城中村社會治理體制研究的新面向

史紅斌

(河南理工大學(xué) 應(yīng)急管理學(xué)院，河南 焦作 454000)

城中村是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。隨著我國現(xiàn)代化的加快和城市擴(kuò)張的提速，城中村數(shù)量呈現(xiàn)幾何式的增長，他們都有人口雜亂、治安形勢嚴(yán)峻、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等特點(diǎn)，且存在著較為突出的社會矛盾和深層次問題。黨的十九屆四中全會明確提出：堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全，必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國[1]。社區(qū)是社會的基本單元和細(xì)胞，是社會良性運(yùn)行和發(fā)展的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。作為社會治理的基層單位，它有著政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、文化功能、社會控制功能和服務(wù)功能，對居民暢通訴求、協(xié)調(diào)利益、保障權(quán)益、化解矛盾與沖突起到重要作用。城中村作為社區(qū)的重要組成部分，因它固有的缺點(diǎn)和問題，給社會帶來了一系列矛盾風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。因此，有必要對城中村的社會治理體制進(jìn)行深入系統(tǒng)研究，進(jìn)而提升我國社會治理能力和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

因城中村數(shù)量龐大，涉及幾千萬人口，在新的時代，研究城中村社會治理體制建設(shè)具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。根據(jù)當(dāng)前城中村的社會治理體制的實(shí)際，如何從創(chuàng)新研究范式的角度提出新思路和新舉措？如何從體制機(jī)制和方法路徑設(shè)計(jì)上進(jìn)行思考和探索？都是值得再梳理、再研究。在理論上，整合以往各學(xué)科“散點(diǎn)”的研究成果，在更高、更深的層次上進(jìn)行理論體系建設(shè)，有利于本土化理論的創(chuàng)新；在實(shí)踐上，為城中村的社會治理體制建設(shè)提供智力支持，推動城市化的進(jìn)行和提高人民福祉，同時，也為我國的社會治理體制建設(shè)提供了參考樣本。本文在前人研究的基礎(chǔ)上提出城中村問題，評述城中村研究的現(xiàn)狀，探究城中村社會治理研究出路，最后，給出城中村治理的方法。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及其反思

通過對中國國家圖書館館藏圖書的查閱和檢索，發(fā)現(xiàn)對城中村的研究成果相當(dāng)多，尤其是對中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)的詳細(xì)檢索，自1999年至2019年間共收錄的關(guān)于城中村問題的研究成果6 000多篇，從不同的學(xué)科分析探討城中村問題，為解決城中村問題提出了獨(dú)到的建議。

(1)國外關(guān)于城中村的研究。雖然城中村是中國特有現(xiàn)象，但國外學(xué)者對城市邊緣地帶、都市村莊、貧民窟等研究，對我國城中村的研究具有較強(qiáng)的類比性。國外研究的內(nèi)容主要集中在自助型社區(qū)以及流動人口居住和土地利用等方面。其學(xué)術(shù)研究主旨是關(guān)心其所承載的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，評價其發(fā)展中的利弊，并通過制度因素尋找其形成的路徑和發(fā)展趨勢。比如，安德魯斯、弗里德曼、普里沃和伯特·路易斯等學(xué)者提出“城市邊緣帶”，并對其進(jìn)行深入研究[2]。約翰斯頓定義都市村莊為：“一個住宅社區(qū)，居民有著相似的文化和社會特征，往往在城市內(nèi)部或邊緣，是居民進(jìn)入城市的聚集區(qū)域?！盵3]這些研究的主體雖然不是城中村，但是與我國的城中村有高度的相似性，為我們研究城中村提供了較大幫助。

(2)國內(nèi)關(guān)于城中村的研究。在國內(nèi)，城中村研究興起于20世紀(jì)90年代，21世紀(jì)初達(dá)到了一個高峰，一批國內(nèi)學(xué)者對城中村問題進(jìn)行研究，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、城市經(jīng)濟(jì)、地理規(guī)劃和公共管理等眾多學(xué)科。參與的研究者不僅包括社會學(xué)者，還有城市規(guī)劃者和政府官員。在研究內(nèi)容上，各學(xué)科從不同的理論視角對城中村的概念、特征、類型、形成、延續(xù)、問題、改造、治理、政策等多個方面進(jìn)行了闡釋，特別是對城中村的治理或改造的研究上，對改造的目標(biāo)、模式、困境、思路、策略、制度建設(shè)、政策建議以及改造的社會基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，都有較廣泛和深入的研究。另外，對城中村的態(tài)度，由最初的完全否定到關(guān)注其正功能和作用；研究領(lǐng)域，經(jīng)歷了“空間—經(jīng)濟(jì)—社會”的轉(zhuǎn)變；研究視角，從管理者的“政府視角”轉(zhuǎn)向了“底層視角”，等等。

近幾年，對城中村研究的文獻(xiàn)漸少，但這并不意味已有研究的窮盡、終結(jié)，而是進(jìn)入了“深水區(qū)”“攻堅(jiān)期”。筆者通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理、總結(jié)與反思，提出了自己的觀點(diǎn)。在研究地域上，已往研究主要集中在京津唐、珠三角、長三角等早期城市化快、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等地區(qū)，而對欠發(fā)達(dá)、較晚城市化的中西部地區(qū)關(guān)注較少。實(shí)質(zhì)上這些地區(qū)的城中村問題與發(fā)達(dá)地區(qū)并不雷同，例如很少出現(xiàn)出租屋經(jīng)濟(jì)繁榮、游手好閑社會寄生的“二世祖”等現(xiàn)象。在眾多研究成果的整合上，各學(xué)科研究的成果雖然較多，但學(xué)科之間交流成效小，“散點(diǎn)”很多，未出現(xiàn)高層次的理論整合和共識，更未出現(xiàn)中國特有“城中村”理論的輸出。在研究視角和方法上，主要囿于各自學(xué)科領(lǐng)域。雖然出現(xiàn)了“結(jié)構(gòu)、變遷、話語”等視角[4]，也有關(guān)注具體的行動者，但視角之間的組合研究少見。在研究方法上，個案研究較多，綜合性研究較少，定性研究較多，定量、實(shí)證研究較少。在城中村治理或改造上，政府單向度的花樣繁多的改造較多，而多向度的綜合治理較少。改造多是運(yùn)動式、粗線條的“拆除—重建”模式，一些深層次的問題被忽視，例如遺留矛盾的化解、村社共同體的轉(zhuǎn)型、農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變等。

二、城中村研究的新出路

有關(guān)城中村研究的文獻(xiàn)較多，但目前城中村的問題并未解決，反而呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜、矛盾相互疊加的情形。至于此，筆者認(rèn)為城中村需要更高層次的社會治理體制的創(chuàng)新研究。那么，主要有以下三點(diǎn)需要思考。

(1)在研究內(nèi)容上著眼全局，側(cè)重以往研究的“弱光區(qū)”。在理論上，盤點(diǎn)以往研究成果，審視各學(xué)科之間的“共識”，整合“差異”，在更高層次上擬建立可操作的、具有提綱挈領(lǐng)式的中層制度。在研究領(lǐng)域上，不僅關(guān)注京津唐、長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，更要側(cè)重于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。例如，以北京、上海、廣州為首的三大經(jīng)濟(jì)帶，其土地城市化和人口城市化的水平基本一致，而其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)，出現(xiàn)了土地城市化過快、人口城市化遠(yuǎn)未跟上的情況[5]，從而顯現(xiàn)出的問題也更為棘手。在城中村演化周期上，不僅關(guān)注現(xiàn)存的城中村，也關(guān)注已經(jīng)“終結(jié)”后“城中村”的境況，對這些“城中村”做一個比較研究。城中村的研究，不是“改村建居”，城中村消失即大功告成，而是借鑒以往城中村治理、改制的得失，及其得失影響的延續(xù)，來反觀當(dāng)下城中村治理的研究。在研究的問題域上，重心不應(yīng)只放在單一的具體的問題上，而應(yīng)該關(guān)注城中村面臨的諸多問題。因?yàn)橛嘘P(guān)城中村的研究已經(jīng)有三十余年，三十年來各種具體問題研究已經(jīng)有了一定質(zhì)和量的積累，如果還從具體問題入手，難免步入重復(fù)研究的誤區(qū)。從另一個角度講，城中村的研究，亟須建立一種在根本制度之下，具有統(tǒng)領(lǐng)其他具體制度之上的有體系的中層制度，所以不能只關(guān)注某種問題某項(xiàng)制度，而是全方位地探討問題與問題、問題與制度、制度與制度之間的相關(guān)性。城中村的改造或治理，面對諸多困境、是非，我們要實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)，采取何種模式，突破哪些制度瓶頸，協(xié)調(diào)哪項(xiàng)權(quán)力與權(quán)利、以及利益主體之間的關(guān)系，等等，現(xiàn)實(shí)中國有很多值得參考的鮮活案例。

(2)在研究思路和方法上，能夠?qū)崿F(xiàn)宏觀與微觀之間的來回穿梭。以往的研究，多數(shù)陷入了兩個極端：一個極端是只關(guān)注具體，盲人摸象，不得其所；另一個極端是只關(guān)注宏觀，缺失資料，泛泛而談。所以，一個好的研究需要既能“入乎其內(nèi)”又能“出乎其外”?！叭牒跗鋬?nèi)”是具體的實(shí)證研究，故能“寫”之；“出乎其外”是全局性的宏觀把握，才能“觀”之?；谏鲜隹剂浚栽谘芯克悸飞?，可以采取結(jié)合趙鼎新與圖海納二人的研究視角。趙鼎新在研究社會運(yùn)動中所提出的“變遷—結(jié)構(gòu)—話語”三位一體的研究視角，趙鼎新認(rèn)為：

“所謂變遷，指的是由現(xiàn)代化、人口變遷、自然災(zāi)害、大規(guī)模疫病流行、外來思潮入侵等原因所引起的種種社會變化。所謂結(jié)構(gòu)，包括兩個方面，一是國家的結(jié)構(gòu)及其行為方式，二是社會結(jié)構(gòu)及其社會行動者的結(jié)構(gòu)性行為。國家的結(jié)構(gòu)包括國家的性質(zhì)(如民主的、威權(quán)的和獨(dú)裁的)，國家權(quán)力的合法性基礎(chǔ)(如法律—選舉型的、意識形態(tài)型的或績效型的)，以及國家在社會結(jié)構(gòu)和政治文化共同作用下形成的特有的行為方式，等等。社會結(jié)構(gòu)包括相對獨(dú)立于國家之外的各類社會中層組織的發(fā)達(dá)程度及其性質(zhì)(如多元化程度)，以及人與人之間在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中建立起來的各種關(guān)系(如資本家—工人關(guān)系、地主—佃農(nóng)關(guān)系，等等)。話語則包括社會運(yùn)動的意識形態(tài)、參與者的認(rèn)同、口號或話語策略、行動過程中的突生規(guī)范，以及塑造運(yùn)動話語的文化，等等?！盵4]

參照趙鼎新的論述，城中村現(xiàn)象的產(chǎn)生、發(fā)展與變化，以及以往的研究，都脫離不了“變遷、結(jié)構(gòu)、話語”的研究議題?？此票容^宏觀的研究視角，實(shí)質(zhì)上也可切入比較微觀的分析，趙鼎新在研究成果《The Power of Tiananmen:State-Society Relations and the 1989 Beijing Student Movement》中有過運(yùn)用。然而，此種分析視角，往往忽視了行為的主體——行動者的巨大作用。古今中外，無論馬克斯·韋伯筆下的魅力型領(lǐng)導(dǎo)，還是英雄創(chuàng)造歷史的英雄史觀，或者是人民群眾才是歷史的創(chuàng)造者，如此等等，都強(qiáng)調(diào)行為者不可忽視。當(dāng)然，在以往城中村的研究中，不缺乏對行動者的研究，例如對鄉(xiāng)村精英、“二世祖現(xiàn)象”、村民身份的轉(zhuǎn)化等直接關(guān)注人的問題研究。所以，圖海納在其著作《行動者的歸來》一書中，特別強(qiáng)調(diào)了行動者推動社會結(jié)構(gòu)變遷的巨大作用。

綜合以上“變遷、結(jié)構(gòu)、話語”與“行動者歸來”兩種視角，我們可以把它們簡約為“結(jié)構(gòu)—話語—行動者”。因?yàn)樽冞w的范圍比較廣，既包括種種社會變化，也包括結(jié)構(gòu)、話語、行動者的變化，所以我們可以把變遷當(dāng)作一種背景性的、必然性的因素而不必列入，這方面的具體應(yīng)用研究，可參照馮耀云的博士論文《沖突的持續(xù)性：S村農(nóng)民與政府征地糾紛問題研究》[6]?？偠灾敖Y(jié)構(gòu)—話語—行動者”研究視角和思路，具備了實(shí)現(xiàn)“宏觀—微觀”之間來回穿梭的研究條件。

(3)要直面問題本身“元問題”，尋找解決問題的“元方法”。建立一種多元共治的城中村社會治理體制是城中村管理的一個主要面向。城中村的治理是一個具有全局性、系統(tǒng)性的工程，以往的研究更多關(guān)注某項(xiàng)制度，對治理體制建設(shè)的研究較少。如今，我們有必要梳理各種有關(guān)城中村研究的“分支”結(jié)果，來探尋光怪陸離現(xiàn)象背后的“根”原因，“元問題”[7]。誠然，目前有些關(guān)于城中村的研究，游離出了問題本身，真問題似乎被掩蓋。所以，我們一定要有回歸問題本身的心態(tài)和勇氣。如何才能實(shí)現(xiàn)向“元問題”靠攏？只有打破學(xué)科之間、門派之間的學(xué)術(shù)壁壘、充分地交流才是出路。研究城中村社會治理體制的理論和視角，不應(yīng)該拘泥于某個學(xué)科某個視角，應(yīng)以解決問題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，問題為研究的主線，而不是用學(xué)科理論直接套問題。博采各學(xué)科的研究成果，拓展理論資源，只有理清城中村各種問題背后的“元問題”，才能尋找解決“元問題”的“元方法”。

三、結(jié) 語

關(guān)于城中村的問題，國內(nèi)學(xué)者從不同的立場、不同的視角進(jìn)行了諸多研究，本文從研究內(nèi)容、研究方法和“元問題”的角度，提出了研究城中村的社會治理體制的理論路徑，認(rèn)為只有在理論層面上實(shí)現(xiàn)新突破，綜合把握好城中村的真問題，才能有助于治理好、改造好、發(fā)展好城中村，切實(shí)提高社會治理能力。同時，城中村的復(fù)雜性、敏感性以及地區(qū)間的差異性又對研究提出了很高的實(shí)踐要求，需要進(jìn)行差異化、特色化探討研究。顯然，僅僅在理論上研究還是不夠，需要把理論研究運(yùn)用到實(shí)踐中，轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)問題探索，真正解決城中村問題，化解城中村的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中貢獻(xiàn)力量。

當(dāng)前，黨和政府不斷創(chuàng)新社會治理的邊界，基層治理的重心也由安全維穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步向社會治理及民生建設(shè)轉(zhuǎn)型，從原先僅僅依靠政府的社會治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿窆仓蔚纳鐣卫?，社會組織、人民群眾不再是社會治理過程中的被動執(zhí)行者，而是重要的參與者。城中村作為社會治理的一個重要組成部分，在研究實(shí)踐過程中更多關(guān)注人民群眾的權(quán)利意識和責(zé)任意識，探討創(chuàng)新關(guān)聯(lián)者共建共享共治的治理體系，不僅有利于化解城中村的突出矛盾和主要問題，而且有利于提高人民群眾的幸福感和獲得感，從而建設(shè)具體中國特色、中國風(fēng)格的城中村的治理體系。