農地經營權抵押貸款法理分析與路徑優(yōu)化

周晨曦

【摘要】當前，我國農村土地經營權抵押貸款試點工作已經進入了總結和完善階段，但由于相關政策在具體落實過程中并沒有取得理想效果，農地經營權抵押貸款工作進展緩慢，抵押范圍界定、土地經營權登記制度和設立抵押需經承包方同意三個方面存在相應不足。因此，要克服前述不足，可通過明確抵押物相關問題、簡化土地經營權抵押模式和程序、建立健全農村土地產權交易平臺三種方法，以此不斷對農地經營權抵押貸款問題進行優(yōu)化。

【關鍵詞】產權細分? 農地經營權抵押貸款? 交易平臺

【中圖分類號】D922.32? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.16.013

產權細分是產權自由轉讓的重要前提，產權擁有者可以在法律和產權約束范圍之內，實現對資源的合理配置并獲得更多收益。農村土地經營權抵押貸款是農民解決生產經營資金來源不足的重要途徑，農民通過將土地經營權作為擔保，向金融機構申請貸款，金融機構按照相關政策對經營權擔保進行審核，并根據審核結果向農戶發(fā)放貸款，解決農戶融資難問題。

產權細分的制度邏輯與法律邏輯

農村土地制度改革遵循的是從“兩權分離”到“三權分離”的制度變遷邏輯，在制度邏輯演變進程中遵循了自發(fā)性和漸進性原則。我國非常注重農村土地制度改革，通過放活經營權讓參與農業(yè)生產的各個主體在制度調節(jié)之下，更好地平衡各方利益關系，實現土地資源收益最大化。從兩權分置到三權分置是解決目前農地矛盾的有效探索，是突破產權困境的重要手段。三權分置過程中兼顧了公平與效率原則，符合產權激勵內在要求，對我國農業(yè)轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展起到重要的促進作用。[1]三權分置制度實施的一個重要前提是堅持農村土地集體所有權不變，土地經營權和承包權作為兩種獨立的權利形態(tài)，對農戶的生產經營發(fā)揮著至關重要的作用。農戶從集體獲得土地承包權利，既可以用于自我耕種，也可以將土地流轉給新型農業(yè)經營主體而獲得相應的報酬。從新制度經濟學角度來看，產權細分制度下不同主體獲得資源收益的權利并不相同，因此，有必要針對產權細分問題構建相應的制度體系，明確資源收益的權利準則。

我國土地制度與西方土地制度存在明顯差異，我國是以公有制為主，而西方國家普遍實行的是農村土地私有制，而且在制度設計上遵循的理論基礎、維護的利益主體各不相同。農村土地公有制是指農村土地集體所有，農民作為土地的實際承包者和經營者是農村土地真正的權利人，農民通過承包土地、自主經營來獲得經濟效益，農村集體所有基礎之上涉及的承包經營權，體現的是自物權性質。從法律層面看，民法認為，在用益物權確立的基礎之上，權利人和所有權人屬于獨立的民事主體，但這一規(guī)定與我國土地所有權人和承包經營權人的實際情況并不相符，農民在土地承包之后，除了經營權以外還有處分權利。傳統(tǒng)的承包經營權的概念界定并不準確，實際承包經營權在市場上出現的轉包、出租形式，僅僅是土地使用權出現了變更，承包權仍然是農民。在這一過程中實際已經出現了權利的分離，三權分置是在二權分置基礎之上的延伸和發(fā)展，是對我國農村土地經營流轉實際情況的具體描述和法律規(guī)制，通過對承包經營權的分離，更符合目前農村土地經營發(fā)展的現實情況。由于我國農村土地屬于集體所有，所以，在法律規(guī)制上既屬于司法調整范疇，也屬于公法調整范疇，單純從司法角度去解釋農村土地產權制度顯然是不全面的，農村土地制度既涉及廣大人民群眾的個人利益，也涉及整個的社會利益。

從法律角度分析農地經營權抵押貸款的可行性

從法律角度看，“四荒地”的承包經營權以招標、拍賣的形式可以進行依法抵押，但以家庭承包方式取得的土地，在抵押層面還沒有出臺相應的法律依據，更多的是以政府的政策形式推動。在這一過程中，由于缺少相應的法律依據，無論是銀行還是農戶對于農村土地經營權抵押都比較謹慎，農村土地經營權從性質上看仍然屬于集體所有的土地使用權。但隨著農村經濟社會發(fā)展，農村土地經營權抵押已經成為農村土地改革的重要內容，必須對行業(yè)進行改革，制定更為完善的法律依據，使農村土地經營權抵押改革更為徹底。

從物權法角度看，農村土地經營權抵押可以從兩個層面進行分析，一是農戶以家庭聯產承包責任制獲得的自主經營的農地，農村土地經營權已經被法律所肯定確立為物權性質，因此，可以進行抵押。二是通過流轉等形式獲得土地經營權的經營主體，可以通過客體設定抵押權方式進行抵押，這時的土地經營權是一種按照市場法則設定的用益物權，不負載任何社會保障功能的純粹財產權，同時也兼具用益物權性質。[2]在三權分置背景下，農村土地經營權抵押作為處分財產的一種形式，理應為用益物權所包含，因此，農村土地經營權可以進行抵押貸款。

從擔保法角度看，農地經營權也具有抵押貸款的可行性。物權法對于抵押物條件進行了明確規(guī)定，要求財產具有獨立的交換價值、可轉移性和特定性，并且還能進行公示。按此標準，農村土地經營權完全符合抵押物性質。首先，土地經營權屬于純粹的財產權，具有明顯的交換價值和獨立性。其次，土地承包經營權與土地經營權在行使主體和行使方式上都具有明顯的特定性，土地承包經營權是農戶根據家庭聯產承包責任制，從集體按照合同依法取得的承包經營權，法律賦予了農戶對土地的占有、使用和收益權利。而通過流轉等形式獲得土地承包的農業(yè)經營主體，也應享有收益權。最后，從農村土地承包法相關規(guī)定看，承包方有權將土地承包經營權進行轉讓，這也從法律層面為土地承包經營權轉讓提供了法律效力。按照我國相關法律規(guī)定，“四荒地”承包經營權可以通過招標和拍賣方式獲得，在抵押過程中可以采取登記生效模式，而以家庭聯產承包責任制獲得的土地承包經營權，雖然沒有相關法律規(guī)定對其進行明確界定，但亦未規(guī)定其不能進行公示。

農地經營權抵押貸款規(guī)范現狀

2018年，《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《農村土地承包法》）進行修訂，其中明確規(guī)定可以通過土地經營權進行擔保融資，但這一規(guī)定并沒有明確土地經營權的融資擔保形式和內容，對于土地經營權進行擔保融資的概念界定還相對模糊。

抵押范圍界定存在不足。產權細分背景之下，農地經營權抵押貸款要想順利實現，必須明確農地抵押貸款確定的法律關系主體、農地抵押物及附著物的相關問題。法律關系主體主要包含抵押人和抵押權人，抵押人通常是指土地承包經營權所有者。隨著新型農業(yè)經營主體的出現，他們可通過土地流轉等形式獲得土地承包經營權，并參與到現有農業(yè)產業(yè)生產和經營之中。但對于新型農業(yè)經營主體是否可以成為土地承包經營權抵押的合法人，現有的法律界定還比較模糊。[3]抵押權人通常為金融機構，相對于非正規(guī)金融機構和其他組織而言，正規(guī)金融機構具有強大的財富支撐和國家的支持，具有穩(wěn)定性和可靠性特點，同時正規(guī)的銀行金融機構工作人員專業(yè)素質較強，能夠對農民貸款提供更為全面的支持和幫助。但由于，在實踐過程中農民所進行的農地抵押貸款數額相對較小，很多時候需要降低放款標準，才能夠滿足農民的需求，一旦放款標準不能下調，農民抵押貸款問題就難以得到有效解決，這與抵押融資的制度設計還存在沖突。從政策方面來看，產權細分背景之下，土地經營權從土地承包經營權中剝離出來，同時國家又通過法律形式允許其進行抵押融資，這在一定程度上緩解了農民融資難問題。但《農村土地承包法》并沒有將三權界定為所有權、承包權和經營權，而是界定為土地所有權、土地承包經營權和土地經營權，這也導致三權在具體運用過程中可能還會與其他法律存在沖突。

土地經營權登記制度存在不足。經營者要想抵押土地經營權，應先獲得明確的土地承包經營權?！掇r村土地承包法》等相關法律規(guī)定都明確指出農戶在取得土地承包經營權之后進行轉讓，如果沒有進行登記，不可對抗第三人。土地承包經營權獲得需要承包方與集體經濟組織簽訂承包合同，簽訂承包合同基礎之上登記作為再明確權力存在的重要手段，對于權力存在起不到決定作用。合同生效與登記對抗，是基于當時歷史條件之下農村生產方式所確立的，是當時農村土地承包權的現實需要。但隨著經濟社會發(fā)展，特別是在產權細化背景之下，土地經營權適用范圍逐漸擴大，專業(yè)能力更強的新型農業(yè)經營主體和外來人員都可以進入到農村進行土地經營，傳統(tǒng)農村熟人社會的土地流轉方式已難以維持，且在一定程度上影響了農民進行土地承包權登記的積極性。此外，對于金融機構而言，只有產權清晰的抵押物，才能確保自身的合法權益得到有效保障，金融機構更愿意將登記制度作為農地經營權抵押貸款的限制條件。

設立抵押需經承包方同意的規(guī)定存在不足?！掇r村土地承包法》明確指出擁有土地承包權的農民不再需要經過發(fā)包方許可，就可以自主對所承包的土地經營權進行抵押，法律賦予農民土地承包經營權的處分權利，這既是對農村土地經營權的用益物權性質的肯定，也有利于解決農民貸款難、融資難的問題。但對于新型農業(yè)經營主體而言，他們的土地獲取方式是通過流轉手段獲得的，而實現經營權抵押則需要委托代理人同意或承包方同意才能夠進行，顯然這一規(guī)定過于苛刻。農地經營權屬于用益物權，其天然帶有絕對性和排他性，經營者的處分權利不應該受到其他方面的否定，抵押權在抵押過程中需要抵押合同作為基礎，而抵押合同的簽訂是金融機構和經營主體在法律允許范圍之內進行的，并不涉及到農村土地承包方，農地承包者既然將土地經營權流轉給新型農業(yè)經營主體，新型農業(yè)經營主體與承包方之間的權利義務關系就已經約定好，如果在抵押貸款過程中再增加承包方的權利，這與放活農村土地經營權的初衷顯然是相違背的。

農地經營權抵押貸款的路徑優(yōu)化

從法律制度層面看，當前，農地經營權抵押貸款還存在諸多問題。因此，有必要對農地經營權抵押貸款的路徑進行優(yōu)化，進一步明確抵押相關問題，簡化農地經營權抵押貸款流程，建立和完善農村土地產權交易平臺，為農地經營權抵押貸款奠定基礎。

明確抵押物相關問題。我國對農村土地制度改革以三權分置作為重要實施手段，將土地經營權剝離出來，為農地經營權抵押貸款創(chuàng)造了現實條件。但在農地經營權抵押貸款過程中，還面臨著諸多現實問題。因此，有必要對相關問題加以明確。三權分置作為土地經營權抵押制度改革的重要舉措，其重要意義在于從制度層面對土地經營權融資擔保予以肯定，在抵押物方面應該進一步明確地上農作物問題，農作物是否作為抵押物應從法律層面予以具體界定，從金融機構角度分析，將農作物納入到抵押物之中提升了抵押物的價值，金融機構也愿意為帶有附加值的抵押物進行貸款，一旦發(fā)生法律糾紛，還可以優(yōu)先對農作物進行拍賣，在一定程度上降低了土地經營權抵押物處置難的問題，使抵押權能夠得到更充分的保障，也解決了銀行的后顧之憂。同時還需要對新型農業(yè)經營主體在抵押貸款過程中是否需要提供相應材料的問題加以明確，這樣才能夠提升辦理新型農業(yè)經營主體農地經營權抵押貸款的工作效率。[4]

簡化土地經營權抵押模式和程序。無論是法律層面還是國家制度層面，都要求簡化土地經營權抵押貸款流程，要求金融機構針對農村土地經營權抵押貸款創(chuàng)新產品服務，提升服務效率，對服務流程進行簡化，解決農村土地經營主體融資難問題?！掇r村土地承包法》明確規(guī)定，土地經營權可以作為貸款抵押物。在簡化土地經營權抵押模式和程序過程中既需要政府的主導，也需要金融機構、農戶和新型農業(yè)經營主體共同參與，政府要對土地經營權抵押相關問題進行系統(tǒng)調研，并出臺政策文件，指導金融機構開展土地經營權抵押模式探索和創(chuàng)新，并結合農戶和新型農業(yè)經營主體，對于土地經營權抵押貸款程序進行優(yōu)化和完善，降低土地經營權抵押貸款的門檻。針對農村土地經營權抵押貸款探索小規(guī)模的貸款產品，適當延長貸款期限，降低貸款利率，以更好地支持農村土地規(guī)模化經營。

建立健全農村土地產權交易平臺。產權細分為我國土地制度改革指明了方向，三權分置有利于放活農地經營權，提升農村土地規(guī)模經營效率，為土地經營權抵押奠定基礎。而要想實現這一目標，就必須健全地方農村土地產權交易平臺。當前，各地也在積極探索土地流轉服務平臺建設，并針對土地流轉服務平臺出臺了相應的政策支持體系，不僅為土地流轉主體提供了多元化的信息發(fā)布途徑，也讓新型農業(yè)經營主體快速獲取了土地流轉信息，通過整理碎片化信息，提升本地區(qū)的土地規(guī)模流轉效率。同時要聘請專業(yè)部門和人事對土地進行評估，對土地流轉價格進行積極指導，實現土地規(guī)?；洜I。隨著土地規(guī)?；洜I的不斷完善，在與金融機構進行土地經營權抵押貸款過程中能夠更具有主動性，在與金融機構進行貸款協(xié)商時更有底氣，也能夠打消金融機構對于抵押物的疑慮，促成雙方盡快完成貸款事宜。

注釋

[1]魏立乾、羅劍朝：《農地經營權抵押貸款試點政策效果仿真模擬研究——以寧夏平羅縣658份農戶數據為例》，《中國土地科學》，2019年第5期。

[2]張開華、丁昆：《農地經營權抵押融資問題探析》，《學習與實踐》，2019年第3期。

[3]茍興朝：《農地經營權流轉期限博弈分析》，《長白學刊》，2019年第1期。

[4]史明燦：《農村土地抵押貸款創(chuàng)新路徑探索：基于國際經驗的思考》，《江蘇農業(yè)科學》，2019年第13期。

責 編∕肖晗題