部，根據(jù)《方案》的規(guī)定，應(yīng)急管理部整合的職責(zé)主要包括：“國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治、水利部的水旱災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)部的草原防火、國家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部的職責(zé)等。”應(yīng)急管理部的組建，急需制定應(yīng)急管理法，因為現(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》難以涵蓋上述諸多部門的應(yīng)急管理職責(zé)。而與之相對應(yīng)，上述被整合部門原有立法也需要做出調(diào)整。

（二）綜合執(zhí)法機構(gòu)相關(guān)立法和文件急需清理

根據(jù)《方案》的規(guī)定，深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機構(gòu)改革的重要任務(wù)。以此為基礎(chǔ)，整合組建的綜合執(zhí)法隊伍主要涉及的領(lǐng)域有：市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護、文化市場、交通運輸、農(nóng)業(yè)等。以生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構(gòu)為例，整合的執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法隊伍涵蓋環(huán)境保護、國土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護等方面。關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的依據(jù)，自1996 年《行政處罰法》第16 條的規(guī)定以后，國務(wù)院先后通過文件的形式快速推進了這一制度的發(fā)展。①主要文件有：2000 年9 月8 日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰試點工作的通知》(國辦發(fā)［2000］63 號)，對加強試點工作與行政管理體制改革相結(jié)合等內(nèi)容作了具體規(guī)定，進一步明確了試點工作的方向；2002 年8 月22 日，國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)［2002］17 號)，明確:“國務(wù)院授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權(quán)工作。”國發(fā)［2002］17 號文件的下發(fā)，標(biāo)志著試點工作的結(jié)束，各地進入全面推進階段。國務(wù)院辦公廳2002 年10 月11 日轉(zhuǎn)發(fā)《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊伍實行綜合行政執(zhí)法試點工作意見》(國辦［2002］56 號)，明確要求按照《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》(國發(fā)［2002］17 號)的有關(guān)規(guī)定，做好綜合行政執(zhí)法試點與相對集中行政處罰權(quán)有關(guān)工作的相互銜接，確保各項行政執(zhí)法工作的正常開展；2003 年2 月21 日，中央編辦和國務(wù)院法制辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點工作有關(guān)問題的通知》(中央編辦發(fā)［2003］4 號)，就推進相對集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點這兩項工作進行區(qū)分，就二者之間的銜接協(xié)調(diào)和貫徹落實進行部署。但是，黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和黨的十八屆四中全會做出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《四中全會決定》）都對深化行政執(zhí)法體制改革提出要求，并提出推進跨部門綜合執(zhí)法?；镜囊笫强v向上減少層級，橫向上減少執(zhí)法隊伍種類〔3〕。

面對新時期深化機構(gòu)改革的要求，不論是職權(quán)主體還是授權(quán)主體，均需要體現(xiàn)權(quán)限法定原則。以生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域為例，2018 年7 月審議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)的決議》提出，要抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對不符合不銜接不適應(yīng)法律規(guī)定、中央精神、時代要求的，及時進行廢止或修改。為進一步落實有關(guān)要求，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件清理工作的通知》，其中明確規(guī)定，此次清理的范圍是生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府和國務(wù)院部門制定的規(guī)章，以及縣級以上地方人民政府及其所屬部門、國務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件。清理重點是與習(xí)近平生態(tài)文明思想和黨的十八大以來黨中央、國務(wù)院有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護文件精神，以及生態(tài)環(huán)境保護方面的法律不符合不銜接不適應(yīng)的規(guī)定。②所謂“不符合”,就是與上位法相抵觸；“不銜接”則是要么缺乏相關(guān)的配套法規(guī),雖然有上位法但是沒有細化,缺少具體的實施細則,要么是上位法已經(jīng)制定或者修改但是沒有及時跟進；“不適應(yīng)”,就是說中央精神和時代要求已經(jīng)發(fā)生了變化,一些法規(guī)、規(guī)范性文件過去看是沒問題的,但是現(xiàn)在看已經(jīng)不適應(yīng),一些做法過去允許但現(xiàn)在不允許,那就要及時糾正。參見《法制日報》2019 年4 月2 日第6 版。

（三）跨區(qū)域執(zhí)法合作中行政主體的授權(quán)依據(jù)尚待拓寬

隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟區(qū)域一體化的趨勢日益凸顯，逐步形成了“長三角、珠三角、京津冀、粵港澳大灣區(qū)”等重要經(jīng)濟區(qū)域。黨的十九大報告進一步指出：“國家實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制?！苯?jīng)濟區(qū)域一體化進程的加快，對于行政治理提出了新的挑戰(zhàn)，有學(xué)者認為，在我國區(qū)域行政實踐中已“形成了區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域合作組織、區(qū)域協(xié)作立法、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政指導(dǎo)等五種法律治理方式”〔4〕?？缧姓^(qū)域執(zhí)法合作在整合執(zhí)法資源，遏制地方保護主義，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和提高執(zhí)法效率方面具有積極功效。在跨行政區(qū)域執(zhí)法合作中，行政主體的范圍不限于國家行政機關(guān)，區(qū)域合作治理的行為種類包括區(qū)域政府行政行為、社會行政行為和合作行政行為等，行為的依據(jù)來源既包括法律、法規(guī)、規(guī)章等硬法，也包括社會自治組織的自治章程和區(qū)域合作協(xié)議等軟法〔5〕。

三、黨政機關(guān)“雙合”改革中行政訴訟被告認定的困局

根據(jù)《方案》的要求，本輪機構(gòu)改革以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)。2018 年3 月11 日通過的《憲法修正案》在憲法第1 條第2 款增加了“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，這一規(guī)定標(biāo)志著黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法序言規(guī)定的基礎(chǔ)上正式進入憲法正文。就憲法文本而言，黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法文本中所處位置的不同有著不同的含義。正如有的學(xué)者所言，“憲法序言與憲法正文的效力有所不同，憲法序言中黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)主要依靠黨的思想路線的號召力以及黨組織、黨員的先鋒模范帶頭作用。”〔6〕如今，黨的領(lǐng)導(dǎo)明確規(guī)定在憲法正文中，這也意味著黨的活動進入了一種正式的法律關(guān)系之中。具體到黨政機關(guān)合并設(shè)立、合署辦公的機構(gòu)改革，黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的法律責(zé)任問題亟待明晰。

（一）多樣態(tài)的“雙合”類型

根據(jù)《方案》的規(guī)定，黨政機關(guān)合署、合并的基本原則是“職責(zé)相近或職能相近”，具體要求為：“推進職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公。在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，市縣要加大黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度。”另外，《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》第5 條規(guī)定：“根據(jù)工作需要，黨的工作機關(guān)可以與職責(zé)相近的國家機關(guān)等合并設(shè)立或者合署辦公。合并設(shè)立或者合署辦公仍由黨委主管?！本汀斗桨浮返膬?nèi)容來看，本輪機構(gòu)改革中的合署辦公是指一套工作機構(gòu)，兩個機關(guān)名稱，例如國家監(jiān)察委員會與中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公。合并設(shè)立是指兩個以上黨政機關(guān)的合并，合并的方式主要包括職責(zé)整合、部分職責(zé)的劃入、整體并入等情形。①職責(zé)整合的情形：將中央黨校和國家行政學(xué)院的職責(zé)整合，組建新的中央黨校（國家行政學(xué)院），實行一個機構(gòu)兩塊牌子，作為黨中央直屬事業(yè)單位；將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責(zé)整合，組建中央黨史和文獻研究院，作為黨中央直屬事業(yè)單位。部分職責(zé)劃入的情形：將國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部；將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部。整體并入的情形：將國家公務(wù)員局并入中央組織部；將國家宗教事務(wù)局并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部；將國務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部。合并之后的形態(tài)表現(xiàn)為一個機構(gòu)，兩塊牌子，這里的兩塊牌子除了合并后機關(guān)的牌子，還包括保留牌子、加掛牌子等。針對合并設(shè)立中一個機構(gòu)、兩塊牌子的現(xiàn)狀，雖然有學(xué)者認為這種合并存在依附性合署辦公，屬于特殊的合署辦公形態(tài)〔7〕。但是從機構(gòu)編制的現(xiàn)狀來看，合署辦公與合并設(shè)立是分列的，因此要注意區(qū)分二者的不同。②參見“中國機構(gòu)編制網(wǎng)”的相關(guān)介紹，http://www.scopsr.gov.cn/zybw/，訪問時間：2019 年6 月20 日。對外保留牌子一般考慮的是被合并機關(guān)的專業(yè)性、國際交流的需要、過渡期等因素，至于保留的牌子是否有時間期限，暫時無明確的依據(jù)。加掛牌子主要是考慮該機構(gòu)新增了某項職能，但是，加掛牌子的機構(gòu)與合并設(shè)立的機構(gòu)屬于被吸收被合并的關(guān)系〔8〕。

（二）觀點紛呈的理論研究

黨政機關(guān)“雙合”類型誠然多元，但是，就行政訴訟被告的認定而言，核心難題在于合并、合署中黨的機關(guān)對外應(yīng)否承擔(dān)法律責(zé)任，因為，不論是合并設(shè)立還是合署辦公，被并入、被合署的權(quán)力屬性均屬于行政權(quán)，根據(jù)行政訴訟被告的認定規(guī)則，因行政權(quán)產(chǎn)生的爭議屬于行政爭議，除法律排除的事項，一般情況下，行政相對人或利害關(guān)系人享有提起行政訴訟的權(quán)利?；谶@一前提，自國家監(jiān)察體制改革試點以來，針對黨的機關(guān)的行為能否被提起行政訴訟，學(xué)界已經(jīng)形成了以下幾種代表性觀點：

一是行政主體框架下的責(zé)任承擔(dān)。有學(xué)者認為，執(zhí)政黨不是行使公權(quán)力的國家機關(guān)，所以，執(zhí)政黨在“雙合”改革中仍須遵循國家機關(guān)的工作運行秩序，嚴格依照法定的程序性規(guī)定行使國家公權(quán)力，體現(xiàn)執(zhí)政黨在國家治理中的形式合法。合署合并的黨政機構(gòu)，在對外做出影響相對人利益的行政行為時，應(yīng)以行政主體的名義、按法定程序進行〔9〕。另有學(xué)者認為，部分行政機構(gòu)劃歸黨的機構(gòu)管理和領(lǐng)導(dǎo)，保留了行政機構(gòu)牌子，其行使的權(quán)力仍為行政職權(quán)，故仍然應(yīng)當(dāng)按照行政機關(guān)身份接受社會和司法監(jiān)督。如果并入黨的機構(gòu)的行政部門執(zhí)意以黨的機構(gòu)的名義制定規(guī)范、實施行為的，如何救濟和監(jiān)督，亟待中央和有關(guān)國家機關(guān)出臺相關(guān)規(guī)定加以解決〔10〕。

二是重新界定“雙合”機關(guān)的屬性。有學(xué)者提出了“公法主體”的概念，建議用這一概念取代“行政主體”，并且認為，賦予黨組織公法主體地位，有助于黨組織在憲法法律范圍內(nèi)活動，非但不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而可以加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，還指出將《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的名稱分別改為《公權(quán)復(fù)議法》《公權(quán)訴訟法》，黨組織可以作為被申請人和被告〔11〕。另有學(xué)者提出了“治理主體模式”，認為應(yīng)當(dāng)用“治理主體模式”發(fā)展行政主體理論，在先有行政任務(wù)，再確定可勝任的履職主體以及適當(dāng)?shù)慕M織形式的邏輯指引下，指出黨的機構(gòu)直接參與到了國家治理過程中，這是一種新型的治理主體，即黨政融合主體〔12〕。

三是實質(zhì)行使影響相對人權(quán)益的行政權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者在分析監(jiān)察委員會與法院的關(guān)系時指出，由于我國監(jiān)察機關(guān)行使的部分權(quán)力在性質(zhì)上與行政權(quán)非常接近，例如行政處分性質(zhì)的處置權(quán)，因此，可以考慮通過修改《行政訴訟法》將受案范圍進行調(diào)整，將具有行政處分性質(zhì)的處置權(quán)納入我國的行政訴訟范疇〔13〕。有學(xué)者指出，新時代我國行政訴訟制度存在較大的完善空間，在合署、合并機關(guān)能否作為行政訴訟被告的問題上，應(yīng)以行政法治原理為基礎(chǔ)，只要是實質(zhì)行使行政權(quán)的行為,只要這種行為對相對人合法權(quán)益造成了不利影響,就應(yīng)當(dāng)允許行政相對人提起行政訴訟,而不論該行為機關(guān)在形式上是行政機關(guān)還是黨政合一的機關(guān)。同時指出，監(jiān)察機關(guān)作為專門的監(jiān)督機關(guān)，其行使的行政強制權(quán)屬于行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予被監(jiān)察者行政訴訟的救濟權(quán)利〔14〕。另有學(xué)者認為，隨著黨政合署合并改革的推進，部分行政職能并入黨的機構(gòu)，黨的工作機關(guān)的職能出現(xiàn)了行政化趨勢，因此，應(yīng)以“權(quán)力要素”作為認定行政行為性質(zhì)和承擔(dān)行政法律責(zé)任的核心要件。只要合署合并的黨政機構(gòu)行使了行政權(quán)力，或者應(yīng)當(dāng)行使行政權(quán)力而不作為，無論其以什么名義進行，無論掛或者不掛行政機關(guān)的牌子，都必須嚴格依法進行，并承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任〔15〕。

（三）亟待回應(yīng)的救濟需求

傳統(tǒng)行政法學(xué)的思維邏輯遵循著行政組織法、行政行為法、監(jiān)督救濟法的框架和模式，自監(jiān)察體制改革試點以來，特別是隨著本輪機構(gòu)改革的推進，實踐中對于黨政合署合并機關(guān)的行為能否救濟、如何救濟等問題愈發(fā)突出，這方面的訴求集中表現(xiàn)在以下領(lǐng)域：

一是公務(wù)員招錄。2019 年3 月底，由中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會、中國政法大學(xué)法治政府研究院和《中國法律評論》共同發(fā)起的“推進中國法治進程十大行政訴訟案例”正式發(fā)布，“張先著訴蕪湖市人事局取消公務(wù)員錄取資格案”入選，原告張先著勝訴后雖然未被錄用，但是，該案件推動了公務(wù)員招錄中體檢制度的完善。本案雖然發(fā)生在2004 年，但是，近年來各地公務(wù)員招考中引發(fā)的相關(guān)行政爭議多以此案為參照來進行解決，特別是該案件入選“推進中國法治進程十大行政訴訟案例”，必將推動這一領(lǐng)域行政訴訟的發(fā)展。根據(jù)《方案》的規(guī)定，中央組織部合并了國家公務(wù)員局，雖然對外保留了國家公務(wù)員局的牌子，但是，從中央組織部的職責(zé)范圍來看，可以說公務(wù)員管理工作統(tǒng)一歸屬于中央組織部。因此，中央組織部在公務(wù)員錄用調(diào)配、考核獎懲、培訓(xùn)和工資福利等方面做出的行為，將對公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。雖然我國現(xiàn)行的《公務(wù)員法》《行政訴訟法》并未賦予公務(wù)員行政訴訟的權(quán)利，但是，學(xué)界對于公務(wù)員訴訟權(quán)利的探討從未停止。而且，在公民不屬于公務(wù)員之前的招錄環(huán)節(jié)引發(fā)的行政爭議，可以通過行政訴訟來解決，因此，隨著公務(wù)員局并入黨的組織部門，這類行為的責(zé)任承擔(dān)如何確定，亟待立法部門做出回應(yīng)。

二是政府信息公開。黨的十八大以來，中共中央和國務(wù)院以聯(lián)合印發(fā)文件的方式推動法治政府建設(shè)成為常態(tài)，例如：2015 年的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020 年）》、2019 年《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實督察工作規(guī)定》等。隨著黨政機關(guān)合署辦公、合并設(shè)立改革的推進，黨政機關(guān)聯(lián)合制作發(fā)布的文件等信息會日益增多，而且，本輪機構(gòu)改革體現(xiàn)了健全和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的宗旨，比如在深化黨中央機構(gòu)改革方面，新組建機構(gòu)類型就包括：決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、派出機構(gòu)等。①根據(jù)《方案》的規(guī)定，決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)主要有：中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組；辦事機構(gòu)主要有：中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會的辦事機構(gòu)分別為中央全面深化改革委員會辦公室、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室、中央財經(jīng)委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室；派出機構(gòu)主要有：中央和國家機關(guān)工作委員會。這些機構(gòu)的主要職責(zé)是決策、指導(dǎo)、監(jiān)督方面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及規(guī)劃和部署等，而在這些職責(zé)的履行過程中，信息公開是督促相關(guān)機構(gòu)合法適當(dāng)履職的重要保障，也是防止權(quán)力濫用的必要制度。但是，最高人民法院于2018 年發(fā)布的判例卻難以體現(xiàn)上述發(fā)展趨勢的要求。最高人民法院認為，行政機關(guān)或經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織有關(guān)信息的公開適用《政府信息公開條例》的規(guī)定，而黨組織制作的黨務(wù)信息以及黨組織制發(fā)的黨政聯(lián)合文件一般不適用《政府信息公開條例》的規(guī)定。本案中，再審申請人申請公開的信息是以中共江蘇省委為制定主體并以黨委文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的信息，不屬于《政府信息公開條例》的調(diào)整范圍。①具體案情參見（2018）最高法行申798 號。

三是被調(diào)查人的權(quán)利保障。根據(jù)《監(jiān)察法》第11 條的規(guī)定，監(jiān)察委員會的職權(quán)包括監(jiān)督、調(diào)查、處置，監(jiān)察委員會整合了黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)察、檢察監(jiān)督、預(yù)防腐敗等機關(guān)的全部或部分職能，這也決定了監(jiān)察委員會行使職權(quán)的行為屬性具有多元性，為了保障被調(diào)查人的合法權(quán)益不受非法監(jiān)察行為的侵犯，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察措施及其程序的類型進行合理的司法銜接。其中，職務(wù)犯罪偵查的司法銜接應(yīng)當(dāng)適用《刑事訴訟法》的規(guī)定；行政性調(diào)查、行政性留置等涉及公民基本權(quán)利的監(jiān)察調(diào)查措施與處置措施的可訴性問題，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)用《行政訴訟法》予以法律救濟〔16〕。有學(xué)者認為，《監(jiān)察法》有必要適當(dāng)引入司法救濟機制，即監(jiān)察對象如對監(jiān)察機關(guān)采取的限制人身自由的強制措施(如留置)、對財產(chǎn)的部分強制措施(如查封、凍結(jié)、扣押、搜查等)以及個別嚴厲的行政處分決定(如開除公職)不服，應(yīng)賦予相對人向法院提起訴訟的權(quán)利。監(jiān)察機關(guān)雖然不是行政機關(guān)，但監(jiān)察機關(guān)的上述行為具有廣義行政行為的性質(zhì)。因此，對監(jiān)察對象向法院提起的這類訴訟，可將之歸入行政訴訟的范疇，這在理論上是能夠成立的〔17〕。另外，根據(jù)《監(jiān)察法》第67 條的規(guī)定，被調(diào)查人有請求國家賠償?shù)臋?quán)利。有學(xué)者指出，監(jiān)察委員會擁有如此強大的監(jiān)察權(quán)，難免出現(xiàn)其自身的腐敗，從而產(chǎn)生冤假錯案，侵犯監(jiān)察對象的合法權(quán)益。而監(jiān)察對象的權(quán)益救濟無法依法納入現(xiàn)行法治化救濟框架，可能造成國家監(jiān)察體制改革以犧牲當(dāng)事人的基本權(quán)利為代價，產(chǎn)生新的人權(quán)“赤字”，因此，建議國家監(jiān)察體制應(yīng)設(shè)計監(jiān)察對象的權(quán)益救濟機制，通過修法或法律解釋途徑將其納入國家賠償?shù)姆懂牎?8〕。而且，自2016 年監(jiān)察體制改革試點以來，各地監(jiān)察機關(guān)在案件辦理中也發(fā)生了一些影響較大的事件，這些事件進一步凸顯出完善被調(diào)查人權(quán)利保障制度的緊迫性。

四、機構(gòu)改革后時代行政訴訟被告認定規(guī)則的完善

2018 年黨和國家機構(gòu)改革的路徑具有顯著的特色，具體表現(xiàn)為：黨政軍群機構(gòu)改革一體推進、黨政融合理念突出、堅持政令統(tǒng)一與賦權(quán)地方相結(jié)合等方面?；诒Ｕ闲姓鄬θ嘶蚶﹃P(guān)系人行政訴權(quán)的現(xiàn)實需求，司法實踐中已經(jīng)存在以黨的工作機關(guān)為被告且法院進行了實質(zhì)性審理的案件。②參見（2015）亭行初字第00109 號。就現(xiàn)有的理論研究成果來看，雖然對于被告的認定有著不同的方案，但從深化行政執(zhí)法體制改革，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的改革初衷考量，各類機構(gòu)對作出的行為承擔(dān)行政訴訟責(zé)任是基本共識。隨著《方案》規(guī)定的改革任務(wù)逐步完成，我國進入機構(gòu)改革后時代，基于理論和實踐方面的雙重推動，結(jié)合我國現(xiàn)行的政治體制和立法體系，機構(gòu)改革后時代行政訴訟被告認定規(guī)則可以考慮從以下兩個方面進行完善：

（一）擴大行政主體范圍

雖然有學(xué)者主張用“公法主體”“治理主體”等新概念替代行政主體，但是，本文認為，行政主體這一概念屬于我國行政法學(xué)的基礎(chǔ)范疇，盡管對這一概念的批判和質(zhì)疑不斷，然牽一發(fā)而動全身，顛覆性的改革不利于學(xué)科自身的可持續(xù)發(fā)展，因此，應(yīng)對行政主體進行改良。具體的改良路徑包括以下兩個方面：

一是拓寬行政主體的授權(quán)依據(jù)。根據(jù)《方案》的規(guī)定，本輪機構(gòu)改革既有行政機構(gòu)內(nèi)部的改革，也有黨政機關(guān)合署合并的改革。行政機構(gòu)內(nèi)部改革遵循減少執(zhí)法層次、整合執(zhí)法隊伍、提高效率的原則，為了適應(yīng)當(dāng)下的行政主體理論，部分執(zhí)法機關(guān)采用“局隊合一”執(zhí)法體制，統(tǒng)一以主管部門的名義執(zhí)法，短期內(nèi)解決了對外的執(zhí)法名義問題，這些改革舉措需要得到立法的認可。在跨區(qū)域行政執(zhí)法合作領(lǐng)域，合作治理主體的治理權(quán)限多來自府際協(xié)議、自治規(guī)則、區(qū)域合作章程等，這些授權(quán)的合法性有待認可。合署辦公、合并設(shè)立的黨政機關(guān)行使行政權(quán)的依據(jù)不僅限于國家法，黨內(nèi)法規(guī)的授權(quán)現(xiàn)狀應(yīng)當(dāng)予以重視。長期以來，在國家法理念的影響下，法與國家機關(guān)緊密相連〔19〕。但是，在社會公行政日益發(fā)展的新時代，法的內(nèi)涵與范圍都在發(fā)生變化，“軟法”概念的提出便是回應(yīng)了這種社會變化〔20〕。現(xiàn)代法的范疇不僅包括國家法，而且包括社會法和國際法，不僅包括硬法，也包括軟法。作為與國家法相對應(yīng)的“社會法”，是指由社會公權(quán)力主體，如政黨、社會團體、行業(yè)組織、社會自治組織等制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系和相應(yīng)社會公權(quán)力運作所涉及的外部關(guān)系，規(guī)范社會公權(quán)力組織內(nèi)部機構(gòu)、內(nèi)部成員行為以及相應(yīng)社會公權(quán)力運作所及外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)〔21〕。借鑒國家法、社會法的分類觀點，結(jié)合我國機構(gòu)改革的現(xiàn)實需求，本文建議對行政主體的概念表述為：“依法行使行政權(quán)力，承擔(dān)法律后果的公行政組織。”這里的“法”做廣義理解，包括國家機關(guān)立法、黨內(nèi)法規(guī)、社會組織制定的規(guī)則、府際協(xié)議等。與此相對應(yīng)，司法審查的依據(jù)范圍也應(yīng)隨之調(diào)整。

二是確立行政主體法律概念的地位。根據(jù)《行政訴訟法》第2 條、26 條的規(guī)定，行政訴訟的被告在立法中被表述為行政機關(guān)和被授權(quán)組織。在行政法學(xué)教科書中，在比較行政主體與行政機關(guān)的區(qū)別時，一般認為行政主體不僅限于行政機關(guān)〔22〕。行政主體這一概念的引入始于我國行政訴訟制度確立之初，其主要目的在于解決行政機關(guān)概念在確定行政訴訟被告方面的困難。1988 年王名揚先生的《法國行政法》正式出版，其中對于行政主體的意義、性質(zhì)、概念存在的理由、種類等問題進行了介紹〔23〕。與此同時，日本行政法學(xué)者南博方著的《日本行政法》也在我國出版，其中介紹了日本行政法上的行政主體理論〔24〕。域外行政主體理論拓寬了我國行政法學(xué)者的視野，這一概念從此成為我國行政法學(xué)中的一個法學(xué)概念。為了應(yīng)對實踐中被授權(quán)組織范圍逐步擴大的需求，2014 年《行政訴訟法》將授權(quán)的依據(jù)擴充為法律、法規(guī)和規(guī)章，但在其他立法中，一般表述為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，如《行政復(fù)議法實施條例》第12 條、《國家賠償法》第7 條等。根據(jù)前述改良的行政主體概念，行政主體的授權(quán)依據(jù)已經(jīng)不再局限于國家法，照此下去，法律中表述行政訴訟的被告將要無限的擴充，顯然不利于體現(xiàn)法律的穩(wěn)定性，因此，本文建議用行政主體取代立法中的行政機關(guān)概念，并對行政主體的內(nèi)涵在《行政訴訟法》附則部分進行界定，特別是對其中“法”的范圍作出說明。當(dāng)然，概念的范圍不宜限定過小，這樣便于為以后法律的變化提供發(fā)展空間。

（二）明確“雙合”機關(guān)內(nèi)部分工

黨政機關(guān)合署辦公、合并設(shè)立的目的在于優(yōu)化協(xié)同高效，這是《決定》確立的深化黨和國家機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)堅持的基本原則之一，也是《方案》規(guī)定的改革著力點。根據(jù)《決定》，“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢。”這一原則彰顯了黨的十九大報告提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制理念。在認定“雙合”機關(guān)行政訴訟被告資格的過程中，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)改革所堅持的優(yōu)化協(xié)同高效原則，體現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)的治理要求。具體的分工，表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是黨政事項與程序分工。2018 年機構(gòu)改革與歷史上黨政關(guān)系“合一”抑或“分開”模式有所不同，黨政協(xié)同、黨政融合是學(xué)界對新時代黨政關(guān)系的較多界定。有學(xué)者認為，這種融合是全方位的，不僅黨政機構(gòu)相互融合，而且黨務(wù)和政務(wù)相互融合，黨政責(zé)任也相互融合〔25〕。也有學(xué)者指出，我國應(yīng)當(dāng)以制度自信為牽引，向世界法治工程展現(xiàn)“中國制造”的黨政法治模式〔26〕。本文認為，強調(diào)黨政融合，目的在于減少重疊的機構(gòu)設(shè)置，提高治理效率，雖然修改后的《黨章》刪去了“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)”，體現(xiàn)了“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)。但是，黨的十八大以來推行的權(quán)力清單制度，進一步明晰了黨政機關(guān)的權(quán)限范圍。而且，近年來，中共中央特別重視黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善體現(xiàn)了黨中央依規(guī)治黨的自覺自律，另外，綜觀黨中央機構(gòu)改革中設(shè)立的各類機構(gòu)，《方案》中對于這些機構(gòu)的職責(zé)范圍也都有明確限定。由此可見，黨政融合并非黨政事項不分，中央紀(jì)律檢查委員會與國家監(jiān)察委員會合署辦公，但在內(nèi)設(shè)機構(gòu)中依然有明確的分工。在事項分工方面，考慮到被并入、合署的機關(guān)屬性為行政機關(guān)，黨的機關(guān)主要負責(zé)決策議事協(xié)調(diào)，以體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為工作核心，行政機關(guān)以行政權(quán)的行使為主，合并設(shè)立的情況下，被并入的機關(guān)不復(fù)存在，但在內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置中應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)事項的分工。在事項分工的基礎(chǔ)上，根據(jù)事項屬性、依據(jù)等方面的不同，黨政機關(guān)活動的程序應(yīng)有區(qū)別。黨的機關(guān)的活動程序主要以黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)，行政機關(guān)或行使行政權(quán)的合并機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的活動程序應(yīng)遵循行政程序規(guī)定。

二是黨政責(zé)任分工。關(guān)于黨政合署、合并機關(guān)對外做出決定的名義問題，多數(shù)觀點還是認為對行政相對人權(quán)益產(chǎn)生影響的決定應(yīng)當(dāng)以國家機關(guān)的名義（監(jiān)察機關(guān)、行政機關(guān)）做出，這樣也契合了“雙合”改革中保留牌子、加掛牌子等做法的改革意圖。至于學(xué)界所顧慮的“雙合”機關(guān)會否“便宜行事”，制度設(shè)計中應(yīng)當(dāng)有所考慮。所謂“便宜行事”，也就是合署、合并機關(guān)以自身方便來使用牌子，特別是在當(dāng)前立法對于黨的機關(guān)法律責(zé)任不夠明確的情況下，從規(guī)避責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)慕嵌龋褂脤ψ约鹤顬橛欣拿x來做出決定，導(dǎo)致行政相對人救濟無門。針對這一問題，本文認為應(yīng)當(dāng)引入前述姜明安教授主張的“實質(zhì)影響合法權(quán)益”標(biāo)準(zhǔn)，并且對于使用名義不當(dāng)?shù)男袨?，?yīng)當(dāng)內(nèi)部追責(zé)。為了體現(xiàn)責(zé)任“法”定的原則，黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間在責(zé)任規(guī)定方面應(yīng)當(dāng)銜接協(xié)調(diào)。正如有學(xué)者所言，“黨政合并設(shè)立和合署辦公不僅需要確定的范圍和種類，更需要明確的法律依據(jù)，分清相關(guān)的法律責(zé)任。除紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公外，其他哪些還需要探索黨政機構(gòu)合并設(shè)立和合署辦公，可否探索黨內(nèi)新設(shè)立的法規(guī)機構(gòu)與政府法制機構(gòu)合署辦公？這些問題均是深化法治政府建設(shè)實踐必須回答的問題?！薄?7〕

五、結(jié)語

2018 年修改后的《憲法》第1 條第2 款的規(guī)定，為黨政機關(guān)“雙合”改革確立了憲法依據(jù)。但是，黨政機關(guān)“雙合”改革對部門法的適用帶來較大沖擊，也對法學(xué)研究提出了諸多新的課題。本文所探討的行政訴訟被告屬于行政法學(xué)領(lǐng)域末端救濟層面的問題，可以說是冰山一角，僅僅起到拋磚引玉的作用，這一問題的深入研究還需上溯到下列問題的深入探討：一是國家機關(guān)組織法、編制法等立法的完善。2018 年機構(gòu)改革的最大特點是黨政融合，這要求黨政分開體制設(shè)計下的機關(guān)組織法、編制法做出及時回應(yīng)。二是行為屬性的界定較為復(fù)雜。在黨政合并的情況下，如中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，這就使得內(nèi)部行政行為變成了中央組織部的行為，其行為性質(zhì)如何確定？黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的信息如何界定？在黨政合署辦公的機關(guān)，如國家監(jiān)察委員會做出的行為如何定性？都需要理論層面深入研究。三是黨內(nèi)法規(guī)與國家法之間的銜接問題。完善的黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法治體系的重要組成，黨內(nèi)法規(guī)中責(zé)任的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與國家法中法律責(zé)任的設(shè)定相銜接，不宜出現(xiàn)矛盾或沖突，進而影響“法”的權(quán)威性。