再論檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的角色

王 蘭，杜 艷，趙德金

(1.西北師范大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省人民檢察院礦區(qū)分院，甘肅 蘭州 730046)

生態(tài)環(huán)境公益訴訟種類多，運(yùn)行機(jī)制復(fù)雜，相關(guān)規(guī)定不清且互有抵觸，加之檢察機(jī)關(guān)地位與檢察權(quán)性質(zhì)的固有分歧，導(dǎo)致關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的角色與職能的爭議不斷。而這一問題的解決影響甚至決定生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度運(yùn)行的效益。有鑒于此，本文擬在厘清生態(tài)環(huán)境公益訴訟的概念的前提下，分析所有這些問題的元問題——檢察機(jī)關(guān)的定位和檢察權(quán)的定性，在此基礎(chǔ)上，逐一論述檢察機(jī)關(guān)在各類生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的角色和職能，理清其與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟角色的關(guān)系，以期為檢察機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐有所裨益。

一、生態(tài)環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵和外延

生態(tài)環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的社會(huì)公共利益而提起的訴訟，這是它與生態(tài)環(huán)境私益訴訟的根本區(qū)別。后者是自然人或組織為了救濟(jì)自身因生態(tài)環(huán)境違法行為受到的人身、財(cái)產(chǎn)損害，維護(hù)自身利益而提起的訴訟。

目前，“環(huán)境公益訴訟”的提法更常見，但實(shí)際上，這類公益訴訟救濟(jì)的損害不限于環(huán)境污染，還包括生態(tài)破壞。2018年1月1日起試行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱2018年《改革方案》)在這一點(diǎn)上統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)。

對(duì)于生態(tài)環(huán)境違法行為損害的利益，有學(xué)者采取環(huán)境公益、環(huán)境國益和環(huán)境私益三分法，將特定多數(shù)人的環(huán)境私益稱為環(huán)境眾益，而環(huán)境公益僅指以不特定多數(shù)人為主體的環(huán)境共益。[1]我們認(rèn)為，基于國家所有權(quán)的特殊性與社會(huì)公共利益的高度抽象性和概括性，很難嚴(yán)格、清晰地區(qū)分國家利益和社會(huì)公共利益，即使理論上能夠區(qū)分清楚，實(shí)踐中也很難應(yīng)用，況且，這種區(qū)分的意義也不大。按照法律的經(jīng)濟(jì)分析，如果這種區(qū)分的成本遠(yuǎn)大于收益，理性的選擇是不區(qū)分。與其糾結(jié)于環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為損害的是國家利益還是社會(huì)公共利益，不如聚焦于如何救濟(jì)這種受到損害的不特定多數(shù)人的利益。畢竟，國家利益通常被納入廣義的社會(huì)公共利益。生態(tài)環(huán)境公益訴訟所維護(hù)的正是這種廣義上的社會(huì)公共利益。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境違法行為的性質(zhì)和起訴人的不同，生態(tài)環(huán)境公益訴訟可分為：生態(tài)環(huán)境刑事訴訟、生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟和“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。其中，生態(tài)環(huán)境刑事訴訟與其他生態(tài)環(huán)境公益訴訟的邊界清晰，故不在本文討論范圍之內(nèi)；生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的是負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)的違法行政行為；(1)實(shí)踐中，“違法行政行為”和“行政違法行為”容易被混淆。行政違法行為指自然人或組織故意或過失實(shí)施的違反行政法規(guī)范，侵犯國家利益、社會(huì)公共利益或自然人、組織的合法權(quán)益，但尚不構(gòu)成犯罪的行為。行政機(jī)關(guān)作為行政主體時(shí)實(shí)施的違法行為不是“行政違法行為”而是“違法行政行為”。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟專指根據(jù)2018年《改革方案》和2019年6月5日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱2019年《若干規(guī)定》)，由“省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門”提起的生態(tài)環(huán)境公益訴訟。

司法實(shí)踐中還出現(xiàn)了“生態(tài)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟”，如最高人民檢察院第8批指導(dǎo)性案例中的“吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”。在該類訴訟中，行政訴訟和民事訴訟的被告不同，訴訟標(biāo)的不同，本質(zhì)上是兩個(gè)各自獨(dú)立的訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第140條的規(guī)定，除非法院審理的民事爭議正是行政機(jī)關(guān)裁決的民事爭議，否則，行政附帶民事訴訟中的民事爭議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，另行裁判。也許正是基于這個(gè)原因，2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱2018年《兩高解釋》)、2016年3月1日起施行的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱2016年《法院實(shí)施辦法》)和2016年1月6日發(fā)布的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱2016年《檢察院實(shí)施辦法》)中均未提及“行政附帶民事公益訴訟”。綜上，本文主張，生態(tài)環(huán)境公益訴訟不包括所謂生態(tài)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)的定位與檢察權(quán)的定性

檢察機(jī)關(guān)究竟以什么身份提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟，理論上主要形成了五種觀點(diǎn)：法律監(jiān)督者、當(dāng)事人、兼具法律監(jiān)督者與當(dāng)人事人雙重身份、公益代表人和公訴人。逐本溯源，檢察機(jī)關(guān)的地位及其行使的檢察權(quán)的性質(zhì)是解決這一問題的元問題。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的地位也就是檢察機(jī)關(guān)在我國國家機(jī)構(gòu)總體結(jié)構(gòu)和序列中的位置以及檢察權(quán)的性質(zhì)，必須考察我國檢察制度建立、發(fā)展的歷史背景。

新中國成立之初，對(duì)于什么是檢察制度、如何構(gòu)建我國的檢察制度，并沒有多少歷史經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。列寧的檢察理論和蘇聯(lián)的檢察制度，成了我們唯一的指導(dǎo)思想和制度參照。然而，列寧的理論和蘇聯(lián)的制度并不成熟，也不成功。就世界范圍而言，一方面，檢審分離相對(duì)于法院獨(dú)立行使審判權(quán)來說，只是晚近的制度實(shí)踐；另一方面，西方法治發(fā)達(dá)國家囿于三權(quán)分立的憲法原則，檢審分離在組織形式上也從未真正徹底實(shí)現(xiàn)過，除極少數(shù)國家有獨(dú)立建制外，大多數(shù)國家的檢察官都設(shè)在法院、警察機(jī)關(guān)甚至律師系統(tǒng)內(nèi)部。[2]比如在美國，檢察權(quán)屬于行政權(quán)的一部分，檢察官相當(dāng)于政府律師。

沒有成熟、成功的理論和制度可以學(xué)習(xí)，我國的檢察制度正是在這個(gè)背景下建立起來的。1954年《憲法》第81條規(guī)定：最高人民檢察院對(duì)于國務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)、國家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。1978年《憲法》也有相同規(guī)定，只是將“是否遵守法律”改為“是否遵守憲法和法律”。

“文化大革命”結(jié)束后，黨和國家認(rèn)真總結(jié)新中國成立后特別是十年動(dòng)亂的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后認(rèn)識(shí)到，法律監(jiān)督制度的缺失是造成國家法制遭受重創(chuàng)的重要原因之一。于是法律監(jiān)督制度的重建被提上議事日程，并且，這一次，法律監(jiān)督的理念和制度站位都很高。最終，1982年12月4日通過的《憲法》第129 條規(guī)定：人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。自此，在我國憲法設(shè)置的所有國家機(jī)構(gòu)中，僅有檢察院被定位為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

通過對(duì)我國檢察制度建立、發(fā)展的背景與歷史的簡要考察可以發(fā)現(xiàn)，我國檢察制度既有創(chuàng)新的必要性——學(xué)習(xí)的“模板”本就不成熟、不完善，又有創(chuàng)新的空間——法律監(jiān)督是個(gè)很寬泛的概念。理論上，守法、行政執(zhí)法和司法等所有法律實(shí)施環(huán)節(jié)都屬于法律監(jiān)督的范疇。立法上，2019年1月1日起施行的《人民檢察院組織法》第2條在再重申檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一法律地位之后，明確規(guī)定檢察院的任務(wù)之一即是，“通過行使檢察權(quán)”“保障法律正確實(shí)施”。因此，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，為保障法律正確實(shí)施行使的檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)即是法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的內(nèi)容也就是檢察權(quán)的每一項(xiàng)具體權(quán)能，都體現(xiàn)著法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式。檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵和外延是一致的，兩者是同義詞，不存在所謂檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的二元并立。[3]而檢察權(quán)的具體權(quán)能，可以也應(yīng)當(dāng)基于檢察機(jī)關(guān)系法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，按照法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要適度擴(kuò)展。以公訴權(quán)為例，其實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)依法檢察守法主體“是否遵守法律”的法律監(jiān)督活動(dòng)，是以公訴形式追究違法者的法律責(zé)任的國家法律監(jiān)督行為?？梢姡V權(quán)是檢察權(quán)的權(quán)能之一，是檢察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)或者說檢察監(jiān)督權(quán)的下位概念，實(shí)施法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)扮演公訴人角色的內(nèi)在追求，公訴人角色是檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的外在表現(xiàn)，并不存在所謂公訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的沖突問題。隨著公眾社會(huì)公共利益意識(shí)的覺醒和維護(hù)社會(huì)公共利益訴求的增強(qiáng)，檢察機(jī)關(guān)的公訴權(quán)不應(yīng)再固守以往的刑事追訴層面，只要是損害社會(huì)公共利益的違法行為，不論是犯罪行為，還是違法行政行為，抑或是民事違法行為，只要是為了維護(hù)社會(huì)公共利益包括生態(tài)環(huán)境公共利益，檢察機(jī)關(guān)都可以行使公訴權(quán)，此時(shí)的身份都應(yīng)是公訴人。[4]由此，“補(bǔ)齊短板”，[5]形成更為合理的起訴方式，即在刑事訴訟中，公訴和自訴結(jié)合，公訴為主；而在行政、民事訴訟中，自訴與公訴結(jié)合，自訴為主。

再以抗訴權(quán)為例，目前，刑事抗訴有兩種類型：一是引起二審程序的抗訴，二是引起審判監(jiān)督程序的抗訴；而行政抗訴和民事抗訴都只有一種類型，就是引起審判監(jiān)督程序的抗訴。如前所述，檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益提起的訴訟，無論是刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都屬于公訴性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)的身份都是公訴人，因此，如果其認(rèn)為同級(jí)法院的判決確有錯(cuò)誤，都可以向上一級(jí)法院提出抗訴，這與刑事案件中檢察機(jī)關(guān)行使抗訴權(quán)的法理是一樣的。也就是說，與行政公訴權(quán)和民事公訴權(quán)的擴(kuò)展相適應(yīng)，抗訴權(quán)也應(yīng)當(dāng)增加引起二審程序的行政和民事抗訴權(quán)。需要注意的是，2018年《兩高解釋》第10條規(guī)定：人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級(jí)人民法院提起上訴。而2016年《檢察院實(shí)施辦法》第50條規(guī)定，地方各級(jí)人民檢察院認(rèn)為同級(jí)人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)人民法院提出抗訴。按照新法優(yōu)于舊法的一般法理，是“上訴”還是“抗訴”應(yīng)以2018年的《兩高解釋》為準(zhǔn)。然而，一方面，我國的生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度尚處于發(fā)展階段，認(rèn)識(shí)上有反復(fù)也是正常的；另一方面，從“上訴”改為“抗訴”還有一種可能，就是現(xiàn)行行政、民事訴訟法中沒有引起二審程序的抗訴的規(guī)定。本文認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在這里行使的是作為檢察權(quán)權(quán)能之一的引起二審程序的行政和民事抗訴權(quán)。同樣是檢察權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能，公訴權(quán)的監(jiān)督對(duì)象是生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的守法、執(zhí)法主體，而抗訴權(quán)的監(jiān)督對(duì)象是審判機(jī)關(guān)，監(jiān)督對(duì)象迥異，所以，并不存在所謂檢察機(jī)關(guān)的公訴職能與審判監(jiān)督職能的沖突。[6]正如同在刑事附帶民事公訴中，檢察機(jī)關(guān)的公訴職能與審判監(jiān)督職能并存的制度構(gòu)架已經(jīng)運(yùn)行多年而并無大礙。[7]

除公訴權(quán)、抗訴權(quán)外，與生態(tài)環(huán)境公益訴訟相關(guān)的檢察權(quán)的權(quán)能還包括對(duì)違法行政行為和民事違法行為的調(diào)查權(quán)，督促負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的檢察建議權(quán)，對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟程序的審判監(jiān)督權(quán)以及對(duì)生態(tài)環(huán)境公益訴訟裁決的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，等等。所有這些權(quán)能雖然監(jiān)督對(duì)象各異，但實(shí)質(zhì)上，都是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，并行不悖且殊途同歸。

簡言之，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其為保證法律正確實(shí)施行使的檢察權(quán)的實(shí)質(zhì)是法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)的內(nèi)容也就是檢察權(quán)的各項(xiàng)具體權(quán)能的監(jiān)督對(duì)象不同，但都是法律監(jiān)督權(quán)的具體表現(xiàn)形式，因此，不存在所謂個(gè)體與整體即檢察權(quán)的具體權(quán)能與檢察權(quán)或者說法律監(jiān)督權(quán)的抵觸，也不存在個(gè)體與個(gè)體即各權(quán)能之間的沖突。隨著公眾社會(huì)公共利益意識(shí)的覺醒和維護(hù)社會(huì)公共利益訴求的增強(qiáng)，檢察權(quán)的具體權(quán)能，應(yīng)當(dāng)基于檢察機(jī)關(guān)系法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，按照法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要，在法律授權(quán)范圍內(nèi)適度擴(kuò)展。

三、檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中的法律監(jiān)督角色及其職能

生態(tài)環(huán)境公益訴訟種類多，檢察機(jī)關(guān)在各類訴訟中的概括地位相同，都是法律監(jiān)督者，但由于具體監(jiān)督對(duì)象的不同，其行使的檢察監(jiān)督權(quán)的具體權(quán)能不同，發(fā)揮的功能也不一樣。

(一)生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟

與生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟不同，現(xiàn)行刑訴法及其解釋中規(guī)定的刑事附帶民事訴訟屬于私益訴訟，即使是檢察機(jī)關(guān)提起的刑附民也是一樣。按照刑訴法及其解釋的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起刑附民的條件是，國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，而受損失的單位未提起附帶民事訴訟；附帶民事訴訟的賠償權(quán)利人是遭受損失的單位?？梢?，檢察機(jī)關(guān)提起的刑附民，盡管涉及社會(huì)公共利益，但以特定利益主體(遭受損失的單位)的存在為前提，本質(zhì)上仍然是私益訴訟。也正是基于這個(gè)原因，檢察機(jī)關(guān)在附帶民事訴訟中的具體身份是附帶民事訴訟原告人。另外，鑒于特定利益主體的存在，檢察機(jī)關(guān)可以提起，也可以不提起附帶民事訴訟，畢竟權(quán)利只賦予那些最珍愛她的人。

生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益提起的訴訟，正因?yàn)闆]有特定利益主體，才需要檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表提起訴訟。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的具體地位如前所述應(yīng)當(dāng)是公訴人。而且，我們認(rèn)為，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)不是可以而是必須提起生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟：

首先，刑事附帶民事私益訴訟中，特定利益主體的私人利益的救濟(jì)由受害人或者遭受損失的單位主張，而生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟中，受損害的是生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益，沒有特定利益主體，檢察機(jī)關(guān)無法將維護(hù)社會(huì)公共利益的責(zé)任推諉給特定利益主體；其次，生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益的損害是犯罪行為引起的，兩者存在牽連關(guān)系，追訴犯罪，意味著也必須追訴犯罪行為產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境公共利益損害后果；最后，檢察機(jī)關(guān)提起附帶民事公益訴訟，刑民并進(jìn)，將賠償金、修復(fù)費(fèi)用的給付情況作為量刑的法定情節(jié)，有利于賠償金、修復(fù)費(fèi)用等的及時(shí)、充分到位，進(jìn)而提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟的效益。

(二)生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中的具體角色和權(quán)能根據(jù)行政機(jī)關(guān)是否依法履行職責(zé)的不同情況，可以分成訴前、訴中和訴后三個(gè)階段。

在提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以通過行使檢察建議權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。參考最高人民法院137號(hào)指導(dǎo)性案例“云南省劍川縣人民檢察院訴劍川縣森林公安局怠于履行法定職責(zé)環(huán)境行政公益訴訟案”，是否履行法定職責(zé)的審查標(biāo)準(zhǔn)是：相對(duì)人的違法行為是否得到有效制止，行政機(jī)關(guān)是否充分、及時(shí)、有效地采取法定監(jiān)管措施，以及國家利益或者社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)。

檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行上述訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以通過行使公訴權(quán)，向法院提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟，進(jìn)一步督促其依法履行職責(zé)。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的具體身份，與公訴權(quán)相適應(yīng)，應(yīng)是公訴人。不過，2016年《檢察院實(shí)施辦法》和《法院實(shí)施辦法》均規(guī)定是“公益訴訟人”，2018年《兩高解釋》又界定為“公益訴訟起訴人”。事實(shí)上，生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)依法檢察行政機(jī)關(guān)“是否依法執(zhí)法”與刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)依法檢察守法主體“是否遵守法律”，并無實(shí)質(zhì)性差異，都是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的活動(dòng)，沒有必要因?yàn)楸O(jiān)督對(duì)象“官”與“民”的不同而在具體身份上“摳字眼”。

最后，法院作出生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的裁判后，檢察機(jī)關(guān)仍應(yīng)以國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份，行使裁判文書的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)對(duì)損害生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益的行政違法行為人提起的訴訟。檢察機(jī)關(guān)并不直接介入該類訴訟。檢察機(jī)關(guān)與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的關(guān)系與其在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟中的角色和職能密切相關(guān)。檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟訴前程序中提出的檢察建議和訴訟中主張的訴訟請(qǐng)求均包括督促行政機(jī)關(guān)對(duì)損害生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益的行政違法行為人提起“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機(jī)關(guān)可否以“支持起訴”的形式參加該類訴訟？對(duì)此，2019年《若干規(guī)定》未提及。我們認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在這類訴訟中無需支持起訴，理由如下：

第一，從行政法治發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)來看，在“夜警國家模式”到“福利國家模式”再到“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)模式”的演變過程中，行政權(quán)不斷擴(kuò)張以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的充分保護(hù)。[8]今天，有一點(diǎn)已經(jīng)形成共識(shí)，即行政機(jī)關(guān)具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性特長。我國《環(huán)境保護(hù)法》2014年修訂時(shí)也根據(jù)“行政權(quán)優(yōu)先”原則，繼續(xù)堅(jiān)持以行政權(quán)為主導(dǎo)的立法思路。[9]2018年《改革方案》和2019年《若干規(guī)定》，更是將提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟明確為負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。

第二，檢察機(jī)關(guān)的法律地位是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職責(zé)是在“行政尊重”的前提下，[10]依法檢察行政機(jī)關(guān)是否依法行政，不是替代行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，[11]也無需輔助行政機(jī)關(guān)履責(zé)。

第三，至于檢察機(jī)關(guān)所特有的司法經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，行政機(jī)關(guān)完全可通過其自身的公職律師來補(bǔ)足。實(shí)際上，由于生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟開展時(shí)間不長，數(shù)量不多，負(fù)責(zé)辦理這類訴訟的民事檢察部門工作人員往往也缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能。

第四，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于“官告民”，基于行政權(quán)的強(qiáng)制性特點(diǎn)，這種訴訟模式很容易悖離“雙方地位平等，法官居中裁斷”這一訴訟糾紛解決方式的精髓。如果檢察機(jī)關(guān)再應(yīng)邀支持起訴，那么在行政權(quán)和檢察權(quán)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合之下，作為弱勢一方的生態(tài)環(huán)境行政違法行為人的合法權(quán)益還如何保護(hù)？

(四)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟

檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟中的角色和職能，現(xiàn)有研究成果頗多。本文僅探討三個(gè)問題。

第一，如果一定要由檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的話，那么，如前所述，此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)是以國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)身份行使公訴權(quán)，具體的身份是公訴人。

第二，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)逐漸退出生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟。一方面，按照2018年《兩高解釋》第13條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的條件，一是履行訴前公告程序；二是公告期滿，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟。這里的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以理解為2018年《改革方案》和2019年《若干規(guī)定》中的負(fù)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其負(fù)有提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的職責(zé)。如果其不依法履行該職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可通過發(fā)出檢察建議或者提起生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟的方式，督促其提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。

另一方面，生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益的損害，或者源于犯罪行為，或者源于行政違法行為，不會(huì)源于單純的民事違法行為，如前所述，犯罪行為導(dǎo)致的損害，由檢察機(jī)關(guān)通過生態(tài)環(huán)境刑事訴訟或生態(tài)環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟救濟(jì)，行政違法行為造成的損害，由行政機(jī)關(guān)通過行政處罰或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟解決，留給檢察機(jī)關(guān)通過生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益的空間實(shí)際上并不大。

第三，現(xiàn)階段，對(duì)于公益組織提起的生態(tài)環(huán)境損害民事公益訴訟，如果公益組織請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)支持起訴，檢察機(jī)關(guān)如何處理？本文認(rèn)為，即便是為了維護(hù)生態(tài)環(huán)境社會(huì)公共利益，也應(yīng)遵循基本訴訟規(guī)律，比如，自己行為，自己責(zé)任；誰起訴，誰付費(fèi)；誰主張，誰舉證；做自己應(yīng)做且能做的事，有訴訟能力就啟動(dòng)公益訴訟程序；沒有訴訟能力，就向檢察機(jī)關(guān)提供線索，由檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)依法行政或者提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。從這個(gè)意義上講，2014年修訂的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大適用范圍，為社會(huì)公眾舉報(bào)生態(tài)環(huán)境公益訴訟線索提供制度保障。