政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線問(wèn)題及政策重點(diǎn)

文_ 陳建奇

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)擺在三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，而守住不發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的底線是防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，特別是在疫情影響背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加大，可能引發(fā)社會(huì)對(duì)政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)的擔(dān)憂。2017年7月，習(xí)近平總書記在全國(guó)金融工作會(huì)議上發(fā)表重要講話提出，各級(jí)地方黨委和政府要樹(shù)立正確政績(jī)觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任。盡管近年來(lái)我國(guó)采取的債務(wù)限額管理及債務(wù)置換操作等辦法，對(duì)于降低債務(wù)財(cái)務(wù)成本及控制增量增長(zhǎng)有著重要意義，但由于2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)積極財(cái)政政策的實(shí)施伴隨著債務(wù)規(guī)模的較快擴(kuò)張，債務(wù)余額增長(zhǎng)引發(fā)社會(huì)關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的擔(dān)憂，當(dāng)前部分地區(qū)面臨債務(wù)高位運(yùn)行引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)等較大挑戰(zhàn)。如何理解防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線、如何客觀評(píng)估我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，已經(jīng)成為理論界與實(shí)務(wù)界需要研究關(guān)注的重要問(wèn)題。

一、客觀評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難點(diǎn)及重點(diǎn)

近年來(lái)債務(wù)高位運(yùn)行是世界主要經(jīng)濟(jì)體的共性，2008年國(guó)際金融危機(jī)及本次疫情應(yīng)對(duì)都將促使相關(guān)國(guó)家財(cái)政收支矛盾加劇，結(jié)果是世界主要國(guó)家債務(wù)大幅度攀升，全球債務(wù)規(guī)模在2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)不斷創(chuàng)出新的紀(jì)錄，美國(guó)國(guó)債規(guī)模已經(jīng)超過(guò)23萬(wàn)億美元，持續(xù)多年位居全球第一，歐洲債務(wù)危機(jī)之后的債務(wù)困境仍未見(jiàn)顯著緩解。世界主要經(jīng)濟(jì)體主權(quán)債務(wù)飆升預(yù)示還本付息壓力的大幅飆升，而且還會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的負(fù)面溢出效應(yīng)，特別是可能對(duì)美元、歐元等世界貨幣產(chǎn)生沖擊，在全球形勢(shì)不確定性較大的情況下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題顯然值得高度警惕。政府債務(wù)高企一方面會(huì)造成政府償本付息壓力增大，另一方面造成政府未來(lái)的融資渠道面臨挑戰(zhàn)，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)首要問(wèn)題是弄清債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多高。

要厘清中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多高的問(wèn)題，首先要弄清債務(wù)規(guī)模，如果不清楚債務(wù)規(guī)模，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就無(wú)從評(píng)估。理論上講，政府債務(wù)包括中央政府債務(wù)與地方政府債務(wù)，但多年來(lái)地方政府融資主體及融資渠道比較復(fù)雜，既有地方政府直接的舉債，也有與地方政府擔(dān)保相關(guān)的間接融資，還有地方融資平臺(tái)等機(jī)構(gòu)的融資，結(jié)果導(dǎo)致地方政府債務(wù)除了顯性債務(wù)之外，還存在大量隱性債務(wù)。近年來(lái)審計(jì)署等相關(guān)部門對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行了多次調(diào)查，地方政府顯性債務(wù)規(guī)模逐步清晰，但隱性債務(wù)等問(wèn)題仍然備受爭(zhēng)議。在此背景下，客觀分析中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模問(wèn)題，只能結(jié)合現(xiàn)有的相關(guān)研究進(jìn)行估算。一方面，截至2019年底，中央政府債務(wù)超過(guò)16萬(wàn)億，地方政府債務(wù)余額超過(guò)21萬(wàn)億，這兩者占GDP比重40%左右。另一方面，有些評(píng)論仍然認(rèn)為這種測(cè)算尚未包含隱性債務(wù)，盡管現(xiàn)有研究得出地方隱性債務(wù)的規(guī)模存在較大差異，但相關(guān)研究大多認(rèn)為地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大約在20萬(wàn)億～30萬(wàn)億元，據(jù)此測(cè)算，包含隱性債務(wù)在內(nèi)的中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重在70%左右，這是根據(jù)現(xiàn)有研究得出的結(jié)論，由于這種測(cè)算考慮了最高隱性債務(wù)規(guī)模，所以可能存在一定程度的高估，這種測(cè)算優(yōu)點(diǎn)是盡可能將最大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)考慮在內(nèi)，有助于更好地評(píng)估財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

在估算政府債務(wù)規(guī)模之后，需要進(jìn)一步結(jié)合財(cái)政理論進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷，推測(cè)政府債務(wù)是否已經(jīng)偏離可持續(xù)性的軌道。這就必須知道評(píng)價(jià)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，潛在的問(wèn)題是當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多高？關(guān)于如何判斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，理論上尚未形成共識(shí)，不少研究往往會(huì)提到1992年歐洲《馬斯特里赫特條約》（簡(jiǎn)稱《馬約》）所制定的赤字率3%、債務(wù)率60%的參考標(biāo)準(zhǔn)。如果違背這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，那么這個(gè)國(guó)家的財(cái)政就被認(rèn)為偏離了可持續(xù)性，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)不可控的情形。如果按照這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，那么中國(guó)債務(wù)確實(shí)面臨著突破警戒線的風(fēng)險(xiǎn)。然而，這一標(biāo)準(zhǔn)自提出以來(lái)就備受爭(zhēng)議，目前全球包括美國(guó)在內(nèi)的不少國(guó)家違背了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便在歐盟內(nèi)部，在2008年國(guó)際金融危機(jī)之前，法國(guó)及德國(guó)等國(guó)債務(wù)占GDP比重持續(xù)多年高于60%，金融危機(jī)以來(lái)赤字率也多次突破3%，但這些國(guó)家并沒(méi)有爆發(fā)債務(wù)危機(jī)，將歐盟《馬約》標(biāo)準(zhǔn)用于衡量一個(gè)國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的做法并不客觀。

既然歐盟《馬約》的參考標(biāo)準(zhǔn)不客觀，那么評(píng)判一國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)究竟是什么？盡管不少研究試圖提出如何衡量財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但截至目前，世界上尚未在研判債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)聯(lián)邦政府赤字占GDP比重多次超過(guò)3%，目前美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)與GDP比重已經(jīng)超過(guò)100%，但尚未出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，日本債務(wù)與GDP比重超過(guò)200%也并未出現(xiàn)危機(jī)，這些事實(shí)表明簡(jiǎn)單套用債務(wù)率或者赤字率等指標(biāo)無(wú)法給出關(guān)于債務(wù)可持續(xù)性的客觀判斷，預(yù)示債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的復(fù)雜性。此外，客觀評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅要關(guān)注債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，還應(yīng)考慮政府資產(chǎn)的情況，當(dāng)前也有部門在著手測(cè)算政府資產(chǎn)負(fù)債表，但目前也沒(méi)有形成納入政府資產(chǎn)后的評(píng)估政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。

財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)濟(jì)理論的經(jīng)典問(wèn)題，亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》就已經(jīng)開(kāi)始涉及財(cái)政話題，但當(dāng)前仍然在理論上缺乏相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)前世界很多國(guó)家債務(wù)不斷飆升，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究已經(jīng)成為亟待解決的重要問(wèn)題。在缺乏具有共識(shí)的分析債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的適用框架背景下，衡量中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，顯然不能簡(jiǎn)單定性風(fēng)險(xiǎn)有多高，當(dāng)然，根據(jù)2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)中國(guó)地方政府債務(wù)較快增長(zhǎng)這一邏輯，未來(lái)如果繼續(xù)大規(guī)模擴(kuò)張，那么政府債務(wù)不斷高企可能伴隨著政府還本付息壓力的增大。近年來(lái)有些地方政府償債壓力較大導(dǎo)致工資等支出出現(xiàn)延遲，客觀上警示財(cái)政收支壓力的增大，也預(yù)示債務(wù)持續(xù)高增長(zhǎng)將伴隨著財(cái)政收支壓力的增大。從這個(gè)角度看，盡管當(dāng)前無(wú)法確切判斷政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)究竟有多高，但是可以肯定的是，按照近年來(lái)債務(wù)較快增長(zhǎng)的速度，財(cái)政債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)將不斷升溫。

既然財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有升溫的可能，那么重要的問(wèn)題就是如何防范風(fēng)險(xiǎn)了。防范財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)根本在于財(cái)經(jīng)紀(jì)律的重塑，本質(zhì)上有賴于財(cái)政增收節(jié)支，然而，當(dāng)前國(guó)內(nèi)外形勢(shì)頗為復(fù)雜，不確定性較高，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，如果采取增收節(jié)支的財(cái)政政策，可能使得總需求進(jìn)一步減弱，經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)壓力會(huì)增大，對(duì)此，積極財(cái)政政策應(yīng)成為宏觀政策重點(diǎn)內(nèi)容。這也意味著短期財(cái)政支出還應(yīng)增加，但經(jīng)濟(jì)減速將伴隨財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩，結(jié)果是財(cái)政收支壓力進(jìn)一步加大，增加債務(wù)發(fā)行將成為促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的應(yīng)對(duì)手段，這將進(jìn)一步推升財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，如何做到防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)并重，構(gòu)成當(dāng)下需要權(quán)衡的重要問(wèn)題。

在穩(wěn)增長(zhǎng)背景下防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅是宏觀穩(wěn)定的內(nèi)在要求，也是打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要內(nèi)容。要防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，前提就是守住不發(fā)生系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)的底線，然后才是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。然而，什么因素決定政府債務(wù)是否發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)？歸根結(jié)底就是現(xiàn)金流。如果擁有充裕現(xiàn)金流，理論上講不論是企業(yè)或者政府，都不會(huì)出現(xiàn)債務(wù)無(wú)法償還的問(wèn)題，也就不會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性債務(wù)危機(jī)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，最重要的就是財(cái)政現(xiàn)金流能否滿足財(cái)政支出需求。近年來(lái)雖然政府財(cái)政債務(wù)規(guī)模不斷升高，但政府現(xiàn)金流也持續(xù)保持高位運(yùn)行。因而，要理解當(dāng)前中國(guó)政府債務(wù)是否會(huì)爆發(fā)危機(jī)，最重要的就是如何客觀評(píng)估財(cái)政現(xiàn)金這一底線。然而，什么是財(cái)政現(xiàn)金？中國(guó)財(cái)政現(xiàn)金究竟處于什么水平？這些問(wèn)題的回答顯然需要結(jié)合中國(guó)的財(cái)政體制進(jìn)行進(jìn)一步研究。

二、當(dāng)前我國(guó)具備守住政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線的基礎(chǔ)

財(cái)政現(xiàn)金顧名思義是指財(cái)政部門所管理的可隨時(shí)用于財(cái)政支出的現(xiàn)金，盡管世界主要國(guó)家財(cái)政管理體制存在較大差別，不同財(cái)政管理體制的國(guó)家財(cái)政現(xiàn)金存放的形式存在較大差異，但通常把在央行存放的可以直接用于支付的活期存款作為財(cái)政現(xiàn)金，由于這些資金存放在央行國(guó)庫(kù)，所以往往又被稱為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。從這個(gè)角度看，分析財(cái)政現(xiàn)金重在研究國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。美歐主要經(jīng)濟(jì)體在央行都存放適量的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金。根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，各級(jí)財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)等預(yù)算收入征收部門和單位必須依法組織預(yù)算收入，按照財(cái)政管理體制、征收管理制度和國(guó)庫(kù)集中收繳制度的規(guī)定及時(shí)將預(yù)算收入繳入國(guó)庫(kù)。我國(guó)財(cái)政現(xiàn)金主要體現(xiàn)為財(cái)政部門在人民銀行的活期存款，在現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)報(bào)表中，主要反映在中國(guó)人民銀行《貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表》中的政府存款項(xiàng)目。

中國(guó)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)顯示，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金總體呈現(xiàn)由較低水平到高位運(yùn)行的轉(zhuǎn)變，這與我國(guó)財(cái)政體制改革有著密切的關(guān)系。改革開(kāi)放初期，我國(guó)雖然推行了“分灶吃飯”和大包干等財(cái)政體制改革，但財(cái)政收入未能實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金較長(zhǎng)時(shí)期處于低位水平。1994年我國(guó)推行了分稅制財(cái)政體制改革，逐步理順了中央與地方的分配關(guān)系，破解了長(zhǎng)期以來(lái)全國(guó)財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重偏低的難題。緊接著財(cái)政又推行“收支兩條線”、預(yù)算外資金清理等收入管理制度改革，伴隨著財(cái)政收入的較快增長(zhǎng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額從1993年12月473.4億元上升到2000年12月的3100.4億元，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力在穩(wěn)步提升。

在經(jīng)歷涉及財(cái)政收入的一系列體制改革之后，財(cái)政改革開(kāi)始重點(diǎn)轉(zhuǎn)向財(cái)政支出管理。2000年以來(lái)，政府著力推行部門預(yù)算改革，提高了預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，在此基礎(chǔ)上，政府于2001年啟動(dòng)了國(guó)庫(kù)集中收付管理制度改革，改變了傳統(tǒng)財(cái)政預(yù)算收支的分散模式，財(cái)政預(yù)算收入直接進(jìn)入國(guó)庫(kù)，財(cái)政預(yù)算支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，預(yù)算單位賬戶實(shí)現(xiàn)零余額制度。在這種背景下，財(cái)政收入繼續(xù)保持快速增長(zhǎng)，2011年財(cái)政收入超過(guò)10萬(wàn)億元，當(dāng)前財(cái)政收入已經(jīng)躍居20萬(wàn)億元左右，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金持續(xù)呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的現(xiàn)象，由2001年1月的3678.27億元上升到2014年11月的45422.42億元，盡管近年來(lái)中央和地方加大力度推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定期存款運(yùn)作，部分國(guó)庫(kù)現(xiàn)金通過(guò)定期存款招標(biāo)轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行以獲取更高收益，但截至2019年12月，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金依然高達(dá)32415.13億元。盡管國(guó)庫(kù)現(xiàn)金呈現(xiàn)季節(jié)性的波動(dòng)，但從2014年至今國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額最低在2.4萬(wàn)億元，平均達(dá)到3.4萬(wàn)億元。

3萬(wàn)億元左右的巨額國(guó)庫(kù)現(xiàn)金能否防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呢？這就需要從兩個(gè)方面來(lái)分析：一方面，當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金相比其他國(guó)家的財(cái)政現(xiàn)金，究竟是高還是低？回答這一問(wèn)題有助于判斷我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)模的合理性，如果我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金低于世界主要國(guó)家財(cái)政現(xiàn)金，那么就必要質(zhì)疑當(dāng)前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金可能還不夠，反之，表明我國(guó)財(cái)政現(xiàn)金流處于較為健康的狀態(tài)。另一方面，結(jié)合我國(guó)政府債務(wù)狀況，分析當(dāng)前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金是否足夠應(yīng)對(duì)債務(wù)償還問(wèn)題，這就需要結(jié)合我國(guó)政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行進(jìn)一步的研判。

從世界各國(guó)的比較來(lái)看，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金高于其他主要經(jīng)濟(jì)體。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政在美聯(lián)儲(chǔ)國(guó)庫(kù)賬戶保持70億美元左右的庫(kù)底現(xiàn)金余額，而在平時(shí)保留50億美元左右，金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金出現(xiàn)了較大的波動(dòng)，曾經(jīng)達(dá)到3000億美元左右，折算成人民幣在2萬(wàn)億人民幣左右，我國(guó)當(dāng)前的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)模高于美國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)模。相比之下，其他國(guó)家國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)模就較小，澳大利亞、比利時(shí)、芬蘭、德國(guó)、盧森堡、荷蘭、葡萄牙等國(guó)在中央銀行的政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款余額變化很小或者接近于0。法國(guó)政府在法國(guó)中央銀行的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款余額在1億至15億歐元之間。西班牙的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額在3億歐元左右。我國(guó)財(cái)政現(xiàn)金余額高于世界主要經(jīng)濟(jì)體表明，我國(guó)財(cái)政現(xiàn)金流相比其他國(guó)家更為充裕。

我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額盡管相比其他主要國(guó)家更高，但并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為我國(guó)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力就更強(qiáng)，如果我國(guó)債務(wù)相比其他國(guó)家更高，那么債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范就需要更大規(guī)模的現(xiàn)金流。從這個(gè)角度看，還要進(jìn)一步分析債務(wù)規(guī)模，這樣才能更為客觀反映防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力。從債務(wù)規(guī)模看，美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)位居全球首位，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金高于美國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，意味著我國(guó)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力不比美國(guó)低，即便包括地方隱性債務(wù)，我國(guó)債務(wù)規(guī)模也不到美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)的一半，表明我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力相比美國(guó)較高的事實(shí)。當(dāng)然，對(duì)于其他有些國(guó)家，我國(guó)政府債務(wù)總量就不一定低了，這就需要結(jié)合我國(guó)政府實(shí)際債務(wù)償還壓力進(jìn)行分析。政府債務(wù)是以國(guó)家信用作擔(dān)保，客觀上只要這個(gè)國(guó)家的政權(quán)穩(wěn)定，那么政府債務(wù)總體上可以通過(guò)發(fā)新債還舊債的方式保持穩(wěn)定。在此背景下，衡量債務(wù)償還能力的重要指標(biāo)就是利息，只要利息能夠還上，那么財(cái)政可持續(xù)性就有較好的保障。

我國(guó)中央與地方政府顯性債務(wù)總量在40萬(wàn)億元左右，由于不同期限的債務(wù)利率不同，這里根據(jù)10年期國(guó)債或者更長(zhǎng)期限國(guó)債的利率上限進(jìn)行測(cè)算，即便考慮每年利率上限6%，那么每年的利息支出也就是2.4萬(wàn)億元，如果考慮到隱性債務(wù)，按照70萬(wàn)億元債務(wù)的規(guī)模測(cè)算，每年的利息支出為4.2萬(wàn)億元，這些債務(wù)并非同一個(gè)時(shí)間點(diǎn)發(fā)行，理論上可以將利息支出按照12個(gè)月平均來(lái)測(cè)算，那么每個(gè)月的利息償還壓力在0.2萬(wàn)億元至0.4萬(wàn)億元之間，如果考慮到債務(wù)期限并非如此均衡，有些月份的債務(wù)利息償還會(huì)相對(duì)集中，即便考慮有些月份會(huì)有一半的債務(wù)利息需要償還，那么相應(yīng)的這個(gè)月償還利息的壓力在1.2萬(wàn)億元至2.1萬(wàn)億元之間，這些都沒(méi)有超過(guò)當(dāng)前3萬(wàn)多億元的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，表明國(guó)庫(kù)現(xiàn)金應(yīng)對(duì)債務(wù)利息償還沒(méi)有問(wèn)題，我國(guó)尚未觸及政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線，巨額國(guó)庫(kù)現(xiàn)金提供了重要保障。

三、未來(lái)我國(guó)堅(jiān)守政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線的政策重點(diǎn)

當(dāng)前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金高位運(yùn)行，守住了不發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的底線，然而，近年來(lái)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)比較復(fù)雜，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期，新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成沖擊，一些國(guó)家貿(mào)易保護(hù)主義抬頭，逆全球化等不確定性增大，在此背景下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，未來(lái)積極財(cái)政政策仍然是宏觀政策的重點(diǎn)，財(cái)政增支可能促使債務(wù)繼續(xù)上升，財(cái)政收入的減速可能導(dǎo)致國(guó)庫(kù)現(xiàn)金面臨下降的壓力。如何繼續(xù)守住政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線，成為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容。守住政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的底線，既要深化國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度改革，完善現(xiàn)金管理券等舉措，提升國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理靈活性，也要深化債務(wù)體制機(jī)制改革，從跨周期預(yù)算平衡角度構(gòu)建財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，出臺(tái)逐步化解中長(zhǎng)期存量債務(wù)的創(chuàng)新舉措，從本質(zhì)上限制或者守住政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。

首先，借鑒國(guó)際國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，推行高效國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度改革，為保持防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金水平提供制度保障。雖然當(dāng)前國(guó)庫(kù)現(xiàn)金能夠守住不發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)的底線，但未來(lái)如果債務(wù)不斷上升，那么當(dāng)前的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金規(guī)?？赡芫蜔o(wú)法守住底線。對(duì)此，借鑒國(guó)際國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)是重要的思路，包括美國(guó)在內(nèi)的世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家并非一直保持國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的高位運(yùn)行，而是根據(jù)不同時(shí)期財(cái)政債務(wù)等支出需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，比如美國(guó)在2008年國(guó)際金融危機(jī)期間保留的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金超過(guò)了3000億美元，但平常很長(zhǎng)時(shí)間只有幾百億美元，甚至只有50億美元左右，英國(guó)及法國(guó)等歐洲國(guó)家平時(shí)在國(guó)庫(kù)保留的現(xiàn)金很低，多數(shù)資金通過(guò)貨幣市場(chǎng)進(jìn)行投資，需要國(guó)庫(kù)現(xiàn)金滿足支出需求時(shí)，動(dòng)態(tài)通過(guò)貨幣市場(chǎng)籌資或者發(fā)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理券進(jìn)行籌集。我國(guó)可以借鑒這種經(jīng)驗(yàn)，改革國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度，按照債務(wù)還本付息等財(cái)政支出需求動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存量，將閑置國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投入貨幣市場(chǎng)進(jìn)行投資獲得回報(bào)，在財(cái)政支出高峰時(shí)期通過(guò)貨幣市場(chǎng)或者發(fā)行現(xiàn)金管理券等方式籌集資金，此舉有助于將當(dāng)前應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，動(dòng)態(tài)調(diào)整國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額，而不是簡(jiǎn)單將國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額固定在某個(gè)水平，以此構(gòu)建堅(jiān)守債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度。

其次，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，推動(dòng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論創(chuàng)新，客觀構(gòu)建財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。宏觀經(jīng)濟(jì)有其內(nèi)在的規(guī)律，通常會(huì)經(jīng)過(guò)繁榮、衰退、蕭條和復(fù)蘇四個(gè)階段，在不同階段會(huì)伴隨宏觀政策的調(diào)整，尤其是衰退或者蕭條階段政府往往需要增加支出以拉動(dòng)總需求刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，此時(shí)會(huì)促使債務(wù)的較快增長(zhǎng)，但在繁榮時(shí)期經(jīng)濟(jì)高漲會(huì)促使財(cái)政收入的增長(zhǎng)，債務(wù)將逐步下降。從這個(gè)角度看，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能僅僅局限于某個(gè)時(shí)點(diǎn)，而應(yīng)該在財(cái)政周期視角下進(jìn)行分析，從整個(gè)財(cái)政周期來(lái)把握債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。我國(guó)近年來(lái)已經(jīng)開(kāi)始在財(cái)政管理中逐步推行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，當(dāng)前需要進(jìn)一步推動(dòng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)理論創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)處于減速或者衰退時(shí)期要遵循宏觀形勢(shì)需要較大規(guī)模舉債，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期要建立債務(wù)的償還機(jī)制，確保財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在經(jīng)濟(jì)周期的視角下實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，而不是僅僅按照年度的財(cái)政債務(wù)來(lái)確定相應(yīng)的宏觀政策。

最后，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，優(yōu)化中央與地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解地方債務(wù)局部風(fēng)險(xiǎn)較高的問(wèn)題。當(dāng)前我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體規(guī)模并沒(méi)有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但結(jié)構(gòu)上的問(wèn)題備受關(guān)注，特別是有些地方政府債務(wù)高位運(yùn)行引發(fā)不可持續(xù)的擔(dān)憂。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)逐步構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制，重點(diǎn)從兩個(gè)方面推進(jìn)。一是中央政府的債務(wù)仍然處于較低水平，未來(lái)中央政府可以適當(dāng)增加債務(wù)融資，降低地方政府債務(wù)融資壓力，將杠桿率由地方政府逐步轉(zhuǎn)到中央政府，由此優(yōu)化中央政府與地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)。二是構(gòu)建地方政府債務(wù)化解機(jī)制。通過(guò)優(yōu)化債務(wù)發(fā)行機(jī)制推動(dòng)地方政府債務(wù)發(fā)行陽(yáng)光化、透明化，避免隱性債務(wù)上升，讓地方政府債務(wù)按照計(jì)劃進(jìn)行科學(xué)的債務(wù)融資。同時(shí)，通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)為地方政府提供低息貸款，置換現(xiàn)存其他較高利率的地方債務(wù)，降低地方政府還本付息壓力，從根本上緩解債務(wù)爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的壓力。