高校全面預(yù)算績效管理新模式：大數(shù)據(jù)的價(jià)值與應(yīng)用

張蕾

(成都大學(xué) 期刊中心，四川 成都 610106)

引言

2018年9月，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，要求“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，并提出要“創(chuàng)新評估評價(jià)方法，立足多維視角和多元數(shù)據(jù)，依托大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，運(yùn)用成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，提高績效評估評價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性”。

全面預(yù)算績效管理以結(jié)果為導(dǎo)向，與所有預(yù)算構(gòu)成體系密切相關(guān)，其本質(zhì)是公共管理領(lǐng)域的制度創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)管理主體和管理對象的全覆蓋，各級政府、所有部門具有公共性質(zhì)的財(cái)政性資金都應(yīng)納入績效管理。[1]我國的高等教育經(jīng)費(fèi)絕大部分來源于公共財(cái)政撥款，高等學(xué)校作為使用公共財(cái)政資金的非營利性組織，進(jìn)行全面預(yù)算績效管理理所應(yīng)當(dāng)。近年來，按照財(cái)政部和教育部的要求，高等學(xué)校已經(jīng)開始推行預(yù)算績效管理并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但是，“績效目標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不準(zhǔn)確，績效運(yùn)行監(jiān)管流于形式，績效評估指標(biāo)信度、效度分析不足，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用欠缺”等問題一直未能有效解決，[2]管理人員思想上的排斥、管理過程中具體實(shí)施環(huán)節(jié)的繁復(fù)、技術(shù)手段的落后等幾個(gè)方面原因交織纏繞在一起。大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)為解決以上難題提供了新的思路，它可以幫助使用者根據(jù)廣泛收集的信息快速計(jì)算分析，以多種不同的方式指導(dǎo)各種業(yè)務(wù)流程，幫助管理者形成極具針對性和目標(biāo)性的預(yù)測或決策結(jié)果。當(dāng)今社會已進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)在越來越多的領(lǐng)域發(fā)揮出無法想象的巨大作用，抓住大數(shù)據(jù)帶來的發(fā)展新機(jī)遇，在績效管理領(lǐng)域充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維、大數(shù)據(jù)技術(shù)與方法，發(fā)揮大數(shù)據(jù)對于全面預(yù)算績效管理的支撐優(yōu)勢，攻克績效管理過程中尚未突破的難點(diǎn)，將成為助推全面預(yù)算績效管理的強(qiáng)大動(dòng)力。

一、現(xiàn)有相關(guān)研究

全面績效管理方面的研究并不少見。截至2020年2月1日，在中國知網(wǎng)(CNKI)以“全面績效管理”為主題進(jìn)行搜索，共有1489條文獻(xiàn)，分組結(jié)果顯示：“預(yù)算績效管理”有230條，“績效考核”和“績效評價(jià)”有199條，“績效管理體系”有166條，“全面預(yù)算績效管理”有80條，其余分組數(shù)量較小，方向較為分散。通過進(jìn)一步的文獻(xiàn)梳理，發(fā)現(xiàn)以大數(shù)據(jù)應(yīng)用于全面績效管理為主題的研究文獻(xiàn)僅有14篇，且大多基于整體的公共財(cái)政視角，對于高等教育經(jīng)費(fèi)管理尚缺乏具有針對性的分析和實(shí)踐指導(dǎo)。如劉國永提出要在管理技術(shù)層面構(gòu)建政府決策大數(shù)據(jù)，全面實(shí)施預(yù)算績效管理。[3]顏周知等提出要以預(yù)算績效信息化作為推進(jìn)全面預(yù)算績效的核心技術(shù)支撐，這是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的直接需求，管理者應(yīng)該認(rèn)識到財(cái)政大數(shù)據(jù)與全面實(shí)施預(yù)算績效管理具有的密切關(guān)系和重要價(jià)值，持續(xù)推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)，加強(qiáng)財(cái)政大數(shù)據(jù)建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)、理論研究、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、培訓(xùn)宣傳、實(shí)踐應(yīng)用。[4]

以高校全面預(yù)算績效管理為主題的研究文獻(xiàn)有40篇，大多集中于改進(jìn)績效評價(jià)手段或評價(jià)模型構(gòu)建。一些研究者認(rèn)為高校不僅要從教育體制上規(guī)劃“雙一流”大學(xué)的建設(shè)目標(biāo)，還需注重辦學(xué)效益、效果，而預(yù)算績效評價(jià)則是高等院校合理配置教育資源、提升教學(xué)質(zhì)量以及培育特色學(xué)科的重要手段。夏丹、杜國良從人才培養(yǎng)、教學(xué)教改、財(cái)務(wù)管理、資源配置、社會服務(wù)等維度篩選出高校預(yù)算績效管理評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建了一套多層次、立體的高校預(yù)算績效評價(jià)模型。[5]程嘉祥，吳曉玫以高校科研經(jīng)費(fèi)案例分析法解析影響績效的矛盾，從績效評價(jià)指標(biāo)角度提出政策建議以達(dá)到提高績效的目標(biāo)。[6]胡侃提出公立高校推行全面預(yù)算績效管理需要從內(nèi)部頂層設(shè)計(jì)入手，推動(dòng)流程再造。[7]

可以看出，利用大數(shù)據(jù)推進(jìn)高校全面預(yù)算績效管理的研究還比較欠缺，僅有姚瑤提出在大數(shù)據(jù)時(shí)代，結(jié)合云計(jì)算平臺的全面預(yù)算管理體系能夠從海量的結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化以及非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)中深度挖掘價(jià)值信息，對提升高校全面預(yù)算管理水平具有積極影響。[8]通過以上文獻(xiàn)梳理不難看出，經(jīng)過較長時(shí)間的積累，績效管理的研究成果較為豐富，特別是在構(gòu)建績效管理體系、績效管理評價(jià)指標(biāo)與方法等方面成果較為集中，而利用大數(shù)據(jù)作為依托的新績效管理模式研究還非常缺乏。正是在這樣的背景下，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，希望利用已有成果和經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，充分利用大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來的新機(jī)遇，突破之前預(yù)算績效管理的瓶頸，提高預(yù)算績效管理水平和質(zhì)量。

二、大數(shù)據(jù)應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理的多功能價(jià)值

(一)大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)指向可增強(qiáng)預(yù)算管理的可預(yù)測性

預(yù)算主要是指對未來資金的安排，是對未來可能發(fā)生的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)測并提前進(jìn)行資金安排的活動(dòng)。作為資金政策，預(yù)算不僅要做好資金需求準(zhǔn)備，而且要提供一種資金使用的未來指向。預(yù)算績效管理則是通過考核和評估預(yù)算安排的合理性、合規(guī)性與準(zhǔn)確性，為后期的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供明確的目標(biāo)指向。顯然，要達(dá)到理想的績效標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算規(guī)劃必須要增強(qiáng)前瞻性和預(yù)測能力。大數(shù)據(jù)應(yīng)用所具有的對多來源、多渠道信息深度挖掘、篩選、比對、統(tǒng)計(jì)、分析的獨(dú)特優(yōu)勢，賦予它精準(zhǔn)化定制和精確化預(yù)測兩大功能。大數(shù)據(jù)應(yīng)用最核心的價(jià)值在于它對于海量數(shù)據(jù)的存儲和分析，從海量數(shù)據(jù)中“提純”有用的信息，在研究大量數(shù)據(jù)的過程中尋找模式，發(fā)現(xiàn)不同信息的相關(guān)性和其他可用信息，幫助各種預(yù)制方案更好地適應(yīng)變化，做出更明智的決策，以形成具有未來預(yù)測功能的各種指導(dǎo)方案。例如，中國香港的研究人員根據(jù)《官方航空指南》、中國疾病預(yù)防控制中心發(fā)表的報(bào)告等數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過人口流動(dòng)、確診病例和病毒的序列估計(jì)值三個(gè)數(shù)據(jù)來源，對未來很可能發(fā)生的新型冠狀病毒肺炎疫情規(guī)模做出估計(jì)，并建立了預(yù)測模型，以利于世界各國政府提前制定好應(yīng)急計(jì)劃及緩解干預(yù)措施，迅速部署救助資金、儲備各種防護(hù)和醫(yī)療用品?？梢姡髷?shù)據(jù)應(yīng)用所具備的功能價(jià)值與預(yù)算績效管理目標(biāo)需求具有高度的一致性。

我國高校經(jīng)過近幾十年的不斷發(fā)展，數(shù)量與規(guī)模逐漸擴(kuò)大，辦學(xué)質(zhì)量逐步提升，經(jīng)費(fèi)投入也呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。加強(qiáng)高等教育經(jīng)費(fèi)使用管理，提高資金使用效益不僅是國家和社會公眾關(guān)注的重點(diǎn)，[9]也是高校自身內(nèi)涵式發(fā)展的內(nèi)在必然要求。無論是基本公用經(jīng)費(fèi)還是業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，都涉及到各級財(cái)政管理部門、高校、校內(nèi)部門、教職工直至每一位在校生。把所有的資金收支環(huán)節(jié)與流轉(zhuǎn)過程信息以大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行整理與歸集，可以有效提高未來資金安排的可預(yù)見性，從而提高資金的使用效率。

(二)大數(shù)據(jù)的相關(guān)性分析可提高預(yù)算決策的有效性

大數(shù)據(jù)被稱為海量資料，是巨大的信息資產(chǎn)，但是大數(shù)據(jù)的挖掘應(yīng)用不是簡單的數(shù)據(jù)堆砌，而是要挖掘數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性，找出關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)中蘊(yùn)藏的價(jià)值，即關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)對決策形成的數(shù)據(jù)支持。大數(shù)據(jù)的價(jià)值不在于“大”，而在于“有用”。在當(dāng)前的預(yù)算績效管理過程中，尤其是在進(jìn)行績效指標(biāo)構(gòu)建時(shí)，大多數(shù)預(yù)算單位績效指標(biāo)的全面綜合、效度和信度、邏輯科學(xué)和可操作性等方面或多或少存在一些缺陷。[10]許多高校在考核或評估預(yù)算績效時(shí)，由于缺乏全方位詳盡的信息和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，往往只關(guān)注支出程序是否合規(guī)以及資金使用進(jìn)度和資金使用率。即使擁有數(shù)據(jù)，也難有精力進(jìn)行整理分析，考核指標(biāo)單一籠統(tǒng)，對于資金使用成效無法拿出令人信服的評估結(jié)果，難以確認(rèn)初始決策的有效性，更難以在預(yù)算執(zhí)行過程中實(shí)時(shí)跟蹤決策與調(diào)整決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用為全面預(yù)算績效管理帶來了新的機(jī)遇，它可以對財(cái)政部門、高校與高校部門的日常數(shù)據(jù)集合進(jìn)行捕捉、管理和處理，具有比傳統(tǒng)處理方式更強(qiáng)的洞察發(fā)現(xiàn)力、流程優(yōu)化能力和決策力，可以幫助我們分析過去，提醒現(xiàn)在，展望未來。借助這些搜索到的信息數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金在一段時(shí)間內(nèi)的活動(dòng)趨勢，對預(yù)算資金的流向進(jìn)行對比與關(guān)聯(lián)，分析預(yù)算資金支出的合理性，審查預(yù)算資金在執(zhí)行過程中的所有無效或低效情形，以實(shí)現(xiàn)未來決策的最優(yōu)化，增強(qiáng)預(yù)算決策的有效性。

(三)大數(shù)據(jù)的全面覆蓋可協(xié)調(diào)不同利益部門的需求

高校預(yù)算績效管理涉及面較廣，上有財(cái)政和教育行政管理部門、下有校內(nèi)各學(xué)院、管理部門和教師學(xué)生，不同的參與者對于預(yù)算資金的考慮角度、未來預(yù)期利益也不盡相同。如何協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，達(dá)到所有參與者的利益平衡，必將對最終的全面預(yù)算績效管理結(jié)果產(chǎn)生影響?，F(xiàn)有的預(yù)算績效考核模式往往是上級單位考核下級單位或部門，由于信息獲取的缺失，考核難以顧及到所有參與者的利益，各利益相關(guān)者也缺乏自由表達(dá)意見的渠道與機(jī)制，這就導(dǎo)致大部分參與者對預(yù)算績效評估喪失積極性和主觀性，只是迫于考核壓力而被動(dòng)應(yīng)付。大數(shù)據(jù)技術(shù)獲取信息的完備性將彌補(bǔ)這一不足，由于大數(shù)據(jù)搜集信息的全面性，只要有需求，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)即可覆蓋到績效管理流程最細(xì)枝末節(jié)的角落，自動(dòng)將所有信息一網(wǎng)打盡，通過比對分析，最大程度地考慮所有參與者的利益需求，從而緩解參與者之間的利益不平衡，促使參與者積極自覺改進(jìn)預(yù)算管理方式，改善預(yù)算管理方法，提高預(yù)算資金使用績效。

(四)大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整可提高預(yù)算資金使用效率

高?，F(xiàn)有的預(yù)算績效考核一般都是在年末或某一具體事項(xiàng)結(jié)束后再進(jìn)行數(shù)據(jù)整理與信息搜集，這種事后考核只能對下一期間的預(yù)算編制和決策具有一定的制約和指導(dǎo)作用，對于當(dāng)期的預(yù)算執(zhí)行或是已經(jīng)結(jié)束的項(xiàng)目已經(jīng)沒有實(shí)際意義。而大數(shù)據(jù)技術(shù)所具備的處理海量數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)傳輸與快速流轉(zhuǎn)，對數(shù)據(jù)進(jìn)行專業(yè)化處理的超強(qiáng)能力，則可以隨時(shí)根據(jù)資金的流向、周轉(zhuǎn)速度、使用規(guī)模等分析預(yù)算編制時(shí)的遺漏或缺陷，根據(jù)實(shí)際需要實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金在不同單位與部門間的動(dòng)態(tài)調(diào)整，使有限的預(yù)算資金能充分“為我所用”，而不必等到某一項(xiàng)目完成或是某一時(shí)期結(jié)束才能進(jìn)行預(yù)算修正。

(五)大數(shù)據(jù)的廣泛性可提升績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的及時(shí)性和延伸性

由于目前績效評價(jià)大多為支出后評價(jià)，在整體性、協(xié)同性和源頭性上缺乏管理的功能和手段，導(dǎo)致績效管理的廣度和深度不足，未覆蓋預(yù)算部門的所有預(yù)算管理行為，導(dǎo)致績效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，財(cái)政資金使用低效和浪費(fèi)的問題并沒有得到根治。[11]大數(shù)據(jù)技術(shù)將財(cái)政與教育行政管理部門、各高校和其他相關(guān)單位，甚至包括管理者或?qū)嵤┱邆€(gè)人都緊密連接在一起，將從前看似“無用”的數(shù)據(jù)通過整理變成具有充分可比性的有效信息，既可以從整體上進(jìn)行績效評估，也可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行差異化評價(jià)。所有的績效評價(jià)結(jié)果都可以通過鏈接及時(shí)上傳下達(dá)到不同的單位、部門、項(xiàng)目組甚至個(gè)人，既有利于對照改善自身的資金預(yù)算績效管理，也便于外界對高等教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行有效監(jiān)督。

三、大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于高校全面預(yù)算績效管理的當(dāng)前困境

大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新的技術(shù)手段將助推全面預(yù)算績效管理站上更高的起點(diǎn)，應(yīng)用前景廣闊，但是也要看到這一進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)。就目前來說，積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理，還受到以下幾個(gè)方面因素的制約：

(一)缺乏相關(guān)的法規(guī)和制度保障

雖然我國已經(jīng)制定了一些有關(guān)數(shù)據(jù)信息收集方面的法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件，如《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)信息化發(fā)展和切實(shí)保障信息安全的若干意見》《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》《信息安全技術(shù)公共及商用服務(wù)信息系統(tǒng)個(gè)人信息保護(hù)指南》《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場秩序若干規(guī)定》等，這些法律法規(guī)在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實(shí)際，規(guī)定了數(shù)據(jù)信息收集的基本原則以及一些具體要求，但還缺乏系統(tǒng)性和更強(qiáng)的針對性。[12]無論是國家層面的立法還是部門規(guī)章制度，關(guān)于大數(shù)據(jù)的管理都沒有形成完整的法律體系和制度保障。各行各業(yè)包括政府管理部門更多地是關(guān)注大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢和帶來的利益，主要在技術(shù)層面下大工夫，熱衷于發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)，卻未能及時(shí)制定形成完整、清晰的大數(shù)據(jù)法律制度。比如數(shù)據(jù)收集主體較多，對數(shù)據(jù)收集主體未進(jìn)行法律規(guī)范，數(shù)據(jù)安全面臨威脅。全面預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要手段之一，如何利用大數(shù)據(jù)服務(wù)于高校全面預(yù)算績效管理還處于探索階段，從國家立法到對應(yīng)的教育、財(cái)政管理部門都還沒有關(guān)于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體規(guī)定和實(shí)施細(xì)則，高校要真正落實(shí)執(zhí)行還缺乏具體的法律依據(jù)與規(guī)章指引。財(cái)政部門和教育行政主管部門需要制定高等教育經(jīng)費(fèi)管理辦法，對于績效管理所收集數(shù)據(jù)的性質(zhì)、范圍等規(guī)定適當(dāng)?shù)臈l件，特別是有些專門、敏感數(shù)據(jù)的收集，還需要取得相關(guān)部門的授權(quán)，數(shù)據(jù)信息收集人員須具備相應(yīng)的專業(yè)資格，并進(jìn)一步明確其權(quán)利義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任。

(二)新的全面預(yù)算績效管理思維尚未形成

此前，預(yù)算績效管理的責(zé)任基本上是落在基層部門頭上，由于考核數(shù)據(jù)搜集困難，指標(biāo)量化難以落實(shí)，因而責(zé)任目標(biāo)也較為模糊，基層部門也大多處于被動(dòng)接受考核評估的狀態(tài)。全面預(yù)算績效管理要求覆蓋面更廣，考核評估更為深入和精準(zhǔn)，因而需要更為先進(jìn)的管理理念和技術(shù)手段。一方面，主管部門、高校和具體實(shí)施者，特別是高校的財(cái)務(wù)管理部門自身還缺乏對于全面預(yù)算績效管理的充分認(rèn)知，仍是疲于應(yīng)付日常工作，難有從“全面預(yù)算績效管理+大數(shù)據(jù)”角度進(jìn)行深入的思考與探討，當(dāng)然也就難于在實(shí)際工作中去主動(dòng)體現(xiàn)這種管理思維。另一方面，由于長期形成的數(shù)據(jù)信息保密思維，一些單位或部門不愿意將自身擁有的預(yù)算管理數(shù)據(jù)信息進(jìn)行共享，或是因?yàn)閿?shù)據(jù)共享還需要進(jìn)行額外處理因而存在怕麻煩的思想，造成了高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)據(jù)信息難以進(jìn)行同口徑和同格式處理整合，數(shù)據(jù)看似龐大完備，卻無法實(shí)現(xiàn)共同利用，甚至還經(jīng)常造成同一信息不斷向不同部門重復(fù)申報(bào)的低效率行為。

(三)沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)安全保障

高等教育經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績效管理涉及大量的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，與高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)，數(shù)據(jù)信息的廣泛利用確實(shí)能為全面績效管理帶來許許多多的優(yōu)勢，但是數(shù)據(jù)信息本身的安全性和數(shù)據(jù)所有者的安全性目前還缺乏清晰的安全保障邊界。數(shù)據(jù)信息的公開與分享打開了參與者合作的大門，但同時(shí)也為某些破壞者提供了進(jìn)入的渠道。高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)據(jù)散落于行政管理部門、高校、校內(nèi)學(xué)院部門等各級基層單位，某些情況下還涉及個(gè)人信息，一旦進(jìn)行所有數(shù)據(jù)庫的連接，難免使其他的教學(xué)、科研、管理數(shù)據(jù)信息也受到通信安全威脅，給一些之前相對封閉的數(shù)據(jù)信息存儲帶來較大的安全隱患，一旦有黑客攻擊或是惡意軟件入侵，則會給整個(gè)系統(tǒng)帶來無法估量的損失。當(dāng)前高校大數(shù)據(jù)的安全運(yùn)用大多還處于設(shè)想階段，要充分開展全面預(yù)算績效管理，規(guī)范且靈活的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行機(jī)制建立還需先行一步。

(四)急需復(fù)合型管理人才和管理隊(duì)伍

新技術(shù)服務(wù)于新領(lǐng)域，必然需要大量掌握新技術(shù)與所屬管理領(lǐng)域知識的復(fù)合型人才，同時(shí)還要形成與之相適應(yīng)的完善的管理隊(duì)伍。高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算績效管理工作本身就較為復(fù)雜，從事這項(xiàng)工作的人員不僅需要豐富的財(cái)務(wù)、審計(jì)、法律等專業(yè)知識，還要熟悉高校的管理特點(diǎn)與管理模式，對整個(gè)預(yù)算管理相關(guān)政策、所有運(yùn)行環(huán)節(jié)與流程，甚至預(yù)算的具體編制、執(zhí)行、考核評估等都熟練掌握。如果將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理，相關(guān)人員還需要學(xué)習(xí)大量的信息技術(shù)知識，具備相應(yīng)的管理能力。我國當(dāng)前對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才的培養(yǎng)才剛剛起步，大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才的培養(yǎng)機(jī)制還需要進(jìn)一步完善，大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才培養(yǎng)的數(shù)量和質(zhì)量還有待進(jìn)一步提高。

四、高校全面預(yù)算績效管理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用舉措與運(yùn)作方式

(一)以發(fā)展的眼光制定有關(guān)法規(guī)與制度

大數(shù)據(jù)應(yīng)用是一種新的技術(shù)手段，應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理更是一個(gè)全新的領(lǐng)域，它將促使每一位參與者由被動(dòng)接受績效管理變?yōu)橹鲃?dòng)探求提高績效管理水平，對于改變傳統(tǒng)的預(yù)算績效管理模式將具有深遠(yuǎn)的影響。機(jī)遇將至，也須規(guī)則先行，要以發(fā)展的眼光制定與完善相關(guān)法律法規(guī)，而不應(yīng)總是等待問題出現(xiàn)再亡羊補(bǔ)牢。教育和財(cái)政管理部門可以在廣泛征求不同應(yīng)用領(lǐng)域?qū)＜液痛髷?shù)據(jù)技術(shù)人員意見的基礎(chǔ)上，制定出一系列部門規(guī)章和管理辦法，為逐步形成較為完善的法律體系和制度保障奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于高校預(yù)算績效管理提供充分的政策和法律指引。高校也可以在上級部門的指導(dǎo)下，結(jié)合自身情況小范圍先行試點(diǎn)，提早發(fā)現(xiàn)可能出現(xiàn)的漏洞，做好與相關(guān)法律法規(guī)間的相互銜接。關(guān)于預(yù)算績效管理信息和數(shù)據(jù)規(guī)范的制定，應(yīng)有宏觀的思考和系統(tǒng)的架構(gòu)，不能局限于某些局部領(lǐng)域的信息保護(hù)。首先，應(yīng)根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》來完善大數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全保護(hù)，梳理查找目前還缺失的制度規(guī)范。如建立對大數(shù)據(jù)賴以存續(xù)的載體類關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)的安全保護(hù)機(jī)制，而且這種安全保護(hù)機(jī)制應(yīng)當(dāng)涵蓋公共通信、公共服務(wù)、金融管理、信息服務(wù)等領(lǐng)域。其次，要根據(jù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于高校全面預(yù)算績效管理的重點(diǎn)難點(diǎn)廣泛征集相關(guān)部門意見，在制定全面預(yù)算績效管理制度時(shí)充分考慮相關(guān)部門應(yīng)用大數(shù)據(jù)時(shí)的實(shí)際需求和制度依據(jù)。最后，制定出切實(shí)可行、標(biāo)準(zhǔn)化的、剛性的操作流程和規(guī)范，并做到管理制度與法律規(guī)定的無縫銜接。

(二)打破數(shù)據(jù)信息共享壁壘，保護(hù)數(shù)據(jù)信息安全有效

要讓大數(shù)據(jù)技術(shù)在高等教育經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績效管理方面發(fā)揮作用，教育管理部門、財(cái)政管理部門、高校、校內(nèi)基層單位必須全方位開放相關(guān)數(shù)據(jù)信息，公開所有的文件規(guī)定、管理辦法、實(shí)施細(xì)則、預(yù)算編制、收支執(zhí)行情況、考核評價(jià)結(jié)果等詳細(xì)內(nèi)容，所有參與者必須要積極轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識大數(shù)據(jù)技術(shù)所具有的優(yōu)勢，主動(dòng)做好大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的前期準(zhǔn)備，對于不愿意開放數(shù)據(jù)資源的部門要充分利用法律性強(qiáng)制規(guī)定，打破數(shù)據(jù)壟斷，建立良好的數(shù)據(jù)資源共享環(huán)境。在開放數(shù)據(jù)資源的同時(shí)，也要清晰界定數(shù)據(jù)信息資源的安全邊界，明確數(shù)據(jù)信息所有權(quán)。對一些重要的教學(xué)、科研數(shù)據(jù)尤其是涉及國家機(jī)密的信息，必須單獨(dú)采取安全措施，制定科學(xué)、統(tǒng)一的開放原則與開放標(biāo)準(zhǔn)，做到依法開放，按需開放，以免顧此失彼。數(shù)據(jù)信息收集者要進(jìn)行識別、把關(guān)，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)信息是否真實(shí)、合法、準(zhǔn)確、完整和可用，提高開放數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量，提升共享數(shù)據(jù)的應(yīng)用效率，既要明確單位或個(gè)人依法使用全面預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)的權(quán)利，保障數(shù)據(jù)信息依法有序自由流動(dòng)，如區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)信息的類型，以此確定使用者層級、可利用程度、發(fā)布范圍等，也要明令禁止單位和個(gè)人侵入干擾大數(shù)據(jù)系統(tǒng)、竊取數(shù)據(jù)等危害數(shù)據(jù)安全的行為。同時(shí)，還應(yīng)制定相應(yīng)的政策和法律規(guī)定，加大對數(shù)據(jù)安全違紀(jì)違法行為的行政處分和法律追究力度。

(三)構(gòu)建新的“全面預(yù)算績效+大數(shù)據(jù)”管理系統(tǒng)

首先，要建立能實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績效管理多個(gè)數(shù)據(jù)源整合的管理平臺。其次，在該平臺基礎(chǔ)上構(gòu)建“全面預(yù)算績效+大數(shù)據(jù)”管理系統(tǒng)，便于將縱向的宏觀數(shù)據(jù)與微觀主體數(shù)據(jù)信息匯總。同時(shí)，要使政府部門、高校、校內(nèi)部門與個(gè)人緊密結(jié)合，內(nèi)外監(jiān)管高等教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算績效質(zhì)量。

宏觀上，高等教育經(jīng)費(fèi)一般涉及教育廳、財(cái)政廳等相關(guān)部門，這些部門需要為管理平臺提供高等教育經(jīng)費(fèi)的投入、學(xué)生數(shù)量、辦學(xué)質(zhì)量等歷史數(shù)據(jù)及新增數(shù)據(jù)，便于數(shù)據(jù)的共享和再利用，而且關(guān)聯(lián)指標(biāo)要縱向可比。微觀上，高校及校內(nèi)部門或個(gè)人在逐級匯總中形成的信息數(shù)據(jù)需要依法公開，將教育經(jīng)費(fèi)投入預(yù)算與使用數(shù)據(jù)同步上傳至管理平臺，以便于對重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)控。高校是微觀層面關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)的提供者，需要實(shí)現(xiàn)微觀數(shù)據(jù)到宏觀數(shù)據(jù)的縱向聯(lián)系，越是內(nèi)容豐富的微觀信息越有利于大數(shù)據(jù)分析，決策依據(jù)可以更精準(zhǔn)。同時(shí)，要對比關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)間的稽核關(guān)系，通過異動(dòng)預(yù)警或可視化呈現(xiàn)等機(jī)制，提升數(shù)據(jù)的使用效率，做到事前、事中與事后控制，提高經(jīng)費(fèi)的全面預(yù)算績效管理質(zhì)量。

以大數(shù)據(jù)為工具，構(gòu)建新的全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)，可以從數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析、預(yù)算決策與結(jié)果評價(jià)應(yīng)用等方面著手：

1.統(tǒng)一的數(shù)據(jù)搜集與分散的意見表達(dá)

利用數(shù)據(jù)共享的有利條件，采用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段建立數(shù)據(jù)自動(dòng)采集系統(tǒng)，保證所有可公開數(shù)據(jù)能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)傳輸與備案，對于異動(dòng)數(shù)據(jù)能夠及時(shí)提示或預(yù)警，便于自我修正與外部監(jiān)督，同時(shí)每一個(gè)環(huán)節(jié)末端還可以通過這個(gè)系統(tǒng)提出意見或建議，拓寬預(yù)算績效管理過程中所有不同利益者的意見表達(dá)渠道。

2.數(shù)據(jù)分析與有效利用

利用搜集到的公開有效數(shù)據(jù)信息運(yùn)用多種方法進(jìn)行分類、對比、分析，形成的分析報(bào)告要相互印證。所有搜集到的意見、建議要進(jìn)行梳理和總結(jié)，形成完整可行的實(shí)施計(jì)劃，為預(yù)算決策、編制與執(zhí)行提供可靠的依據(jù)。通過大數(shù)據(jù)計(jì)算與分析得到的趨勢分析，有助于制定預(yù)算政策時(shí)充分考慮未來的不可預(yù)測性，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。例如，教育部和各高校對于未來可招生人數(shù)的趨勢分析，便可以作為教育行政部門核定招生指標(biāo)、財(cái)政部門核撥教育經(jīng)費(fèi)的參考依據(jù)，提前做好未來數(shù)年所需的教育經(jīng)費(fèi)計(jì)劃。高校也可以此為依據(jù)，規(guī)劃未來校舍建設(shè)規(guī)模、圖書和設(shè)備購置數(shù)量等。越準(zhǔn)確的預(yù)算決策與編制越能夠提高預(yù)算資金的使用效率，越有利于后期的預(yù)算執(zhí)行。

3.績效評價(jià)與結(jié)果應(yīng)用的延伸

大數(shù)據(jù)技術(shù)對于海量數(shù)據(jù)的有效分析整理為績效評價(jià)與結(jié)果應(yīng)用提供了有力支撐，數(shù)據(jù)信息的全面可靠能夠充分考慮到高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理過程中的復(fù)雜性與差異性，使考核目標(biāo)更加明確、具體，考核標(biāo)準(zhǔn)更加可行，考核指標(biāo)更加個(gè)性化，考核數(shù)據(jù)更加可對比。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于考核評價(jià)可以快速計(jì)算出評價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，以標(biāo)準(zhǔn)化格式撰寫評價(jià)報(bào)告，結(jié)合具體情況進(jìn)行調(diào)整后即可及時(shí)通過全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)進(jìn)行公示，便于所有參與者對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行查詢與研究，改進(jìn)后期的績效管理工作。只要符合信息安全要求，就能以此實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督。

(四)加快復(fù)合型人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)

大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于高等教育經(jīng)費(fèi)全面預(yù)算績效管理已是勢在必行，這對每一位參與者提出了更高、更全面的技術(shù)要求。全面預(yù)算績效管理涉及從上到下的管理部門、執(zhí)行部門和具體實(shí)施者，同一部門或個(gè)人甚至還身兼多重角色，所有參與者不僅需要熟悉高等教育發(fā)展規(guī)律、高校的管理模式，還要清楚各種預(yù)算管理政策，掌握財(cái)務(wù)、法律、大數(shù)據(jù)技術(shù)等專業(yè)知識，才能夠在整個(gè)預(yù)算績效管理過程中各司其職，分享數(shù)據(jù)信息資源，找到大數(shù)據(jù)充分應(yīng)用的連接點(diǎn)，不斷進(jìn)行信息資源整合。高校的主要職能之一就是人才培養(yǎng)，在專業(yè)人才培養(yǎng)方面具有先天優(yōu)勢，為高等教育管理創(chuàng)新提供人才支撐更是其義不容辭的責(zé)任。高?？梢猿浞忠劳鞋F(xiàn)有教學(xué)資源，整合不同專業(yè)的師資力量，設(shè)置專門的人才培養(yǎng)方案，開設(shè)有利于復(fù)合型人才培養(yǎng)的輔修專業(yè)或?qū)I(yè)方向，為社會培養(yǎng)更多更好的具有大數(shù)據(jù)管理意識和技術(shù)能力的高校管理人才，提升高校的預(yù)算績效管理水平，最終促進(jìn)高校辦學(xué)質(zhì)量和效益的進(jìn)一步提高。

五、結(jié)語

大數(shù)據(jù)應(yīng)用于全面預(yù)算績效管理尚未形成完整、成熟的模式，還需要具體、詳盡的解讀才能得到貫徹實(shí)施，高?？梢猿浞掷玫锰飒?dú)厚的技術(shù)和人才優(yōu)勢，挖掘自身潛力，分析、解決實(shí)際問題，著力推進(jìn)全面預(yù)算績效管理與大數(shù)據(jù)技術(shù)的結(jié)合，將高等教育經(jīng)費(fèi)管理水平提質(zhì)升級。