生態(tài)環(huán)境損害民事司法救濟(jì)制度銜接之完善

陳玉博

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南鄭州450001)

司法是公正的生命線。2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《若干規(guī)定(試行)》)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度在法律層面得以確立。有關(guān)此類新型訴訟與既有的環(huán)境民事公益訴訟銜接問題，《若干規(guī)定(試行)》在第十六條、第十七條、第十八條作了初步規(guī)定，明確了兩類案件分別立案后由同一審判組織審理，對兩類案件的審理順序以及裁判生效后兩類案件如何銜接等規(guī)則也進(jìn)行了規(guī)定。但是，其確立的銜接辦法僅僅是一種不完全的銜接模式，有關(guān)銜接規(guī)則還需進(jìn)一步完善。

1 “兩訴”銜接之現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟(以下簡稱“兩訴”)是我國在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域所設(shè)計的兩種不同民事司法制度。有關(guān)“兩訴”的銜接問題，2017年中央發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，由最高人民法院商有關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況制定指導(dǎo)意見予以明確。實(shí)踐中各地法院也對“兩訴”的銜接模式分別進(jìn)行了不同的探索，目前涉及“兩訴”關(guān)系處理的案例主要有三起，詳見表1：

表1 “兩訴”實(shí)踐銜接情況

根據(jù)政策的部署，最高人民法院在總結(jié)各地法院實(shí)踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研和廣泛征求社會各界的意見，在2019年6月5日發(fā)布的《若干規(guī)定(試行)》第十六條、第十七條、第十八條中明確了以下三個方面的銜接規(guī)則：(1)平行訴權(quán)規(guī)則。針對同一生態(tài)環(huán)境損害行為，“兩訴”原告只要符合起訴條件并提起訴訟，人民法院均應(yīng)受理。(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟先行規(guī)則。針對同一原因行為提起的“兩訴”，人民法院在受理后應(yīng)先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，中止環(huán)境民事公益訴訟，待前訴審理完畢后，再就后訴案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。(3)訴訟請求覆蓋規(guī)則。前案裁判生效后，未被覆蓋的部分，原告可以另行起訴，而不構(gòu)成重復(fù)訴訟。據(jù)實(shí)而論，上述規(guī)則雖然在一定程度上緩解了司法實(shí)踐中“兩訴”運(yùn)行的沖突問題，但仍然是一種不完全的銜接模式。上述規(guī)則對“兩訴”關(guān)系的處理主要集中在訴訟順位的安排上，而并未涉及訴前程序和訴后執(zhí)行兩個關(guān)鍵方面的銜接問題，這賦予了人民法院在實(shí)踐中進(jìn)行大膽探索的可能。同時《若干規(guī)定(試行)》對“兩訴”訴訟順位的安排仍然存在諸多次生問題，可操作性不強(qiáng)，尚需對相關(guān)規(guī)則加以細(xì)化。

2 “兩訴”關(guān)系之辨析

正確認(rèn)識“兩訴”之關(guān)系，是“兩訴”實(shí)現(xiàn)有效銜接之前提。對于實(shí)踐中并行的“兩訴”，學(xué)者們大都從理論層面出發(fā)來探索兩者的銜接規(guī)則。例如，呂忠梅[1]認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府代表國家所有權(quán)人身份提起的國益訴訟，是一種與環(huán)境民事公益訴訟并行的、新的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)路徑；汪勁[2]認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是私益訴訟，是相關(guān)政府部門基于自然資源的國家所有權(quán)提起的財產(chǎn)損害之訴，環(huán)境公益作為自然資源所有權(quán)上的反射性利益，只有在政府部門不作為時，環(huán)保組織才可以代表公眾提起公益訴訟；劉靜[3]認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在本質(zhì)上仍屬于環(huán)境民事公益訴訟，行政機(jī)關(guān)作為社會公共利益的當(dāng)然代表，享有優(yōu)先提起訴訟的權(quán)利；彭中遙[4]認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域一種特殊的民事訴訟類型，與國益訴訟、公益訴訟和私益訴訟不同，其理論基礎(chǔ)來源于我國《憲法》第九條和第二十六條規(guī)定的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，環(huán)保組織只有在相關(guān)政府部門的訴求不足以維護(hù)環(huán)境公益的情況下，才可以補(bǔ)充提起民事公益訴訟。

筆者認(rèn)為，鑒于目前學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)定位尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識，理論基礎(chǔ)尚不牢固，應(yīng)當(dāng)跳出“兩訴”的理論研究框架，從現(xiàn)行立法出發(fā)，以多維度的視角整體審視兩者的“共性”與“特性”，進(jìn)而為全面實(shí)現(xiàn)“兩訴”的有效銜接指明路徑。

2.1 “兩訴”之共性

2.1.1 適用范圍具有高度契合性

適用范圍的高度契合是“兩訴”得以銜接的重要前提。根據(jù)我國現(xiàn)有立法對環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)范表述，其適用范圍被限定在“損害環(huán)境公共利益或具有損害環(huán)境公共利益重大風(fēng)險的行為”這一范疇。具體而言，主要包含兩種情況：其一，在環(huán)境公益已經(jīng)出現(xiàn)實(shí)際損害的前提下，針對造成實(shí)際損害的行為提起訴訟，此類訴訟屬于補(bǔ)償性司法類型；其二，在環(huán)境公益尚沒有出現(xiàn)實(shí)際損害但存在受損的重大風(fēng)險時，針對使環(huán)境公益遭受“重大風(fēng)險”的行為提起訴訟，此類訴訟屬預(yù)防性司法類型。同時依據(jù)《若干規(guī)定(試行)》，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要適用于造成大型突發(fā)環(huán)境事件、特定區(qū)域生態(tài)環(huán)境受損、其他嚴(yán)重環(huán)境事件三種情形的行為。事實(shí)上，這些情形正是環(huán)境公益受損的具體表征，而對受損環(huán)境的填補(bǔ)與修復(fù)，均表明此類訴訟屬于典型的補(bǔ)償性司法類型，其適用范圍已為環(huán)境民事公益訴訟所包含。

2.1.2 功能面向具有一致性

功能即某項事物在社會發(fā)展過程中所起到的有利作用。在“兩訴”中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟標(biāo)的為自然資源的國家所有權(quán)，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的為環(huán)境公共利益。[5]在宏觀層面上，學(xué)界對于國家利益和社會公共利益之間的關(guān)系存在不同認(rèn)識：一部分觀點(diǎn)認(rèn)為國家作為全體公民共同體的代表，享有獨(dú)立于社會公眾的利益；另一部分觀點(diǎn)認(rèn)為國家權(quán)力來源于全體公民的讓渡，其所享有的利益本質(zhì)上屬于社會公共利益。但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，環(huán)境公共利益與自然資源的國家所有權(quán)在權(quán)利客體上是一致的，即二者同時依附于人類賴以生存的自然環(huán)境。因此，“兩訴”作為生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域的兩種不同民事司法救濟(jì)路徑，雖然訴訟標(biāo)的不同，但都具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用，在功能面向上具有一致性。

2.1.3 訴訟請求具有相似性

在環(huán)境民事公益訴訟中，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨害、消除危險等民事責(zé)任。原告請求恢復(fù)原狀的，法院可以判決被告修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。原告請求被告承擔(dān)生態(tài)服務(wù)功能損失費(fèi)、應(yīng)急處置費(fèi)、訴訟費(fèi)、合理的律師費(fèi)等，也可以得到人民法院的支持。而根據(jù)《若干規(guī)定(試行)》，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟對于賠償權(quán)利人可以對賠償義務(wù)人提出的訴訟請求，基本沿用環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定。此外，為了突出修復(fù)生態(tài)環(huán)境的訴訟目的，《若干規(guī)定(試行)》創(chuàng)造性地將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的責(zé)任方式之一。據(jù)此，原告可以直接請求人民法院判決被告承擔(dān)生態(tài)修復(fù)的責(zé)任。

2.2 “兩訴”之特性

2.2.1 訴前程序不同

“兩訴”分別具有不同的訴前程序安排。在環(huán)境民事公益訴訟中，對于社會組織提起的訴訟，我國現(xiàn)行法律并無特別的限制；對于人民檢察院提起的訴訟，設(shè)置了訴前公告程序，即人民檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟前應(yīng)當(dāng)公告，在公告期間若無其他主體起訴，人民檢察院方可起訴。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，賠償權(quán)利人在啟動訴訟程序前需要與賠償義務(wù)人進(jìn)行訴前“磋商”，即政府部門需要與環(huán)境違法行為人就環(huán)境損害程度、修復(fù)啟動期限、賠償義務(wù)人責(zé)任承擔(dān)方式等問題展開具體協(xié)商。雙方經(jīng)協(xié)商達(dá)成的磋商協(xié)議可申請司法確認(rèn)，具有法律效力，只有在協(xié)商不成的情況下，政府部門才可提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，以追究行為人的環(huán)境損害責(zé)任。

2.2.2 訴訟主體不同

訴訟主體的差異是“兩訴”在立法中最顯著的特性。依據(jù)相關(guān)規(guī)范，目前可以提起環(huán)境民事公益訴訟的訴訟主體主要有兩類：一類是在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的環(huán)保組織，另一類是人民檢察院。而可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體是省市級的相關(guān)政府部門以及國務(wù)院授權(quán)的部門。

3 “兩訴”銜接之完善

3.1 “磋商”與環(huán)境民事公益訴訟之銜接

在訴前程序上，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并未以現(xiàn)有立法為參照，而是設(shè)計了較為獨(dú)特的“磋商”程序。但《若干規(guī)定(試行)》僅就“兩訴”的訴訟順位作了初步規(guī)定，并未涉及“磋商”與環(huán)境民事公益訴訟如何銜接的問題。對此，筆者認(rèn)為根據(jù)“磋商”啟動時間的不同可以分為下列三種情形：

3.1.1 “磋商”前，有權(quán)主體已提起環(huán)境民事公益訴訟

如前所述，我國現(xiàn)行法律對環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟并無特別的限制。與環(huán)境民事公益訴訟相比，“磋商”大都時間短、效率高，如果允許環(huán)保組織在行政機(jī)關(guān)啟動“磋商”之前就提起訴訟，不僅會影響現(xiàn)有制度功能的發(fā)揮，往往還會因為“磋商”的完成而使環(huán)境民事公益訴訟面臨主要訴訟請求已經(jīng)實(shí)現(xiàn)而不得不撤訴的尷尬境地，從而導(dǎo)致不同程度的司法資源浪費(fèi)。[6]對于這一問題，美國設(shè)置了公民的先行告知義務(wù)。例如，美國公民若要依據(jù)《清潔水法》提起環(huán)境公民訴訟，需要在訴前60天告知聯(lián)邦環(huán)保局等政府部門，否則不得提起訴訟。[7]因此，筆者建議應(yīng)堅持“磋商優(yōu)先，訴訟在后”的原則，同時需要設(shè)置一定的“磋商”期限，即有意提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織需要告知當(dāng)?shù)卣块T，政府如果沒有在法定期限內(nèi)發(fā)起“磋商”，符合法定條件的環(huán)保組織即可提起環(huán)境民事公益訴訟。

3.1.2 “磋商”過程中，有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟

在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行“磋商”的過程中，如果有權(quán)主體基于同一原因行為提起環(huán)境民事公益訴訟，人民法院是否可以拒絕受理?兩者關(guān)系應(yīng)如何處理?筆者認(rèn)為雖然司法解釋對此沒有規(guī)定，但“磋商”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，可以參照適用《若干規(guī)定(試行)》第十七條中關(guān)于“兩訴”審理順序的規(guī)定，即賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間的“磋商”不應(yīng)成為有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟的阻卻事由。同時人民法院在受理案件后應(yīng)當(dāng)先行中止，待賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人(環(huán)境民事公益訴訟中的被告)“磋商”完畢后，再就未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判。

3.1.3 “磋商”后，有權(quán)主體提起環(huán)境民事公益訴訟

在“磋商”完成后達(dá)成的協(xié)議，如果經(jīng)過人民法院的司法確認(rèn)，則說明該協(xié)議已經(jīng)產(chǎn)生了法律效力，具有再訴禁止的效力[8]，此時受“一事不再理”原則的限制，有權(quán)主體就同一原因行為只有在有證據(jù)證明存在“磋商”過程中未發(fā)現(xiàn)損害的情況下，并提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院才應(yīng)予受理。若僅針對已發(fā)現(xiàn)的損害，沒有新的事實(shí)與理由，人民法院一般不應(yīng)受理。如果賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人經(jīng)“磋商”沒有達(dá)成協(xié)議，此時有權(quán)提起民事公益訴訟的機(jī)關(guān)或者社會組織不再受“一事不再理”原則的約束，如果提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。

3.2 “兩訴”訴訟順位之安排

“兩訴”作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)領(lǐng)域的兩種不同民事司法路徑，對訴訟順位的安排必然是一個不可忽略的關(guān)鍵點(diǎn)。對此，目前學(xué)界主要存在兩種學(xué)說：(1)有序說：持有序說的學(xué)者認(rèn)為面對同一原因行為，行政機(jī)關(guān)享有優(yōu)先提起訴訟的權(quán)利。[9](2)平行說：持平行說的學(xué)者認(rèn)為目前暫不宜設(shè)置起訴順位，即“兩訴”在適用上是并行不悖的，有權(quán)主體提起訴訟，只要符合法律條件，法院都應(yīng)當(dāng)受理。[10]

《若干規(guī)定(試行)》是對“有序說”和“平行說”的折中，既不對“兩訴”的起訴順序予以限制，同時又規(guī)定“兩訴”立案后應(yīng)由同一審判組織先行審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。但這樣的順位安排也會帶來兩個問題：

3.2.1 “未被涵蓋的訴訟請求”的具體范圍

《若干規(guī)定(試行)》第十七條規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件審理完畢后，人民法院應(yīng)就民事公益訴訟案件未被涵蓋的訴訟請求依法作出裁判，但對于什么是“未被涵蓋的訴訟請求”，由于目前有關(guān)協(xié)調(diào)“兩訴”關(guān)系的案例較少，實(shí)踐經(jīng)驗尚不豐富，《若干規(guī)定(試行)》對此暫未涉及。筆者認(rèn)為，人民法院在處理“兩訴”案件關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)從多個角度來判斷后訴是否存在“未被涵蓋的訴訟請求”。例如后訴與前訴的訴訟請求種類是否相同，后訴與前訴的訴訟請求金額是否相同，后訴的訴訟請求是否系基于新發(fā)現(xiàn)的證據(jù)提出的，后訴的訴訟請求是否系基于超出前訴的案件事實(shí)提出的，后訴的訴訟請求是否系基于新發(fā)生的生態(tài)損害事實(shí)提出的等。[11]唯有如此，才能更好地保障環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)中適格原告的訴訟權(quán)利。

3.2.2 在前訴的訴求可以完整涵蓋后訴訴求的情況下，法院對后訴案件的處理

如前所述，“兩訴”的訴訟請求具有相似性，針對同一生態(tài)環(huán)境損害行為，“兩訴”的訴訟請求必然會有一定的重合。若前訴的訴訟請求可以完整涵蓋后訴的訴訟請求，此時法院應(yīng)如何處理后訴案件在實(shí)踐中產(chǎn)生了不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果后訴的訴訟請求已經(jīng)完全為前訴的訴訟請求所涵蓋，待前訴審理完畢，受損環(huán)境已得到充分救濟(jì)，此時后訴原告已喪失提起訴訟的事實(shí)與理由，應(yīng)當(dāng)駁回起訴；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，如果前訴的訴訟請求已經(jīng)完整涵蓋后訴的訴訟請求，繼續(xù)審理訴求完全一致的后訴，不僅拖延雙方當(dāng)事人，使受損環(huán)境無法及時得到修復(fù)，而且會導(dǎo)致不同程度的司法資源浪費(fèi)，此時應(yīng)當(dāng)終結(jié)訴訟。[12]筆者比較贊成后一種觀點(diǎn)，終結(jié)訴訟是在原告喪失訴訟的利益，無繼續(xù)審理之必要的情況下而采取的結(jié)案方式，如果不存在前訴而單獨(dú)審理后訴，后訴的訴訟請求是有可能得到支持的，此時采取終結(jié)訴訟的結(jié)案方式會避免否定性評價，保護(hù)后訴原告保護(hù)環(huán)境的積極性。

3.3 生態(tài)損害賠償金之管理

生態(tài)損害賠償金主要包括經(jīng)“磋商”確認(rèn)給付的賠償金和法院生效裁判確認(rèn)的賠償金兩大類[13]，其是訴后被告履行環(huán)境責(zé)任的貨幣化表現(xiàn)形式，因此如何管理這一龐大的資金對于“兩訴”制度功能發(fā)揮的重要性不言而喻。就環(huán)境民事公益訴訟而言，最高人民法院曾以司法政策的形式建議各地采用“環(huán)境公益訴訟專項基金”模式，將所判資金專項用于生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理。而在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，2017年中央發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》卻規(guī)定了不同的管理方式——“國庫”模式，將所判資金作為政府非稅收入，全額上繳同級國庫。事實(shí)上，資金管理方式上的差異，已經(jīng)成為“兩訴”實(shí)現(xiàn)全面銜接的主要瓶頸。

國庫是我國為統(tǒng)一財政收支而設(shè)置的保管出納機(jī)構(gòu)。根據(jù)《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，國庫按照國家財政管理體制設(shè)立，從中央到地方共分為四級，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。將生態(tài)損害賠償金作為非稅收入上繳國庫雖然有利于實(shí)現(xiàn)資金在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度，但是會出現(xiàn)未將資金專項用于生態(tài)保護(hù)的情形，不符合生態(tài)損害賠償金的專用性特征。[14]同時，非稅收入作為財政收支的重要組成部分，為保障資金的安全性，必須有相應(yīng)的監(jiān)督和處罰機(jī)制。然而由于現(xiàn)行法律在此立法的缺失和不健全，尚無法對非稅收入形成有效的監(jiān)管。[15]筆者認(rèn)為，相比較而言，“環(huán)境公益訴訟專項基金”更有利于實(shí)現(xiàn)資金的?？顚Ｓ?，且本身監(jiān)督機(jī)制比較完善，能夠保障資金的安全性。但在涉及跨區(qū)域生態(tài)損害案件中，分散于各地的專項基金不利于資金的統(tǒng)一調(diào)度。在此，可借鑒“國庫”模式下的資金管理體制，在省級設(shè)立統(tǒng)一的基金會，同時在各地市設(shè)立專項基金，實(shí)行垂直管理。