“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧如何深入
——一個資源配置視角的分析框架

黃巨臣

(蘭州大學(xué) 高等教育研究院, 甘肅 蘭州 730000)

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視解決農(nóng)村貧困問題，先后提出并開展“精準(zhǔn)扶貧”“鄉(xiāng)村振興”等一系列重要思想和舉措，把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為黨和國家工作的重中之重。隨之，國家加大了對農(nóng)村貧困地區(qū)的資源投入和扶持，2013年至2019年中央財政安排的專項扶貧資金從394億元增加至1 260.95億元，累計投入達5 143.9億元[1]。同時，大規(guī)模的扶貧項目、扶貧人員、扶貧技術(shù)，以及相應(yīng)的配套資源都被直接輸入至貧困縣、貧困村和貧困戶。圍繞著以“資源配置”為核心的扶貧運作網(wǎng)絡(luò)和邏輯已經(jīng)生成。教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的合理與否不僅對農(nóng)村地區(qū)的貧困群體、脫貧群體乃至處于貧困邊緣地帶個體的生存與發(fā)展意義重大，而且為后續(xù)形成教育精準(zhǔn)脫貧、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與全面小康社會的相互銜接、支撐和協(xié)同格局起到不可或缺的作用。

事實上，在2020年進入“后脫貧時代”的農(nóng)村貧困問題特征已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)上的總體性轉(zhuǎn)變，絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困、一維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、生存性貧困轉(zhuǎn)型發(fā)展性貧困、原發(fā)性貧困轉(zhuǎn)向次生性貧困等成為新的常態(tài)[2]。在這樣的時代背景和條件下，教育精準(zhǔn)扶貧治理面臨著新的社會環(huán)境和挑戰(zhàn)，增加了教育扶貧資源配置的難度和風(fēng)險，也由此產(chǎn)生了新的扶貧治理訴求。所以，“農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧如何深入”是當(dāng)前所要考慮的首要問題，而教育精準(zhǔn)扶貧開展過程中資源配置問題應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐虻闹匾暫完P(guān)注?？偟膩砜矗瑖鴥?nèi)學(xué)者對農(nóng)村扶貧資源問題的研究，主要集中在以下幾個方面：在背景和意義層面，孫迎聯(lián)和向勇以為，農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧資源分配既要符合“后脫貧時代”減貧效果的可持續(xù)性，還要考慮到配合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景[3]；鄭寶華指出，精準(zhǔn)幫扶的重要意義和價值在于實現(xiàn)資源的精準(zhǔn)配置，讓農(nóng)村貧困群體成為真正的獲益者[4]。在原則和邏輯層面，吳高輝認為，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧資源配置要遵循機會公平、程序公平和結(jié)果公平的三大原則，以保證資源的有效使用[5]；周冬梅基于實地調(diào)查的情況指出，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧資源在配置過程中受到資源的項目化和執(zhí)行科層化等邏輯的影響[6]。在問題與風(fēng)險層面，郭勁光和俎邵靜指出，當(dāng)前農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧資源配置的最大問題是扶貧資源邊際效益遞減，資源配置低效，呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”的風(fēng)險[7]。此外，還有部分學(xué)者提出了一些解決農(nóng)村扶貧資源配置問題的方式和路徑，但尚未達成基本的共識，不少內(nèi)容還有待商榷和驗證。前人成果為本文聚焦于農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置問題提供了寶貴的經(jīng)驗和借鑒，但以往研究還存在以下不足和拓展空間：一方面，學(xué)者們主要探討了農(nóng)村各領(lǐng)域扶貧資源配置的問題，而對在“后脫貧時代”情境下教育類扶貧資源配置的研究還幾乎沒有涉及。教育類扶貧資源配置有其自身的特殊性和復(fù)雜性，難以用一般性的邏輯、機理來解釋和分析。另一方面，“資源配置”作為農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的重要核心議題，現(xiàn)有研究以及研究視角都還較為單薄，幾乎未將影響和形塑農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧過程中資源使用重點和方向的資源配置目標(biāo)、方式、能力等要素進行整合調(diào)適，從整體的視角對其開展研究。

有鑒于此，為深入了解和把握“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧過程中資源配置所呈現(xiàn)出的時代特征、存在的主要問題與困境，以及解決的有效路徑等內(nèi)容，本文把“后脫貧時代” 、“農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧”與“資源配置”作為研究的整體來加以考察，并基于資源配置視角嘗試構(gòu)建一個“目標(biāo)—方式—能力”綜合性的分析框架。

二、目標(biāo)、方式、能力：一個資源配置視角的整合性分析框架

農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧是一個兼具政治性、經(jīng)濟性和社會性的扶貧治理過程，其資源的配置既與國家政治戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)，又受到經(jīng)濟分配規(guī)則方式的影響，還與社會治理能力水平存在關(guān)聯(lián)。議題內(nèi)容和關(guān)注核心的跨領(lǐng)域性決定了研究視角的跨學(xué)科性。對“‘后脫貧時代’農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧如何深入”的研究，除了要從教育學(xué)切入外，還要綜合借鑒經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的知識和方法。實際上，本文進行的是一個跨學(xué)科的研究。從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，研究稀缺資源如何配置和使用是該學(xué)科最重要的議題。其中，選擇何種方式對資源配置的結(jié)果將起到至關(guān)重要的作用[8]。在政治學(xué)看來，社會中各類資源的配置均不同程度地受到政治邏輯的統(tǒng)攝，必須要考慮到權(quán)力和公共目標(biāo)的影響[9]。而從社會學(xué)等學(xué)科視角看，資源配置過程及其效果不僅與配置的目標(biāo)和方式有關(guān)，配置主體的能力也是不能忽視的因素[10]。綜合來看，農(nóng)村場域中教育精準(zhǔn)扶貧的“資源配置”是一個隨具體環(huán)境轉(zhuǎn)換而動態(tài)變化的過程，影響和決定教育扶貧資源配置重點、內(nèi)容、方向及效果的要素主要包括：配置目標(biāo)、配置方式與配置能力。作為核心的要素，配置目標(biāo)、配置方式、配置能力三者之間既存在著內(nèi)在的本質(zhì)勾連，又依照各自邏輯相對獨立地存在。其中，每一個要素本身都是囊括豐富內(nèi)容的完整機制，其改變經(jīng)常也會引起其他要素的變動，進而影響資源的整體配置。在具體實踐中，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置受到公共扶貧政策目標(biāo)、鄉(xiāng)村資源傳統(tǒng)分配慣習(xí)及執(zhí)行結(jié)構(gòu)主體能力等影響，各種各樣的資源配置行為和結(jié)果正是這些因素綜合作用的產(chǎn)物。故此，上述幾個要素對于理解和分析農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置議題具有學(xué)理自洽性和解釋力。

1. 目標(biāo)是決定資源配置方向的基本指引

目標(biāo)決定著資源配置的基本方向。農(nóng)村中教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置是在不同層級政策意圖和差異性的扶貧需求中開展的，蘊含著政治、經(jīng)濟、社會等多重目標(biāo)：首先是政治目標(biāo)。與我國社會政策的總體目標(biāo)一樣，教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的目標(biāo)是要解決農(nóng)村貧困問題和因貧困引發(fā)的相關(guān)基層矛盾，以“維護當(dāng)前社會穩(wěn)定……為政治體制的長期穩(wěn)定和社會的長治久安奠定重要的基礎(chǔ)”[11]。其次是經(jīng)濟目標(biāo)。農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置作為一種社會公共資源在農(nóng)村貧困群體中的再分配形式和手段，所以經(jīng)濟性和效率性是構(gòu)成資源配置績效標(biāo)準(zhǔn)的重要目標(biāo)，“扶貧工作的績效將影響和制約貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力”[12]。因此，實現(xiàn)對教育精準(zhǔn)扶貧資源的高效合理配置成為“后脫貧時代”扶貧工作的重要共識。最后是社會目標(biāo)。在“鄉(xiāng)村振興”和全面建設(shè)小康社會等目標(biāo)的指引下，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧是黨和國家強化了以改善和保障民生為核心的社會建設(shè)，通過制度安排和環(huán)境創(chuàng)設(shè)將資源配置目標(biāo)定位在向農(nóng)村地區(qū)的貧困個人和家庭提供教育公共服務(wù)和保障，“積極解決教育資源配置的失衡”[13]，從而促進了社會的公平、公正與和諧。當(dāng)然，這幾種資源配置的目標(biāo)之間也存在關(guān)聯(lián)性或交叉性，且資源配置目標(biāo)的差異性也影響甚至決定著此類資源配置的方式乃至能力。由此，對農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置目標(biāo)的類型化區(qū)分，是開展后續(xù)研究的前提條件。

2. 方式是主導(dǎo)資源配置行為的模式選擇

資源配置方式是指“資源配置的形式和方法，也就是選擇怎樣的形式和方法來配置資源”[14]。“方式”在資源配置中的作用集中表現(xiàn)為自身所具有的工具與手段功能。教育扶貧資源配置的執(zhí)行者會依據(jù)目標(biāo)指向的差異、行政控制的強弱和配套條件的多寡形成不同的配置方式。在農(nóng)村教育扶貧的現(xiàn)實圖景中，上級政府與地方政府、地方政府與農(nóng)村基層政權(quán)之間的邊界和關(guān)系因資源配置的需要而處在動態(tài)的變化之中。這也決定了在不同的情況下正式的與非正式的資源配置方式經(jīng)常會被替代性或組合性地選擇使用。不同方式會帶來不同的配置技術(shù)和效率，這也是其發(fā)揮功用的現(xiàn)實反映與邏輯過程。通常而言，按照執(zhí)行權(quán)力和關(guān)系規(guī)則的不同，可以把資源配置方式分為：正式和非正式兩種。正式的資源配置是指政府等主體“為了實現(xiàn)資源的有效配置必要采取一系列的手段”，包括法律手段、行政手段等[15]。非正式資源配置則是“人們在各種非正式場合形成的能給行為主體帶來多方面的社會需要滿足的互利合作”[16]，多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與地方企業(yè)、農(nóng)村基層政權(quán)與鄉(xiāng)村精英之間。不論是哪一種形式，為了能夠更好地適應(yīng)農(nóng)村社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，教育扶貧資源的配置方式或多或少地均會通過吸納“在地化的社會傳統(tǒng)”[17]，將國家政策意圖和行政任務(wù)有效嵌入到地方的“支持網(wǎng)絡(luò)”中[18]，以最大程度獲得農(nóng)村社會中各方力量的配合與協(xié)助。

3. 能力是影響資源配置水平的關(guān)鍵變量

資源配置能力指“要素資源存在狀況與配置方式及其在資源配置過程中所具有的功能與效應(yīng)”[19]。事實上，這個經(jīng)濟學(xué)角度的定義抓住了基本要點，但卻不夠全面。在農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧過程中，資源配置能力作為特定地區(qū)貧困問題治理的關(guān)鍵“變量”，它并非自發(fā)地發(fā)揮作用，在隱性運作到顯性釋放之間還存在著復(fù)雜的內(nèi)容構(gòu)成及其運轉(zhuǎn)。換言之，此處的資源配置能力是一個內(nèi)含社會學(xué)、政治學(xué)等意義上多種能力的復(fù)合體，依據(jù)與資源配置活動的關(guān)聯(lián)方式和影響程度，可以被分為國家能力、社會能力、市場能力與個體能力。所謂的國家能力就是“國家在遭遇……或者是面臨不利的社會經(jīng)濟環(huán)境的情況下實施官方目標(biāo)的能力”[20]，是以政府(中央、地方)、村“兩委”基層政權(quán)等為代表作用于教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的力量，具體指向官方主體的領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和執(zhí)行力；社會的、市場的與個體的能力則分別對應(yīng)第三方社會組織、市場企業(yè)和農(nóng)村貧困者的需求表達力和參與力。這幾種能力既彼此區(qū)別又相互關(guān)聯(lián)，當(dāng)它們以一種協(xié)同合作形式來“滲入社會、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源，以特定方式配置或運用資源”時[21]，能力對教育扶貧資源配置作用發(fā)揮的有效性程度是最大化的。在教育扶貧資源總量投入有限的情況下，配置能力越強意味著將稀缺資源轉(zhuǎn)化為滿足貧困者教育需求的程度越高。因此，從資源配置能力維度出發(fā)進行考察，就必須強調(diào)不同能力之間形成良好協(xié)同合作的重要性。

以上要素組成一套概念性整合框架(見圖1)，它的配置目標(biāo)、配置方式與配置能力是分析農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置問題的核心單元和重要維度?；诳鐚W(xué)科知識的整合，從不同方面的切入研究，有助于研究者以一種兼具技術(shù)性與思維性、理論性與實踐性的認知圖式來解釋、分析和探討農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧在“后脫貧時代”所呈現(xiàn)的資源配置特征、存在的主要問題及可能的解決路徑，最終推進教育精準(zhǔn)扶貧事業(yè)在農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)深入。

圖1 一個資源配置視角的整合性分析框架

三、“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置多元特征

為了更好地探討在“后脫貧時代”中“農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧如何深入推進”的議題，有必要根據(jù)目前的實際扶貧情況對其特征做一個綜合性的分析和歸納。但需要指出的是，這些特征更多的是著眼于反映當(dāng)下的現(xiàn)實，以思考和展望未來發(fā)展。總體來看，當(dāng)前資源配置的關(guān)鍵性要素與堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)所要求的“快、準(zhǔn)、穩(wěn)”仍然存在一定程度的契合性，資源配置的目標(biāo)重點凸顯了“快”的效率化導(dǎo)向，資源配置的方式聚焦于“準(zhǔn)”的精準(zhǔn)化把控，而資源配置的能力則致力于形成“穩(wěn)”的全面化引領(lǐng)。

1. 實效化導(dǎo)向：“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置目標(biāo)

“后脫貧時代”，國家對農(nóng)村貧困地區(qū)增強了大規(guī)模資源輸入的力度。在教育精準(zhǔn)扶貧作為減貧脫貧、鞏固扶貧成果和銜接鄉(xiāng)村振興的途徑上，資源的配置及其目標(biāo)完成情況起到關(guān)鍵作用。從資源的屬性和用途來看，國家投入的農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源具有明顯的公共性和保障性特征，這也給地方政府和農(nóng)村基層政權(quán)支配資源提供了合理化依據(jù)。理論上，以政府為主體的行政性支配導(dǎo)向社會公共利益的范疇和目標(biāo)，其最大優(yōu)勢在于，可以借助國家科層體系中的強制性和穿透性權(quán)力來高度整合和動員各類要素，以確保教育扶貧資源的快速配置。在政治經(jīng)濟學(xué)的復(fù)合意義上，政府配置教育扶貧資源還意味著中央政府將歸屬公共事務(wù)性質(zhì)的管控權(quán)、一定范圍的自由裁量權(quán)，以及對應(yīng)的政績激勵許諾賦予了下級地方政府[22]。如此一來，地方政府官員、村干部等在充分利用上級政府轉(zhuǎn)移的權(quán)力來開展資源配置的同時，既要實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)的效率性，還要追求最大化的政治扶貧績效。為了更快地實現(xiàn)這些目標(biāo)，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置總體目標(biāo)發(fā)展出了“以效率化為導(dǎo)向”的執(zhí)行和評價體系。長久以來，這種效率化的目標(biāo)導(dǎo)向，既是地方政府進行制度創(chuàng)新的重要誘因，也是刺激農(nóng)村基層政權(quán)及其精英代理人貫徹國家扶貧政策意圖的直接動力。在此，有一個不能忽視的事實是：隨著政府職能重心從單純發(fā)展地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)和民生保障領(lǐng)域，“以效率化為特征”的工具主義理性化目標(biāo)也容易遮蔽不可測量的部分需求。

2. 精準(zhǔn)化把控：“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置方式

與傳統(tǒng)的粗放扶貧方式不同，精準(zhǔn)化的資源配置方式指向某個具體的扶貧領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，與國家所要求的“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)扶助””精準(zhǔn)管理”存在契合性，這在地方政府、鄉(xiāng)村基層政權(quán)，乃至農(nóng)村貧困群體看來都是最適合的資源配置手段。從社會學(xué)的角度看，在某種程度上對教育扶貧資源配置的精準(zhǔn)化把控代表著國家權(quán)力話語在農(nóng)村場域中所象征的崇高地位，它既能利用自身的技術(shù)和方法來實現(xiàn)教育扶貧資源配置的多重目標(biāo)，還能通過對村干部和貧困群體的高度動員來鞏固國家在農(nóng)村基層社會的控制能力。特別是，教育精準(zhǔn)扶貧依據(jù)貧困人口數(shù)和貧困程度，將村莊中符合教育扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困家庭及其子女納入對應(yīng)的等級，來進行差異化的資源分配。由此，也極大地提升了資源配置方式服務(wù)農(nóng)村基層的精準(zhǔn)性和治理能力。在中國廣大農(nóng)村地區(qū)，并沒有出現(xiàn)貧困者因缺乏食物而瀕臨死亡的情況，所以教育精準(zhǔn)扶貧對大多數(shù)農(nóng)村貧困個體而言更多的是一種知識和技能的援助，其資源配置方式主要是“通過教育安排和教育投資來提高農(nóng)村受教育者的知識文化水平和專門職業(yè)技能”[23]。即便在這一過程中，教育類扶貧經(jīng)常嵌入在經(jīng)濟扶貧之中，帶有物質(zhì)性資源的資助，但因教育而帶來的個體身份轉(zhuǎn)變和社會地位提升才是貧困者所追求的根本目標(biāo)?？梢?，教育扶貧資源配置方式的精準(zhǔn)化是立足于農(nóng)村特定貧困群體生存能力和發(fā)展機會現(xiàn)實需求的，在維持了鄉(xiāng)村扶貧資源配置格局動態(tài)平衡的同時，又提升了貧困者打破代際貧困循環(huán)的能力。

3. 全面化引領(lǐng)：“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置能力

在某種程度上，能力的全面化和引領(lǐng)性意味著資源配置的合理化與有效性，其根植于農(nóng)村特定的社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)之中，并為廣大人民群眾的根本利益而服務(wù)，賦予了它強大的正當(dāng)性力量和合理性意義。農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置能力的全面引領(lǐng)是一個高度政治化和行政化的結(jié)果，當(dāng)然也伴隨著一定程度的民主化過程。為了在2020年完成農(nóng)村全部人口脫貧的政治任務(wù)，全面推進鄉(xiāng)村振興，政府投入大量的財力、人力和物力等資源來確保扶貧工作的如期進行，憑借前期的建檔立卡和貧困戶數(shù)據(jù)庫的建立，政府可以快速識別和確定扶貧的對象，并通過市場企業(yè)和第三方組織的幫助將資源配置的范圍和形式與具體的貧困戶教育需求聯(lián)系在一起。在此基礎(chǔ)上，正式的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者(政府部門)和非正式的執(zhí)行者、參與者(地方企業(yè)、鄉(xiāng)村能人等)作為扶貧主體。他們的行為和活動覆蓋了教育相關(guān)資源配置的方方面面，也由此產(chǎn)生了一種具有普遍性的治理能力。這種能力與國家歷來主張的構(gòu)建整體性扶貧治理體系是兼容的。以強化關(guān)注教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的內(nèi)容為著力點，借由“中央政府—地方政府—鄉(xiāng)村兩委/精英—其他主體力量”共同塑造這種能力。通過下發(fā)、宣傳和推廣與扶貧資源配置所匹配的適用性政策話語和概念，可以為能力的廣泛使用和權(quán)威引領(lǐng)提供合乎農(nóng)村貧困群體期待的解釋。并且，地方政府官員、駐村干部、村干部等通過入戶調(diào)查家庭的貧困程度和借助其他第三方社會組織、企業(yè)公司等所對應(yīng)提供的教育扶助，以此來分配入學(xué)名額、教育培訓(xùn)補助等資源[24]，在此過程中所展現(xiàn)的能力事實上已經(jīng)在重新調(diào)整并滲入農(nóng)村資源分配的模式及與之相連的各項教育權(quán)利之中。

四、“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧多重困境：以“資源配置”為中心的案例呈現(xiàn)

總體而言，“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的資源配置在2020年已基本實現(xiàn)了配置目標(biāo)的效率化、配置方式的精準(zhǔn)化和配置能力的全面化，在一定程度上回應(yīng)和滿足了農(nóng)村貧困群體的教育以及與之相關(guān)的需求。然而，在農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置過程中仍然存在著不可忽視的問題和困境，需要結(jié)合典型案例的分析，以更好地考察和探究。

1. 鎖定效應(yīng)：農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置目標(biāo)的“指標(biāo)化”

教育精準(zhǔn)扶貧資源是現(xiàn)階段為實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口知識脫貧和技能脫貧目標(biāo)而投入的特定資金、項目、技術(shù)、圖書、培訓(xùn)及人員等要素。因此，資源的配置與教育扶貧項目或計劃的規(guī)劃、實施、管理以及驗收等緊密相關(guān)。在教育扶貧資源的配置過程中，涉及計劃編制、人員安排、指標(biāo)分解、任務(wù)傳達、項目下鄉(xiāng)及配套措施跟進等環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的目標(biāo)要求。為了快速完成上級政治任務(wù)和扶貧考核要求，地方政府官員、駐村干部、村“兩委”干部等通常習(xí)慣于將事關(guān)價值與關(guān)懷的扶貧政策設(shè)計簡約化為可用數(shù)字指標(biāo)來加以計算的工作目標(biāo)。但“借助數(shù)字化的技術(shù)手段轉(zhuǎn)化成了眾多的考核指標(biāo)”，雖然能夠“契合政府追求最大政績的偏好”[25]，彰顯官員在任期間短期化、外顯化的扶貧治理績效，也容易使得資源配置的效果演變?yōu)樾问缴系闹笜?biāo)考核績效。更進一步來看，會促使管理者和執(zhí)行者“對需要長期投入、效果外顯度低，甚至有一定不確定性的”教育扶貧治理領(lǐng)域工作缺乏必要的積極性[26]，只愿在形式指標(biāo)上花大力氣解決外部問題，而不愿付出更多的時間和精力來深入內(nèi)部問題，在淺嘗輒止后便停滯不前。貧困治理進程被固定在較低水平層面，從而造成了農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置目標(biāo)指標(biāo)化后的“鎖定效應(yīng)”。

例如案例一：資源配置的“指標(biāo)“現(xiàn)象。

近年來，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為基層政府的重要工作和政治任務(wù)。圍繞著教育扶貧資源投入、使用、管理及評價等已經(jīng)形成了一套較為成熟的運作機制。在2020年脫貧攻堅戰(zhàn)時間節(jié)點日益逼近的情況下，有教育扶貧任務(wù)的各級政府部門及人員均在全力開展工作?！叭欢谶@個過程中，一些地方的扶貧工作卻出現(xiàn)了跑偏傾向，特別是在扶貧投入方面，隨意下任務(wù)、胡亂定指標(biāo)”現(xiàn)象正在蔓延[27]。在一些縣區(qū)，教育扶貧資源配置工作“采取能恰好滿足評估指標(biāo)的扶貧措施，即按照指標(biāo)來脫貧，在穩(wěn)定脫貧及如何有效銜接鄉(xiāng)村振興方面思考不夠……選擇自身處于相對優(yōu)勢、易見成效的點進行幫扶，樹立政績”[28]。一些基層干部甚至認為：“不管結(jié)果怎么樣， 總之這個工作是做了，任務(wù)完成了，考核就有分數(shù)了?！盵29]

可見，片面追求經(jīng)濟效率和政治政績目標(biāo)，“扶貧指標(biāo)”異化為了形式主義的“指標(biāo)扶貧”。

2. 黏滯效應(yīng)：農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置方式的“剛性化”

與自然資源有所不同，具有公共屬性的教育扶貧資源所包含的各類內(nèi)容要素，顯然更復(fù)雜和多樣，因此很難在法律層面像對自然資源配置一樣做出行政許可法的限定。故此，在我國扶貧實踐中，行政審核和行政批準(zhǔn)等行政性手段貫穿了教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的整個過程，成為最常用的標(biāo)配手段。政府對輸入農(nóng)村地區(qū)的教育扶貧資源進行高度管控，資源的分配、使用和管理始終處于行政支配的狀態(tài)，通過科層官僚體系中的層級命令傳達和任務(wù)安排來配置資源，以保證整個流程的可控性和穩(wěn)定性，是政府部門首要考慮的問題。由政府主導(dǎo)并控制的教育扶貧資源配置方式及其技術(shù)規(guī)定了誰能參與、參與的標(biāo)準(zhǔn)與參與的程度，有時候出于部門或個人的利益考量，以政府權(quán)力為背景的資源配置方式更傾向于采用保守的行政手段來調(diào)節(jié)各方利益，以達到“資源配置的象征性平衡”。也正因如此，以政府為主的過度剛性化配置方式，在某種程度上減緩和阻礙了其他柔性扶貧方式的介入和有效性發(fā)揮，產(chǎn)生了“黏滯效應(yīng)”。顯然，這種資源配置方式所附帶的規(guī)則、技術(shù)和方法確實能夠在短時間內(nèi)迅速完成政治任務(wù)和目標(biāo)，幫助政府官員實現(xiàn)預(yù)期績效，但深嵌于等級分明的科層管理結(jié)構(gòu)中，行政性資源配置方式所偏好的“強制“和“穩(wěn)定”，往往表現(xiàn)出權(quán)力的高度集中，而權(quán)力的過分集中又總是與尋租和腐敗有著密切聯(lián)系，容易跌入權(quán)力失序所致的“貧窮陷阱”[30]。

例如案例二：資源配置的“官僚”現(xiàn)象。

從教育精準(zhǔn)扶貧在農(nóng)村社會開展的路徑來看，其資源的配置高度依賴于政府的自上而下剛性手段。在決戰(zhàn)脫貧攻堅的關(guān)鍵時期，為了保證教育扶貧各項資源的“精準(zhǔn)分配”、“精準(zhǔn)到戶”和“精準(zhǔn)到人”，扶貧資源配置的各項權(quán)力往往高度集中于某個政府部門或個人，加上缺乏有力監(jiān)督，由此就容易引發(fā)尋租腐敗等問題。例如，廣東某地方村干部利用教育扶貧職務(wù)之便，“通過篡改兩戶扶貧手冊復(fù)印件的內(nèi)容，違規(guī)領(lǐng)取教育補助資金”[31]；浙江溫州地區(qū)某中心學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)直接以虛開發(fā)票形式貪污包括“國家營養(yǎng)餐計劃”對貧困學(xué)生補助在內(nèi)的扶貧款[32]。

顯然，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置方式的剛性化是官僚制工具理性權(quán)力治理的典型表現(xiàn)。

3. 排斥效應(yīng)：農(nóng)村教育扶貧資源配置能力的“碎片化”

與其他國家一樣，我國農(nóng)村偏遠地區(qū)的貧困治理承受著“碎片化治理帶來的一系列問題”[33]。尤其是，“后脫貧時代”的扶貧政策目標(biāo)變得更為聚焦和緊迫，以實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧為重點的教育扶貧項目和計劃不斷被提上議程，日益增多的政府部門、市場企業(yè)、第三方社會組織等都開始介入具體的執(zhí)行進程，使得扶貧資源配置的碎片化還以不同扶貧主體之間能力的分散化來顯現(xiàn)出來[34]。實際上，教育扶貧資源配置能力碎片化還會帶來意想不到的“排斥效應(yīng)”：一是在縱向水平層面，主要是中央政府、地方政府(省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))、農(nóng)村基層政權(quán)(村支委和村委會)這三者之間的權(quán)責(zé)分歧。通過對教育扶貧資源配置過程的觀察，在“上級政府→下級政府”“地方政府→村莊基層政權(quán)”進行權(quán)力下放和轉(zhuǎn)移中，由于提供方與接受方在扶貧角色、職責(zé)、作用上的差異，各方在資源配置中往往存在權(quán)責(zé)分歧而各自為政、互相排斥。二是在橫向水平層面，則表現(xiàn)為地方政府與市場企業(yè)、第三方社會組織、農(nóng)村貧困群體之間的合作不暢。在教育扶貧活動中，政府圍繞教育精準(zhǔn)扶貧資源分配、使用和管理而形成的一系列宏觀制度安排與微觀政策要求，既沒有為市場企業(yè)、第三方志愿服務(wù)組織的介入提供空間，也未對各方合作情形進行規(guī)定和保障，無法對各方主體能力進行統(tǒng)籌整合?！啊槠殉蔀樯鐣α繀⑴c精準(zhǔn)扶貧的實踐困境”[35]。

例如案例三：資源配置的“碎片”現(xiàn)象。

作為一項涉及對象廣、范圍深、難度大的全國系統(tǒng)性工程，要實現(xiàn)農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源的合理化使用還在于配置主體能力的有效發(fā)揮。由于農(nóng)村貧困問題和現(xiàn)象的多樣性與復(fù)雜性，當(dāng)前一些地區(qū)教育扶貧資源配置主體及其能力未能形成合力，且資源分散的問題仍然突出。山西省委副書記樓陽生在呂梁市各縣、村調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在中小學(xué)教育和職業(yè)教育等階段的教育扶貧中政策、資金等資源的配置存在“碎片化”問題[36]。在我國其他地區(qū)，教育扶貧資源配置的主體“如在參與效度上尚未形成合力，幫扶質(zhì)量和水平有待提升”，而“各種幫扶資源有待整合，‘碎片化’現(xiàn)象突出，包括政策分散、管理分散、資金分散、項目分散、隊伍分散、對象分散、宣傳分散等”[37]。

事實上，農(nóng)村中教育精準(zhǔn)扶貧資源配置能力“碎片化”所帶來的影響不僅是阻礙了市場企業(yè)、第三方社會組織以及農(nóng)民的有效參與，還會消解農(nóng)村貧困群體的基本權(quán)利和發(fā)展機會。

五、“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的持續(xù)推進路徑

實際上，“后脫貧時代”農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧持續(xù)推進過程即是圍繞以“扶貧資源配置”為中心的解決現(xiàn)存問題的過程。在新的歷史時期和背景下，教育精準(zhǔn)扶貧工作的開展、資源配置治理策略的選擇，只有根據(jù)農(nóng)村具體的教育扶貧資源配置所呈現(xiàn)出的多元特征和存在的多種問題，從與資源配置緊密相關(guān)的目標(biāo)、方式與能力要素出發(fā)開展探討，才可能提出整體性的有效解決路徑。

1. 以目標(biāo)契合為追求，構(gòu)建利益一致的價值共識

農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的資源配置承載著政治、經(jīng)濟、社會等多重目標(biāo)和價值，過度追求政治績效和經(jīng)濟效率已然削弱和淡化了以公共利益為旨歸的社會目標(biāo)。顯然，與以往的扶貧任務(wù)相比，當(dāng)前的教育精準(zhǔn)扶貧需要直面農(nóng)村社會中地方政府官員、駐村干部、村“兩委”干部、貧困家庭等不同行動者所關(guān)注的迥異利益點。這也意味著在眾多差異性目標(biāo)追求之上要構(gòu)建符合政治、經(jīng)濟、社會層面一致利益的價值共識。具體說來，要做到以下兩點：

一是真正理解并樹立“以人為本”的價值共識[38]。“以人為本”是農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧活動開展的價值基石，契合了時代的發(fā)展和國家造福于民的決心。農(nóng)村貧困的復(fù)雜性、多層性和動態(tài)性決定了教育精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的多元性，不同的資源配置主體、配置階段和配置內(nèi)容對應(yīng)著不同的目標(biāo)要求。在以政府管控為中心的格局下，其目標(biāo)追求在某種程度上更多地表現(xiàn)出一種以滿足政治績效和經(jīng)濟效率為目的的非均衡價值結(jié)構(gòu)。因此，為扭轉(zhuǎn)這一情況，教育精準(zhǔn)扶貧工作在資源配置過程中除了關(guān)注政治績效、經(jīng)濟效率之外，還要考慮到社會公平、正義、民主、發(fā)展等價值追求，以廣大農(nóng)村貧困群體的根本利益為出發(fā)點，以減貧脫貧為工作重點，做到所推崇的價值目標(biāo)取向根植于基層貧困家庭的多樣利益和需求，將教育精準(zhǔn)扶貧的“以人為本”價值理念轉(zhuǎn)化為各個扶貧行動者普遍接受和共同認可的準(zhǔn)則，形成穩(wěn)固的價值共同體?？傊?，教育精準(zhǔn)扶貧工作應(yīng)把教育精準(zhǔn)扶貧同為人民服務(wù)的宗旨結(jié)合起來，將資源配置中的政治績效、經(jīng)濟效率追求與農(nóng)村社會貧困群體的發(fā)展結(jié)合起來，做到工具性價值與目標(biāo)性價值的統(tǒng)一。

二是以共識性價值理念引領(lǐng)支配性價值理念。雖然在農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置中存在多種價值追求，且政治績效和經(jīng)濟效率目標(biāo)經(jīng)常處于支配性的地位，但強調(diào)“以人為本”和“公共利益”的社會目標(biāo)始終對整體農(nóng)村扶貧治理方向起到引領(lǐng)的關(guān)鍵作用。故而，不論是在扶貧資源的投入、分配、使用還是管理等方面，都應(yīng)加強社會目標(biāo)的“以人為本”和“公共利益”等共識性價值理念的貫徹落實，將其核心要義內(nèi)化為扶貧治理網(wǎng)絡(luò)體系中各個相關(guān)主體的自覺行為，把資源配置過程與貧困群體實際利益需求銜接起來，倒逼政府轉(zhuǎn)變與優(yōu)化其職能，重新調(diào)整目標(biāo)的位序，發(fā)揮社會目標(biāo)對政治目標(biāo)、經(jīng)濟目標(biāo)的引領(lǐng)和約束作用，以確保共識性價值理念和支配性價值理念得到同時兼顧和重視。

2. 以方式融合為重點，創(chuàng)建剛?cè)峄デ兜钠胶饽Ｊ?/h3>

長期以來，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的管理者和執(zhí)行者執(zhí)著于運用強制性的行政權(quán)力手段，由此引發(fā)了諸多意外后果。當(dāng)前，以政府為主導(dǎo)的過度剛性管理方式所顯現(xiàn)出的權(quán)力尋租腐敗等弊端呼喚著配置手段的改革，從單向的、封閉的剛性管理方式走向“剛性+柔性”相互嵌入的融合方式，即在強調(diào)正式的、剛性的行政手段的同時，也要積極采用行之有效的柔性的、非正式的鄉(xiāng)村社會資源配置途徑。更深一層的含義還在于，要對教育精準(zhǔn)扶貧資源配置方式進行規(guī)范和監(jiān)督，以保證資源配置的科學(xué)、公開和透明。

一是從剛性方式走向“剛性+柔性”的融合方式。農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的剛性方式，主要是指政府以正式制度規(guī)定和安排的手段或途徑，它受到各類法律法規(guī)、行政規(guī)章等的認可和保障；而柔性方式更多的是依靠地方鄉(xiāng)村傳統(tǒng)、群體行為習(xí)慣等不易被識別的各種模糊形式。毋庸置疑，政府的剛性資源配置方式是以公共權(quán)力為支撐，憑借公共權(quán)威在農(nóng)村社會中的高度認同，對教育扶貧資源配置活動產(chǎn)生強大的穩(wěn)定作用和影響力，這是中國本土特色制度賦予扶貧行為的內(nèi)在特征，展現(xiàn)了基層行動者的政治邏輯。隨著服務(wù)型政府理念的確立和教育精準(zhǔn)扶貧社會環(huán)境的日益復(fù)雜化，為應(yīng)對外界的壓力和多元利益訴求，扶貧資源的配置方式必然要突破單一的剛性化局限，走向與柔性方式相結(jié)合的道路[39]。例如，既要有正式嚴(yán)格的政府所認可的扶貧工作規(guī)范和途徑，也要吸納那些農(nóng)村傳統(tǒng)所常用的非正式策略。在一些特定情況下，還要根據(jù)教育扶貧資源配置目標(biāo)的需要，同時交叉使用剛性與柔性的方式。

二是規(guī)范和監(jiān)督資源配置方式。從根本上看，農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置過程中存在的尋租腐敗等問題，其根源主要是對教育資源配置方式及其附帶的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督。特別是，權(quán)力天生對擁有者具有誘惑性[40]，于存在眾多利益交換可能空間的資源配置中更是如此。故此，對資源配置方式的規(guī)范和監(jiān)督，離不開從以下兩方面對權(quán)力的制約：其一，建立健全法制建設(shè)。由國家司法部門牽頭，進行頂層設(shè)計，各地相關(guān)政府職能部門按照要求深入廣大農(nóng)村地區(qū)開展教育精準(zhǔn)扶貧工作調(diào)研，了解扶貧資源配置情況，研究出臺適用性的資源配置指導(dǎo)文件，強化對資源配置方式及其附帶權(quán)力作用對象、范圍，以及內(nèi)容的解釋、規(guī)定和腐敗懲戒措施。其二，推行村莊政務(wù)公開。資源配置的規(guī)范與監(jiān)督應(yīng)提升以村監(jiān)會為中心的監(jiān)察能力建設(shè)，制定權(quán)力清單制度，并搭建“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”網(wǎng)絡(luò)平臺，定期公布和報告在教育精準(zhǔn)扶貧資源配置中是采用何種方式進行資源分配、依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)對資源進行管理等，以實現(xiàn)全程監(jiān)督。

3. 以能力整合為核心，搭建多主體協(xié)同參與體系

農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置能力的“碎片化”既反映出了政府之外其他扶貧力量的參與不足，更表明了政府與市場企業(yè)、第三方社會組織乃至農(nóng)村貧困群體等之間未能形成“組織與個體”“國家與社會”的治理合力，從而在某個階段或程度上導(dǎo)致了教育精準(zhǔn)扶貧的低效化和“內(nèi)卷化”。在農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實語境下，解決上述問題的突破口不僅僅是要在制度層面為各方主體的參與提供平臺和渠道，更重要的是在深層次上進行多元主體能力的整合。

首先，政府要著眼于教育精準(zhǔn)扶貧前期制度設(shè)計、中期政策運行，以及后期平臺建設(shè)，分階段、分層次構(gòu)建多主體參與渠道，并在綜合考量和平衡各方利益的基礎(chǔ)上，通過進一步細化參與規(guī)則和要求，讓市場企業(yè)、社會第三方組織和農(nóng)村貧困群體等真正參與到扶貧活動中來。尤其是，對于相當(dāng)一部分長期被排斥在扶貧運作體制之外的農(nóng)村貧困人口，更要重視他們作為主體的需求和意見[41]，確保教育精準(zhǔn)扶貧資源的配置始終有最重要的利益相關(guān)者積極、全面地介入。其次，推進參與主體的穩(wěn)定化。在為不同的主體提供參與農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的制度渠道后，政府還需做到持續(xù)深化和鞏固參與的力度與強度，注重對“地方性知識的尊重和創(chuàng)新”，鼓勵“當(dāng)?shù)厝罕娫谒麄兪煜さ沫h(huán)境中充分地把他們的知識和技能用到發(fā)展活動中去”[42]，引導(dǎo)參與的市場企業(yè)、第三方社會機構(gòu)等根據(jù)自身的組織優(yōu)勢與地方農(nóng)村的文化傳統(tǒng)與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征相結(jié)合，以融入資源配置的扶貧實踐活動，從而確保不同主體的穩(wěn)定參與。最后，動態(tài)整合多元主體能力。政府應(yīng)確定不同參與主體在農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置中的角色、作用及職責(zé)，明晰各自權(quán)責(zé)，以能力的動態(tài)整合為核心，在垂直體系上進行“中央政府—地方政府(省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn))—農(nóng)村基層政權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的整合；在水平體系上關(guān)注對政府、市場企業(yè)、第三方社會組織，以及農(nóng)村貧困群體的調(diào)控力、組織力、監(jiān)督力的整合。同時，政府在能力整合中還要動態(tài)地解決操作層面的細節(jié)問題，通過談判、協(xié)商、契約等方式實現(xiàn)資源配置中的成本合理分攤、比較優(yōu)勢互補和風(fēng)險責(zé)任共擔(dān)，真正形成能力整合的扶貧治理體系。

六、結(jié) 語

隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和扶貧治理重心的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村教育扶貧事業(yè)勢必會面臨更加嚴(yán)峻的環(huán)境與挑戰(zhàn)，開展教育精準(zhǔn)扶貧問題研究，努力實現(xiàn)資源配置高效化、合理化和科學(xué)化，是確保農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧充分發(fā)揮減貧脫貧效用的關(guān)鍵，是2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面實現(xiàn)小康社會目標(biāo)的重要手段，也是保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以持續(xù)平穩(wěn)推進的前提條件。從影響因素的角度可以看出，資源配置的目標(biāo)、方式與能力遵循對應(yīng)的運作邏輯，獨立或聯(lián)合地作用于農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧資源配置的全過程?！昂竺撠殨r代”意義上的農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧持續(xù)深入推進，應(yīng)是在現(xiàn)實問題和利益需求雙導(dǎo)向的引領(lǐng)下，抓住資源配置這一關(guān)鍵問題，基于資源配置的目標(biāo)、方式、能力的整合性分析框架，找出問題和困境所在，尋求符合中國國情的解決路徑。當(dāng)然，需要指出的是，幾乎不存在一個能夠一勞永逸解釋并解決貧困及其相關(guān)問題的概念或分析框架，對農(nóng)村教育精準(zhǔn)扶貧問題的研究將是一個需要長期深耕和探索的領(lǐng)域。