我國城市生活垃圾治理立法研究

呂建真,王柏榮

(1.北京聯(lián)合大學(xué) 法律系，北京 100089;2.蘭州大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

垃圾一詞在《漢語大詞典》中解釋為臟土和破爛東西,[1]目前關(guān)于垃圾的定義主要是指廢棄無用或骯臟破爛之物,是在生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生的,不能用或者暫時不能使用的固體廢棄物和半廢棄物,根據(jù)其產(chǎn)生原因分為以下四類:第一類,工業(yè)固體廢物,即在工業(yè)生產(chǎn)和加工的過程中產(chǎn)生的,對環(huán)境有污染危險的廢渣、灰塵和廢氣。第二類,危險固體廢物,主要是指有害廢物,具有易燃性、腐蝕性、放射性等特性,對人體健康和環(huán)境有嚴(yán)重危害的固體廢物。第三類醫(yī)療廢物,是指在醫(yī)療、保健等衛(wèi)生活動中產(chǎn)生的具有傳染性、毒害性以及其他危害性的廢物。第四類,城市垃圾,指在城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物。(1)《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》第二條第二款。本文主要探討第四類,即城市生活垃圾。

一、我國城市生活垃圾的立法沿革

中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化水平不斷提高,農(nóng)村人口向城市的急劇涌入,導(dǎo)致城市的人口容量越來越大,因此,在城市管理過程中暴露出許多問題,其中城市生活垃圾的處理難題引起了城市管理人員的注意。按照我國對城市生活垃圾的治理歷史進(jìn)程,可分以下幾個階段。

(一)我國城市生活垃圾治理初始階段(1978～1989)

十年文革的動亂,破環(huán)了新中國建立起來的環(huán)境治理制度。同時,三線工程的建設(shè)沒有環(huán)境保護(hù)制度的約束,無節(jié)制地向環(huán)境排放了大量的有害物質(zhì)。曾經(jīng)為發(fā)展生產(chǎn)提出過“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”的口號,在城市里建設(shè)了一大批污染嚴(yán)重的重工業(yè),[2]致使居民的生活環(huán)境令人堪憂。在此背景下,為改變這種情況,中共中央第一次在1978年批轉(zhuǎn)的《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中提出了要解決環(huán)境污染問題。1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第11次會議頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》,其中第十六條提出了積極防治包括城市生活垃圾在內(nèi)的污染源對環(huán)境的污染和危害。1983年12月,國務(wù)院召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議,將保護(hù)環(huán)境確立為基本國策,制定了世紀(jì)末中國環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。隨后各級政府加強(qiáng)了環(huán)境治理的力度,開始對城區(qū)進(jìn)行了生活垃圾污染綜合治理工作,一些城區(qū)的污染情況得到了改善。各級政府在實(shí)際工作中逐步貫徹了“環(huán)境保護(hù)”政策。1989年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》頒布施行,標(biāo)志我國的環(huán)境保護(hù)工作正式邁上法制化道路。

(二)我國城市生活垃圾綜合治理階段(1990～1999)

伴隨著人口的增多和現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展,局部地區(qū)存在著人為破壞環(huán)境的現(xiàn)象,環(huán)境保護(hù)的形勢依然嚴(yán)峻。但是,在這階段的環(huán)境保護(hù)政策日趨同世界同步,強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任,提出了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。1990年12月5日,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》,規(guī)定城市人民政府應(yīng)當(dāng)開展城市環(huán)境綜合治理工作,積極推進(jìn)污染的集中控制,提高治理投資效益和污染防治能力。1992年5月20日,國務(wù)院通過了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》,提出了加強(qiáng)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理,創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境。同年6月,中國參加了在巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會,提出了可持續(xù)發(fā)展的理念,并于1994年3月25日通過了《中國21世紀(jì)議程》,提出了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)和行動，提出了固體廢物的無害化管理。1993年頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,鼓勵對城市生活垃圾進(jìn)行回收利用，對城市生活垃圾要實(shí)現(xiàn)分類收集、運(yùn)輸和處理,確立了城市生活垃圾治理的無害化、資源化和減量化,要搞好生活垃圾的綜合利用。1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》,自1996年4月1日起施行。同年,?？谑谐雠_了《海口市城市生活垃圾管理辦法》,這是我國較早的一部關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)。

(三)我國城市生活垃圾治理轉(zhuǎn)變階段(2000～2014)

進(jìn)入本世紀(jì)初,生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重破壞,出現(xiàn)了垃圾圍城的現(xiàn)象。現(xiàn)有的填埋模式,已經(jīng)不能解決日益增長的生活垃圾問題。因此,國家引進(jìn)了國外垃圾焚燒廠設(shè)備。同時,在2000年,原建設(shè)部將北京、上海、廣州、廈門、南京等八個城市納入到全國首批垃圾分類試點(diǎn)城市,隨后各地紛紛將垃圾分類納入到地方法規(guī)當(dāng)中。2002年1月8日, 朱镕基總理在國務(wù)院召開的第五次全國環(huán)境保護(hù)會議上,指明了“十五”期間工作的目標(biāo)和任務(wù),保護(hù)環(huán)境是政府的一項(xiàng)重要職能。[3]中國共產(chǎn)黨十六大重申了環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)基本國策,指出“必須把可持續(xù)發(fā)展放在十分突出的地位,堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境基本國策,將增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、改善生態(tài)環(huán)境作為全面建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)之一”。2005年頒布的《可再生能源法》,鼓勵各種所有制經(jīng)濟(jì)體制的主體參與可再生能源的開發(fā)利用,該法為城市生活垃圾的回收利用提供了法律保障。

2005年,中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸,導(dǎo)致松花江重大水污染事件,造成了惡劣的國際影響。2006年4月國務(wù)院召開第六次全國環(huán)境保護(hù)大會,強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變以前的發(fā)展理念。實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長并重,環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步,綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題的三個轉(zhuǎn)變,自覺遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律,提高政府的環(huán)境保護(hù)工作水平。[4]在這一時期,我國的城市環(huán)境治理工作得到新的發(fā)展和深化,城市環(huán)境開始得到了改善,城市的可持續(xù)發(fā)展能力進(jìn)一步增強(qiáng)。2007年4月原建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》,使得城市生活垃圾的治理減量化、資源化、無害化和誰產(chǎn)生、誰負(fù)責(zé)的原則得以確立。與1993年頒布的《城市生活垃圾管理辦法》相比,該辦法的原則順序發(fā)生了明顯變化,將減量化原則提到了首位。同年11月22日,國務(wù)院第一次以國發(fā)形式印發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》,要求下大力氣解決危害人民健康的環(huán)境問題。十七大報(bào)告中,首次提出了生態(tài)文明理念。2009年1月1日施行的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要求促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高資源利用效率,保護(hù)和改善環(huán)境。城市生活垃圾的資源化也開始受到了重視。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”的總體布局,以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心,推動綠色發(fā)展,治理環(huán)境污染,國務(wù)院組建了生態(tài)環(huán)境部。黨的十八大以來,生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)保護(hù)工作得到了黨中央高度重視,將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局,把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略之一,把綠色發(fā)展作為一大新發(fā)展理念,堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn),出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》,建立了中央環(huán)保督察等一系列重大制度。[5]2011年北京市出臺了《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》,對首都的生活垃圾管理作出了規(guī)定。2014年一部被稱為是“長出牙齒”的法律《環(huán)境保護(hù)法》出臺,加大了懲罰力度,擴(kuò)大了公益訴訟主體范圍,大大提高了立法質(zhì)量和法律威懾力。

(四)我國城市生活垃圾專項(xiàng)立法階段(2015至今)

在該階段,環(huán)境污染損害民眾身體健康進(jìn)入了高發(fā)期,陜西鳳翔兒童血液中鉛超標(biāo)、江蘇鹽城水源污染及河南鉛都等環(huán)境污染事件,引起了人們的廣泛關(guān)注和討論。2015年《立法法》的出臺,地方立法權(quán)擴(kuò)大,各地的地方性法規(guī)先后建立。黨的十九大明確提出“新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。要加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化排污者責(zé)任,健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。積極參與全球環(huán)境治理,落實(shí)減排承諾”。[6]

2017年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)給國家發(fā)改委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,要求“在46座城市實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類,在2020年底基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系,形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式,在實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的城市,生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”。[7]目前,我國已有237個地級市以上城市啟動了垃圾分類工作。在此背景下各地方相繼建立起適合本地方的地方性法規(guī),如《上海市生活垃圾管理辦法》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理?xiàng)l例》等。

二、我國城市生活垃圾立法現(xiàn)狀

世界各國的環(huán)境治理始終依據(jù)法律展開,我國也不例外。我國現(xiàn)在已經(jīng)構(gòu)建了一套比較完整的城市生活垃圾治理法律體系。憲法是國家的根本法,一切立法活動都必須以憲法為依據(jù),符合憲法精神,城市生活垃圾立法也不例外。我國目前的環(huán)境保護(hù)法律體系是以憲法為基礎(chǔ),由各種環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件構(gòu)成的。

(一)關(guān)于城市生活垃圾的法律

依據(jù)《中華人民共和國憲法》中“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”,“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”(2)《中華人民共和國憲法》第二十六條，第三十二條。等規(guī)定,全國人大及其常委會先后制定了多部涉及環(huán)境與垃圾治理的法律。

1989年12月26日公布并實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)方面的基本法,在該法中提出了一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),確定了環(huán)境保護(hù)的5項(xiàng)原則。(3)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五條，第六條第一項(xiàng)。其中該法中專門規(guī)定了對城市垃圾等污染物對環(huán)境污染的防治,這是城市垃圾污染防治立法的法律基礎(chǔ)。

2016年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》,是中國防治固體廢物污染的重要法規(guī),確立了固體廢物的減量化、無害化、資源化處理原則,該法標(biāo)志著我國固體廢物治理逐步成熟。其中設(shè)立了專節(jié)規(guī)定了生活垃圾污染的防治,規(guī)定了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施,提高生活垃圾的利用率和無害化處置率,促進(jìn)生活垃圾收集、處置的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,逐步建立和完善生活垃圾污染環(huán)境防治的社會服務(wù)體系?！皩Τ鞘猩罾鴳?yīng)當(dāng)及時清運(yùn),逐步做到分類收集和運(yùn)輸,并積極開展合理利用和實(shí)施無害化處置”。(4)《固體廢物污染環(huán)境保護(hù)法》第三條，第十條第三項(xiàng)。該法明確了政府是城市生活垃圾治理的主要義務(wù)主體,同時這部法律也為生活垃圾處理提供了法律保障。

2018年10月26日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議修正的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》公布實(shí)施。該法是城市生活垃圾分類的法律依據(jù),以減量化優(yōu)先為原則,提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。其中規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用設(shè)施,建立和完善分類收集和資源化利用體系,提高生活垃圾資源化。

(二)關(guān)于城市生活垃圾的行政法規(guī)、部門規(guī)章

國務(wù)院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對城市市容管理和城市環(huán)境衛(wèi)生管理進(jìn)行了規(guī)定,同時規(guī)定了處罰方式。其中第四條、第二十八條規(guī)定了城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為管理主體。

2007年4月原建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》,要求“人民政府建設(shè)(環(huán)境衛(wèi)生)主管部門根據(jù)法律的規(guī)定,制定出符合本地區(qū)實(shí)際情況的城市生活垃圾分類投放、收集和運(yùn)輸?shù)木唧w辦法,”(5)《城市生活垃圾管理辦法》第五條第三項(xiàng)，第十六條第二項(xiàng)。對單位和個人提出了垃圾分類要求,生活垃圾應(yīng)分類投入指定的垃圾容器或者收集場所。

2009 年國務(wù)院出臺《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》,該條例規(guī)范了廢棄電器電子產(chǎn)品的回收處理,貫徹了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。(6)《廢棄電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》第一條。

(三)關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律文件

各個城市根據(jù)實(shí)際情況,相繼頒布了對生活垃圾處理的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件。對生活垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸及處置做了具體規(guī)定,對制定垃圾分類的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、明確相關(guān)管理責(zé)任等方面起到了一定的積極作用。筆者根據(jù)法律家數(shù)據(jù)庫中的法律條文整理后總結(jié)出我國現(xiàn)有18部關(guān)于城市生活垃圾的地方性法規(guī)、38部地方規(guī)章以及上百份地方規(guī)范性文件。因我國關(guān)于生活垃圾的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件較多,本文只在表一中列舉了其中少量的有關(guān)法律法規(guī)。

表1 我國現(xiàn)有的垃圾治理法律法規(guī)

(四)未來城市生活垃圾的立法趨勢

可以預(yù)見未來我國城市生活垃圾立法將越來越嚴(yán)密,十九大報(bào)告指出要把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國,中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對于垃圾分類由“鼓勵”改為“強(qiáng)制”,[8]我國的城市生活垃圾治理不會總停留在減量化階段,未來產(chǎn)品的生產(chǎn)勢必要注重資源的可循環(huán)利用,以此來遏制從生活垃圾源頭產(chǎn)生的巨大壓力。立法將更注重生活垃圾資源化,形成資源的可持續(xù)利用,地方性法規(guī)將會越來越多,從而取代政府規(guī)章。

三、我國城市生活垃圾治理存在的問題

在我國垃圾分類早已有之,1957年北京人民日報(bào)報(bào)道過一篇文章《垃圾分類難在何處》,可以看出我國垃圾分類發(fā)展得很早,在當(dāng)時全國國營再生資源回收網(wǎng)點(diǎn)有20萬個,從業(yè)人員40萬人,加工企業(yè)450個。然而,改革開放后,國有企業(yè)市場化,大規(guī)模的國有再生資源回收公司消失了。因此,20年前的中國,出現(xiàn)了垃圾處理的空白。目前我國的城市生活垃圾的立法體系已經(jīng)建立,但是生活垃圾的治理狀況依然不盡如人意?，F(xiàn)有城市生活垃圾的治理分成三個階段,第一階段是垃圾分類,第二階段是垃圾回收,第三階段是垃圾的末端處理。主要存在的問題有:

(一)生活垃圾立法問題

1.生活垃圾治理立法層級低,源頭控制的立法缺失

城市生活垃圾分類的立法效力層級低,法律的規(guī)定過于籠統(tǒng)。關(guān)于城市生活垃圾治理效力層級高的法律有《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染防治法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》,三部法律只對生活垃圾分類做了籠統(tǒng)的規(guī)定,實(shí)質(zhì)性、可操作的具體條例少,還有各級地方頒布的法規(guī)、規(guī)章,缺乏懲罰的力度和威懾力。

垃圾源頭的增長難以控制。以上海為例,2005—2017年,上海生活垃圾平均增長速度為3.1%,2015—2017年的增長速度接近7%,這大部分是因?yàn)橄M(fèi)模式發(fā)生了改變,網(wǎng)購、外賣等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,使用的包裝數(shù)量激增,產(chǎn)生了大量的包裝廢棄物。[9]

2.確立的收費(fèi)規(guī)則缺少具體規(guī)定

目前北京、上海、南京、廈門、沈陽、廣州等城市都確立了“誰產(chǎn)生、誰付費(fèi)、計(jì)量付費(fèi)”,“混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)”的原則[10],垃圾分類工作進(jìn)一步貫徹了減量原則?，F(xiàn)在我國大部分城市還沒有建立起計(jì)量收費(fèi)制度。

城市生活垃圾產(chǎn)生的主要來源是居民個人,據(jù)統(tǒng)計(jì)我國城市居民人均年產(chǎn)固體生活垃圾440斤。建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一款規(guī)定:“產(chǎn)生城市生活垃圾的單位和個人,應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府確定的生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定繳納城市生活垃圾處理費(fèi)”。(7)《城市生活垃圾管理辦法》第四條第一項(xiàng)。但是,在地方性法規(guī)中對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有具體的規(guī)定。

3.垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不明確

根據(jù)住建部發(fā)布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》,我國城市生活垃圾主要分為以下幾類:[7]

表2 生活垃圾種類

表3 北京市、上海市的垃圾種類比較

通過表二與表三的對比,可以發(fā)現(xiàn)北京和上海制定的地方法規(guī)與住建部的標(biāo)準(zhǔn)不同,多采用四分法。垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,一直被人們所詬病。雖然我們可以根據(jù)每個地方的末端處理的情況制定本地方的分類標(biāo)準(zhǔn),但是不能突破《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中的將有害垃圾單獨(dú)分類的原則。例如《北京城市生活垃圾管理?xiàng)l例》未明確有害垃圾的單獨(dú)分類。

北京市的立法規(guī)定了餐廚垃圾和廚余垃圾兩種,但這兩個種類對于民眾來說,分不清這兩種垃圾有什么不同,在投放時容易搞混。因此在預(yù)計(jì)2020年實(shí)行的《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》修改決定中將這兩類合為廚余垃圾一類?，F(xiàn)在的立法同時也注意到了干、濕垃圾分類問題,避免影響焚燒廠熱值的損耗?！捌渌钡母拍畈幻鞔_,民眾會將不能確定是何種垃圾的生活垃圾丟入其中,不能準(zhǔn)確投放。

垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確規(guī)定,上海市關(guān)于垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)在十二年間發(fā)生了五次改變,極大削弱了法律的權(quán)威性。法律制定出來應(yīng)該具有明確性和穩(wěn)定性,頻繁地修改某部法律會打擊法律的權(quán)威性和老百姓守法的積極性。

4.責(zé)任追究存在現(xiàn)實(shí)困難

垃圾分類最難治理的地方是各大城市的城中村。城市里的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)都有自己的物業(yè)管理公司,物業(yè)公司是垃圾分類管理責(zé)任人。絕大多數(shù)城中村的衛(wèi)生管理是由財(cái)政委托的社會化的清掃保潔企業(yè)去完成的,在城中村分類管理責(zé)任人缺失,無法進(jìn)行責(zé)任追究。因此,這里成為了垃圾分類最難治理的地方。

(二)生活垃圾執(zhí)法問題

1.執(zhí)法主體不明確

在《固體廢物污染環(huán)境防治法》中規(guī)定縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政部門為管理主體,但是在《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中管理主體為城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門,這樣的規(guī)定導(dǎo)致了在個別地方出現(xiàn)管理權(quán)限交叉現(xiàn)象。還有部分城市管理法規(guī)中相關(guān)行政管理部門為協(xié)同管理部門,這樣使得在同一違法問題上,各部門都成了執(zhí)法主體,違背了一事不再罰原則。[10]例如,西安市涉及到有毒有害的垃圾,城市管理局和環(huán)保局都有權(quán)管理。

2.管理權(quán)限的行使不統(tǒng)一

有關(guān)城市生活垃圾的法律規(guī)范在不同法律條文上存在著交叉現(xiàn)象,缺乏立法的嚴(yán)謹(jǐn)性。例如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》兩部法律中對環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的拆除標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的規(guī)定,縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門都有審批權(quán)。我國部分城市的地方法規(guī)中,關(guān)于處罰權(quán)的行使部門沒有統(tǒng)一詳細(xì)的規(guī)定。城市管理行政執(zhí)法部門、環(huán)境衛(wèi)生主管部門等都具有處罰權(quán),同時還賦予了建設(shè)、規(guī)劃等部門處罰權(quán)。例如,廈門規(guī)定了依城市管理行政執(zhí)法部門委托的事業(yè)組織可以行駛處罰權(quán)。[10]

3.缺少強(qiáng)硬的處罰措施

法律的威嚴(yán)在于執(zhí)行。垃圾分類的難點(diǎn)就在于民眾的生活習(xí)慣難以改變,通過嚴(yán)格的執(zhí)法,宣示法律的威嚴(yán),才能引導(dǎo)民眾形成良好的生活習(xí)慣。但是,政府相關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)重視不夠,認(rèn)為垃圾分類是小事,在執(zhí)行時只是雨過地皮,未能使垃圾分類意識滲入到民眾的心中。

(三)生活垃圾回收問題

我國的垃圾回收采用的是混合回收方式,主要有三種,一是將收集容器放置于規(guī)定的地點(diǎn)。由環(huán)衛(wèi)部門收集容器里的垃圾。二是建有固定的垃圾回收站點(diǎn),生活垃圾統(tǒng)一丟入回收站點(diǎn)。三是垃圾道,在中國高層住宅樓中,垃圾道在建樓時就已經(jīng)設(shè)計(jì)好了,從一層一直通到頂層,居民可以把垃圾扔進(jìn)垃圾道,環(huán)衛(wèi)人員從底層拿走。這樣的回收方式使前期做的垃圾分類工作完全失去了意義,同時也打擊了民眾垃圾分類的積極性。[11]

(四)垃圾處理末端不完善問題

我國的垃圾處理方式主要有三種:一、填埋法,將垃圾運(yùn)送到指定的垃圾填埋廠集中填埋。二、堆肥法,對垃圾要進(jìn)行分揀、分類,采用厭氧性發(fā)酵或好氧性發(fā)酵兩種方法,使垃圾成為腐殖質(zhì)土。三、焚燒法,通過高溫讓垃圾燃燒為殘?jiān)Ｎ覈壳暗淖钪饕绞绞翘盥穹?但是這種方法占用土地、污染水源,揮發(fā)的臭氣污染城市空氣。

“十二五規(guī)劃”明確提出要減少原生生活垃圾填埋量,優(yōu)先采用焚燒處理技術(shù)。計(jì)劃到2015年全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無害化處理能力的35%以上?？梢灶A(yù)見未來我國城市生活垃圾的處理將會更多采用焚燒法。我國對于濕垃圾的處理還不完善,雖然一部分的濕垃圾能夠被養(yǎng)殖廠利用,但是大部分的濕垃圾現(xiàn)在還是進(jìn)入到垃圾焚燒廠焚燒,這一部分的濕垃圾含水量高,進(jìn)入焚燒廠降低了熱值,違背了焚燒廠資源利用的初衷。

(五)民眾參與度不高問題

建立垃圾焚燒廠是一種鄰避措施,民眾認(rèn)為這種處理措施會危害到自身的居住環(huán)境和身心健康,民眾不支持,所以垃圾焚燒的建設(shè)也存在很大困難。廣州番禺的垃圾焚燒廠因?yàn)槊癖姷姆磳ψ罱K選在了人煙稀少的地方。而北京的阿克蘇垃圾焚燒廠2006年提上議程,因民眾的反對,直到2015年才重啟項(xiàng)目。原因在于民眾缺乏與政府溝通協(xié)商的渠道,不能及時獲取信息,無法全面地了解環(huán)境治理信息,導(dǎo)致民眾無法客觀冷靜地對待政府的舉措。另外,垃圾治理周期長,民眾對垃圾分類帶來的環(huán)境治理的益處,感受不深。因此不愿進(jìn)行垃圾分類,普通民眾缺少干濕垃圾分類的意識。[12]

四、國外的生活垃圾治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)日本的城市生活垃圾治理

日本的國土面積狹小,很早的時候日本就開始重視城市環(huán)境治理。60年代日本頒布了《公害對策基本法》,1971年頒布實(shí)施了《廢棄物處理法》,1993年頒布的《環(huán)境基本法》與2000年頒布的《循環(huán)型社會形成促進(jìn)基本法》形成了全面構(gòu)建循環(huán)型社會理念,日本開始重視垃圾減量和回收利用,2001年實(shí)施了《促進(jìn)資源有效利用法》。[12]同時,日本還頒布了六部專項(xiàng)法律,形成了基本法—綜合法—專項(xiàng)立法的模式。確立了3R原則,即提倡減少排放、重新使用、再循環(huán)利用的原則。

在垃圾管理上,建立起了生活垃圾資源再生的規(guī)范體系,明確了中央、地方、民眾的責(zé)任。國家確立起關(guān)于建立循環(huán)型社會的原則,制定相關(guān)的法律法規(guī),構(gòu)建完善的法律體系。地方政府在依據(jù)國家確立的原則架構(gòu)內(nèi),利用政策引導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn),促進(jìn)資源的循壞利用。企業(yè)則在法律和政策的引導(dǎo)下,在生產(chǎn)過程中最大程度實(shí)現(xiàn)廢棄物的減量化、資源化,同時,企業(yè)還有責(zé)任為國家和地方政府執(zhí)行建立循環(huán)型社會相關(guān)政策措施提供幫助;公眾的主要責(zé)任是增強(qiáng)產(chǎn)品的使用壽命,降低產(chǎn)品變?yōu)閺U棄物的概率,并按照分類標(biāo)準(zhǔn)去投放和處理廢棄物。日本通過專項(xiàng)立法確立了生產(chǎn)者責(zé)任制度,生產(chǎn)者對產(chǎn)品的回收處理負(fù)責(zé)。

日本的《廢棄物處理法》規(guī)定了嚴(yán)苛的處罰措施,在第25條14款規(guī)定,隨意丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑,并處罰金1 000萬日元,如胡亂丟棄廢棄物者為企業(yè)或社團(tuán)法人,將重罰3億日元。[13]通過嚴(yán)苛的處罰措施,日本的居民養(yǎng)成了垃圾分類的習(xí)慣。

在垃圾分類的宣傳上,日本的兒童在幼兒園就開始接受垃圾分類的教育,垃圾分類的常識也寫進(jìn)了小學(xué)的教材。政府制作的垃圾分類手冊,每年會免費(fèi)發(fā)放給居民,上面對垃圾分類的種類規(guī)定得非常清楚。

表4 日本垃圾分類手冊關(guān)于垃圾種類的規(guī)定

(二)德國的城市生活垃圾治理

工業(yè)革命后,八大環(huán)境公害事件的發(fā)生,引起了西方社會的關(guān)注。1972年,德國頒布了《廢棄物處理法》,第一次以立法形式開始對生活垃圾進(jìn)行清理。成立了專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行垃圾的收集、運(yùn)輸和處置。1982年,德國頒布施行了《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》將廢物處理的管理理念確定為“減量、循環(huán)與可利用”。這部法律優(yōu)先考慮避免和減少垃圾的產(chǎn)生,對處置的方式在法律中也有了規(guī)定。1991年頒布的《避免包裝、容器廢物產(chǎn)生例》要求生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中使用最低限度包裝,盡量減少包裝廢棄物的產(chǎn)生,將包裝物分成三類,實(shí)行回收押金制度,規(guī)定了生產(chǎn)者、銷售者對產(chǎn)品包裝回收的義務(wù),并提出包裝物應(yīng)能回收使用和循環(huán)利用。[14]1994年德國頒行了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《廢物循環(huán)管理及環(huán)境相容的廢物處置法》,提出了“綠色規(guī)劃”,在該規(guī)劃中提出建立生態(tài)稅制度,通過收取生態(tài)稅,使生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中使用節(jié)能、降耗、環(huán)保的原材料,還可以促使消費(fèi)者更多地考慮成本,減少垃圾的產(chǎn)生。[15]

德國在廢棄物管理制度上的法律也是分為三個層次,法律層面有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)廢物管理法》《德國固體廢物法》《避免和回收利用廢物法》,在條例層面有《有毒廢棄物及殘余廢棄物的分類條例》《包裝及包裝廢棄物管理?xiàng)l例》《城市污水污泥管理?xiàng)l例》,同時還有針對廢物管理的技術(shù)指南、關(guān)于城市固體廢物管理的技術(shù)指南等,這些法律規(guī)范為完善我國城市垃圾治理法律制定過程提供了經(jīng)驗(yàn)。[15]

五、對我國生活垃圾治理的立法建議

生活垃圾的治理不能僅僅依靠減量化或者資源化,生活垃圾的治理是全鏈條的,不能只注重一個環(huán)節(jié)。要想實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的美麗,必須從生產(chǎn)、銷售、分類投放、回收、處理等環(huán)節(jié),全方面地進(jìn)行治理。

(一)完善城市生活垃圾立法

1.協(xié)調(diào)立法的內(nèi)在統(tǒng)一性

我國的《固體廢物污染環(huán)境防治法》與《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》對于拆除環(huán)境防治設(shè)施的規(guī)定存在著沖突。因此,在立法上要將權(quán)力的歸屬作出明確的規(guī)定,避免政出多門,加強(qiáng)法律規(guī)范性文件之間的內(nèi)在統(tǒng)一性。

2.完善垃圾立法的內(nèi)容

在垃圾的源頭上,要通過專項(xiàng)立法,采用國外的“3R原則”,盡可能地在生產(chǎn)、消費(fèi)、回收處理環(huán)節(jié)形成封閉式的資源循環(huán)利用,從源頭上減少垃圾的產(chǎn)量。

建立生產(chǎn)者責(zé)任制度,引導(dǎo)生產(chǎn)者在產(chǎn)品設(shè)計(jì)時,在保證質(zhì)量的前提下,鼓勵使用可循環(huán)再生的原料,多考慮產(chǎn)品對環(huán)境的污染影響,使用綠色包裝。對于消費(fèi)者,要建立起押金回收制度。對于可回收循環(huán)利用的物品,銷售者可以對消費(fèi)者收取一定押金,在商品使用完后,消費(fèi)者可以憑借手中的廢棄物換回押金。

在垃圾分類上,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》中將生活垃圾分為了有害垃圾、易腐垃圾、可回收垃圾三種[7]。地方性法律法規(guī)中,關(guān)于生活垃圾的分類基本上是四種,但各地有關(guān)生活垃圾分類的種類規(guī)定不一致,市民容易造成誤解,不利于生活垃圾的分類投放。應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的具體情況結(jié)合國家的法律制定出差別最小的垃圾分類立法,縮小各地方的差距。

(二)明確垃圾投放管理責(zé)任人制度

垃圾管理責(zé)任人制度的核心是分區(qū)問責(zé),建立層級明確的責(zé)任人制度,對居民的投放行為進(jìn)行監(jiān)督,培養(yǎng)居民的垃圾分類意識。出現(xiàn)垃圾投放不規(guī)范、混合投放、管理不到位等情況,要追究管理責(zé)任人的責(zé)任。

首先,明確投放責(zé)任人,尤其是對于城中村的投放管理責(zé)任人。其次,明確投放責(zé)任人的義務(wù)。投放管理責(zé)任人要按照規(guī)定布置生活垃圾容器設(shè)施,負(fù)責(zé)運(yùn)送分類的生活垃圾,監(jiān)督居民的投放行為,幫助民眾養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。最后,建立獎懲制度。對生活垃圾治理良好的單位和個人給予獎勵,懲罰違反規(guī)章制度的行為。

(三)健全垃圾回收配套制度

居民是生活垃圾的主要產(chǎn)生來源,但是現(xiàn)有的法律大多對企業(yè)和單位進(jìn)行收費(fèi),應(yīng)該明確對居民的生活垃圾收費(fèi)制度,使居民切實(shí)感受到,垃圾分類不僅僅是企業(yè)和經(jīng)營者的責(zé)任,每一個人都是生活垃圾治理工作的參與者。我國對于垃圾處理工作都是以鼓勵為主,缺少強(qiáng)硬的處罰措施。對于城市生活垃圾的處罰措施多是罰款、吊銷許可,這樣的處罰很難調(diào)動民眾的責(zé)任心和積極性,應(yīng)加入自由刑,引起民眾的重視。

我國的垃圾清運(yùn)主要是混合回收,這讓垃圾分類失去了意義。對生活垃圾收運(yùn)過程要進(jìn)行規(guī)范,首先,依照城市生活垃圾收運(yùn)的規(guī)定進(jìn)行收集。其次,分類的垃圾要分類運(yùn)送,嚴(yán)格監(jiān)管垃圾分類收運(yùn)全過程,不能出現(xiàn)傳統(tǒng)的回收運(yùn)送模式。第三,運(yùn)送過程中要防止對環(huán)境造成二次損害,使用全封閉式的運(yùn)輸車輛。最后,回收的垃圾要及時運(yùn)送到垃圾處理廠處理,不能出現(xiàn)積攢,避免出現(xiàn)垃圾發(fā)酵帶來的惡果,及時對垃圾進(jìn)行處理。

(四)健全公眾參與制度

1.培養(yǎng)公民的分類意識

日本的垃圾分類意識培養(yǎng)值得我們借鑒學(xué)習(xí),日本從幼兒園起就開始進(jìn)行垃圾分類宣傳,做到了“從娃娃抓起”。我們應(yīng)該在學(xué)校開展垃圾分類主題教育,從小培養(yǎng)垃圾分類意識。在社區(qū)大力宣傳生活垃圾分類知識,發(fā)放垃圾分類指導(dǎo)手冊。通過媒體大力宣傳垃圾分類法律法規(guī),做到人人知曉相關(guān)法律法規(guī)。

2.環(huán)境信息公開化

生活垃圾治理中的行政行為會直接影響到行政相對人利益,為此,行政相對人應(yīng)該享有對行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán),為行政相對人提供救濟(jì)手段。因?yàn)樾姓袨闀a(chǎn)生社會影響,那么就需要社會監(jiān)督保障行政行為的合法性、合理性。全體社會成員、社會組織、行業(yè)協(xié)會、媒體等都應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然,信息公開必須以保障公共利益為原則,實(shí)時公布環(huán)境狀況。監(jiān)督途徑應(yīng)當(dāng)采用多元手段,除了現(xiàn)有的申訴、信訪等,政府還應(yīng)當(dāng)以開通舉報(bào)熱線、建立監(jiān)督網(wǎng)站等手段為社會監(jiān)督提供新途徑。對于社會監(jiān)督反映的問題,政府職能部門和監(jiān)督機(jī)關(guān)要深入調(diào)查真實(shí)情況,依法追究責(zé)任,并將調(diào)查和處理結(jié)果向社會監(jiān)督主體反饋。