我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)管理體制和運行機(jī)制初探

陽國軍，楊忠華，羅 莉

（1.中國石油化工集團(tuán)公司發(fā)展計劃部，北京 100728；2.武漢科技大學(xué)生物工程系，湖北武漢 430081；3.三峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院農(nóng)學(xué)院，湖北宜昌 443003）

我國生物燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展始于“十五”初期，2001年為了解決大量“陳化糧”處理問題，改善大氣及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，啟動了生物燃料乙醇試點[1]。2017 年9 月國家15 部委發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大生物燃料乙醇生產(chǎn)和推廣使用車用乙醇汽油的實施方案》，要求到2020 年基本實現(xiàn)全國范圍內(nèi)推廣使用車用乙醇汽油全覆蓋。我國燃料乙醇年消費量近260 萬噸，產(chǎn)業(yè)規(guī)模居世界第三位[2]。全國已有11 個省區(qū)（包括黑龍江、河南、吉林、遼寧、安徽、廣西6 ?。▍^(qū)）全境和河北、山東、江蘇、內(nèi)蒙、湖北5 省的31 個地市）試點推廣乙醇汽油，乙醇汽油消費量已占同期全國汽油消費總量的1/5，是世界第三大燃料乙醇消費國。我國車用乙醇汽油試點工作已取得階段性勝利，正在迎來新一輪發(fā)展高潮。盡管如此，我國現(xiàn)階段發(fā)展燃料乙醇仍然存在廉價原料供應(yīng)不足、技術(shù)經(jīng)濟(jì)性有待進(jìn)一步提高、管理體制和機(jī)制不完善等問題。本文從管理體制和機(jī)制角度對如何滿足我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)大發(fā)展需要進(jìn)行探討，對促進(jìn)我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)新一輪快速高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

1 我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管理體制和運行機(jī)制

我國燃料乙醇發(fā)展形成了以“核準(zhǔn)生產(chǎn)、定向流通、封閉推廣”為特征，符合國情和歷史發(fā)展階段、行之有效的中國可再生燃料推廣模式。所有燃料乙醇均由定點生產(chǎn)企業(yè)按國家計劃生產(chǎn)，再按照推廣方案定向流通到車用乙醇汽油調(diào)配中心，生產(chǎn)的車用乙醇汽油在乙醇汽油封閉運行區(qū)域內(nèi)推廣使用。

1.1 企業(yè)核準(zhǔn)

試點初期到2013 年12 月，我國燃料乙醇生產(chǎn)項目由國家發(fā)改委核準(zhǔn)。之后，為進(jìn)一步深化投資體制改革和行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，國務(wù)院《政府核準(zhǔn)投資項目目錄（2013 年本）》將變性燃料乙醇下放到省級政府核準(zhǔn)。

1.2 建設(shè)者資格

試點初期，我國燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)均為國企合資建設(shè)，不允許外商投資生物液體燃料乙醇生產(chǎn)項目和兼并、收購[3]。后來燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)主體逐漸多元化，山東龍力5萬噸/年纖維素燃料乙醇項目建設(shè)單位是一家民營企業(yè)。2019年，國家發(fā)展和改革委、商務(wù)部第27 號令公布的《鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019 年版）》第24 條鼓勵外資投資生物乙醇的開發(fā)、生產(chǎn)，但不含糧食轉(zhuǎn)化乙醇項目。

1.3 生產(chǎn)企業(yè)管理

試點初期，燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)均為石油石化企業(yè)、糧食企業(yè)或乙醇企業(yè)的合資企業(yè)，合資公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動及重大事項決策主要由最大股東操作實施。

1.4 推廣使用

車用乙醇汽油推廣使用方案和實施細(xì)則包括目標(biāo)、重點任務(wù)、進(jìn)度安排和保障措施等由推廣地方人民政府發(fā)布并組織實施。方案規(guī)定封閉運行區(qū)域內(nèi)，除軍隊特需、國家和特種儲備、工業(yè)生產(chǎn)用油外，基本實現(xiàn)車用乙醇汽油替代普通汽油[4]。

1.5 燃料乙醇價格機(jī)制

試點初期,燃料乙醇結(jié)算價格是按國家發(fā)展和改革委員會同期公布的90 號汽油出廠價（供軍隊和國家儲備），乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111[4]。2011 年2 月，國家發(fā)改委發(fā)出《關(guān)于調(diào)整變性燃料乙醇價格的通知》（發(fā)改辦能源2011[316]號文件）后，變性燃料乙醇結(jié)算價格調(diào)整為93 號汽油出廠價乘以車用乙醇汽油調(diào)配銷售成本的價格折合系數(shù)0.9111。

2 我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)管理方面的問題

2.1 燃料乙醇全過程追溯管理問題

試點初期，我國燃料乙醇生產(chǎn)能力為102 萬噸/年，加上后來核準(zhǔn)建成的廣西中糧木薯燃料乙醇，到2009 年我國核準(zhǔn)建設(shè)的燃料乙醇生產(chǎn)能力為122 萬噸，但當(dāng)年產(chǎn)量171 萬噸[5]，超過產(chǎn)能約40%。沒有公開信息公示這些超過產(chǎn)能的燃料乙醇的來源，是來自合資公司母公司的其他乙醇廠，還是進(jìn)口燃料乙醇，或是煤化工乙醇？國家也未出臺燃料乙醇從原料、生產(chǎn)一直到最終乙醇汽油產(chǎn)品的追溯管理辦法，可能會導(dǎo)致魚目混珠、難以有效監(jiān)管等問題。

2.2 車用乙醇汽油銷售比例下降問題

從已推廣區(qū)域的實際運作情況看，由于一些地方政府市場監(jiān)管不到位，難以實現(xiàn)全封閉運行，存在部分社會加油站違規(guī)銷售清潔汽油，以清潔汽油作為賣點加大促銷力度，違規(guī)搶占市場份額的現(xiàn)象，擾亂經(jīng)營秩序，嚴(yán)重影響了乙醇汽油的經(jīng)營。最終那些因嚴(yán)格遵循推廣方案而導(dǎo)致汽油市場份額下降的企業(yè)也會逐漸減少車用乙醇汽油銷量，局部地區(qū)乙醇汽油存在退市風(fēng)險[6]。

2.3 燃料乙醇產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力有待提高問題

一個產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須保障參與各方的合理利益，但目前無論是燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)，還是乙醇汽油銷售企業(yè)，成本都在增加，盈利能力都在變?nèi)?。以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)由于從2015 年開始不再享受消費稅和增值稅優(yōu)惠政策，也不再補(bǔ)貼[7]，生產(chǎn)成本增加，希望銷售企業(yè)讓利。而銷售企業(yè)由于變性燃料乙醇結(jié)算價格參照基礎(chǔ)從90 號汽油出廠價調(diào)整為93 號汽油出廠價，采購成本顯著增加，乙醇汽油成本優(yōu)勢逐步消失。在國家將發(fā)展燃料乙醇和推廣乙醇汽油的發(fā)展權(quán)給了推廣的地方政府（國家對車用乙醇汽油推廣使用區(qū)域能源消費總量考核時，按當(dāng)?shù)厣锶剂弦掖际褂昧康? 倍予以扣除）且要求企業(yè)增值保值的情況下，通過行政手段強(qiáng)制銷售企業(yè)推廣車用乙醇汽油也不可持續(xù)，況且有些銷售公司混改工作已基本完成，讓利還要考慮其他社會資本股東方的意見。

2.4 燃料乙醇合資企業(yè)監(jiān)管難問題

一些燃料乙醇合資公司都是合作伙伴絕對控股，形成了合作方對合資公司的人、財、物高度集中管理，參股公司在日常生產(chǎn)經(jīng)營活動及重大事項決策中很難占有話語權(quán)。具體體現(xiàn)為：一是合資公司存在與控股公司資產(chǎn)界定不清和混用資產(chǎn)問題；二是合資公司在財務(wù)管理方面存在缺陷，雖然合資公司對外財務(wù)是獨立的，但基本由控股方控制，采購和銷售只同控股方發(fā)生往來，基本沒有對外財務(wù)往來，并且控股方的對外貸款大部分由乙醇合資公司承擔(dān)，增加了合資公司的運營風(fēng)險；三是合資公司沒有獨立銷售發(fā)展渠道，生產(chǎn)的產(chǎn)品只能銷售給控股方，由控股方統(tǒng)一對外銷售；四是難以監(jiān)管人事。由于參股公司一般只委派2～3 名管理人員，合資公司其他人員均由控股方安排調(diào)配，即使乙醇合資公司存在人員嚴(yán)重超編、人浮于事等問題，也得不到有效治理。

3 相關(guān)建議

3.1 建議國家管好燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總量、方向和布局，加強(qiáng)車用乙醇汽油推廣的監(jiān)管力度。一要明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是否需要修訂，明確以鋼鐵工業(yè)煤氣為原料通過生物法制得的無水乙醇、煤制乙醇能否用于制變性燃料乙醇；二要像管理原油和成品油進(jìn)口一樣，管理燃料乙醇進(jìn)口，明確進(jìn)口企業(yè)資質(zhì)和進(jìn)口量；三要進(jìn)一步完善相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，尤其要出臺燃料乙醇追溯管理辦法，加快研究調(diào)整燃料乙醇價格形成機(jī)制，確保各方合理權(quán)益；四要加強(qiáng)車用乙醇汽油推廣的監(jiān)督、管理和考核，確保封閉推廣區(qū)域除軍隊特需、國家和特種儲備、工業(yè)生產(chǎn)用油外，實現(xiàn)車用乙醇汽油全部替代普通汽油。

3.2 建議燃料乙醇生產(chǎn)和經(jīng)營企業(yè)全面貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”5 大發(fā)展理念，創(chuàng)新合資公司模式、管理體制和運營機(jī)制。比如有基礎(chǔ)的大型企業(yè)集團(tuán)應(yīng)不再依托原有業(yè)務(wù)部門，而是將相關(guān)業(yè)務(wù)整合成專業(yè)公司強(qiáng)化管理，另外關(guān)于融資模式和考核方式，只要有利于該業(yè)務(wù)發(fā)展就可以創(chuàng)新，可以嘗試專業(yè)公司上市、眾投或科技孵化器等?？傊?，新時代發(fā)展燃料乙醇產(chǎn)業(yè)是一個新的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我們要貫徹新理念，運用新思維。

4 總結(jié)

4.1 經(jīng)過19 年發(fā)展，我國燃料乙醇試點工作已取得預(yù)期效果，初步形成了完善的產(chǎn)業(yè)體系，為在全國范圍內(nèi)發(fā)展燃料乙醇和推廣使用車用乙醇汽油奠定了堅實基礎(chǔ)。實踐證明我國燃料乙醇現(xiàn)有管理體制和運行機(jī)制符合國情和歷史發(fā)展階段的需要。

4.2 面對我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)新一輪發(fā)展高潮，我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)現(xiàn)行管理體制和運行機(jī)制中還存在一些有待完善的地方，比如全過程追溯管理、部分推廣區(qū)域車用乙醇汽油銷售比例下降、燃料乙醇產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力有待提高、燃料乙醇合資企業(yè)監(jiān)管難等問題。本文從國家和企業(yè)兩個角度探討了解決問題的辦法，對促進(jìn)我國燃料乙醇產(chǎn)業(yè)形成新一輪快速高質(zhì)量發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。