近20年長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)作中集體行動(dòng)的困境及其優(yōu)化

任曉林，葛曉龍

(延安大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 延安 716000)

一、問(wèn)題提出

2020年8月，習(xí)近平在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上指出：“要深刻認(rèn)識(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，結(jié)合長(zhǎng)三角一體化發(fā)展面臨的新形勢(shì)新要求，緊扣一體化和高質(zhì)量?jī)蓚€(gè)關(guān)鍵詞，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向相統(tǒng)一，真抓實(shí)干、埋頭苦干，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展不斷取得成效。”“要從實(shí)際出發(fā)，制定‘十四五’時(shí)期長(zhǎng)三角一體化發(fā)展規(guī)劃實(shí)施方案，不斷取得更加豐碩的成果?！盵1]長(zhǎng)三角城市群在一體化發(fā)展中有著舉足輕重的地位，對(duì)其近20年來(lái)府際協(xié)作中集體行動(dòng)的研究顯然具有非常重要的作用。

1957年，法國(guó)地理學(xué)家戈特曼借用“Megalopolis”來(lái)表示城市集群式發(fā)展特殊空間形態(tài)。1992年，我國(guó)學(xué)者姚士謀等人對(duì)“城市群”概念進(jìn)行了定義，指出所謂城市群是在特定地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量且不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城市，依托一定自然環(huán)境條件，以一個(gè)或兩個(gè)超大或特大城市作為地區(qū)核心，借助現(xiàn)代交通工具、通達(dá)的綜合運(yùn)輸網(wǎng)以及發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)，發(fā)展城市間內(nèi)在聯(lián)系，從而構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的城市集合體。[2]由于城市群內(nèi)部各類資源要素的流動(dòng)性，必然會(huì)產(chǎn)生跨越行政轄區(qū)的公共服務(wù)需求。因此，只有地方政府集體行動(dòng)才能保障區(qū)域公共服務(wù)無(wú)縫銜接，實(shí)現(xiàn)城市群全面高質(zhì)量一體化發(fā)展。

與城市群研究相關(guān)的兩個(gè)理論是集體行動(dòng)理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論。1965年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼瑟爾·奧爾森對(duì)傳統(tǒng)集團(tuán)理論進(jìn)行了系統(tǒng)性批判，指出大集團(tuán)或潛在集團(tuán)的成員不會(huì)主動(dòng)采取行動(dòng)以增進(jìn)集團(tuán)利益,由此掀起了集體行動(dòng)理論的研究高潮。[3]1990年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆批判了“公地悲劇”“囚徒困境”以及“集體行動(dòng)的邏輯”三種模型所隱喻的“集體行動(dòng)悲觀主義”情緒，并針對(duì)集體行動(dòng)的供給、承諾與監(jiān)督三大難題，提出強(qiáng)化自組織行動(dòng)規(guī)則的意見(jiàn)。[4]20世紀(jì)末，理查德·C·菲沃克將集體行動(dòng)的理論邏輯“嫁接”到大都市區(qū)治理實(shí)踐中，提出制度性集體行動(dòng)理論(ICA)。他認(rèn)為當(dāng)集體行動(dòng)的潛在收益高于成本時(shí)，區(qū)域合作伙伴關(guān)系便會(huì)形成。[5]網(wǎng)絡(luò)治理由斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯共同提出。他們認(rèn)為在具有復(fù)雜性、不確定性特質(zhì)的社會(huì)環(huán)境中，政府應(yīng)作為公共價(jià)值的促進(jìn)者。公共事務(wù)治理需要更多地依賴多元組織、多級(jí)政府和多種部門組成的網(wǎng)絡(luò)來(lái)從事并完成。[6]

基于我國(guó)實(shí)際，2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，明確提出“以城市群為主要平臺(tái)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)?！秉h的十九大報(bào)告中也提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！彪S后，2018年11月國(guó)家明確“將支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略?！边@一切的根本目的就在于把城市群發(fā)展與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密聯(lián)系在一起，整體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)新的均衡。

我國(guó)城市群發(fā)展戰(zhàn)略中，長(zhǎng)三角的地位毋庸置疑。以2019年11月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》為依據(jù)，長(zhǎng)三角城市群涵蓋了上海、南京、合肥、馬鞍山及周邊27個(gè)城市。從網(wǎng)絡(luò)視角來(lái)看，這是由27個(gè)子系統(tǒng)組成的巨型網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，各要素相互聯(lián)系、相互影響。目前，以長(zhǎng)三角城市群為代表的城市群集體行動(dòng)研究中，面臨著三個(gè)問(wèn)題亟待解決：第一，各行動(dòng)主體的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)何種表征？第二，影響行動(dòng)主體合作的因素有哪些？第三，如何維系各行動(dòng)主體的合作關(guān)系？

二、長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)作的歷史演進(jìn)與內(nèi)在邏輯

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，長(zhǎng)三角從最初的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)發(fā)展成為世界級(jí)城市群，演變軌跡充滿了“中國(guó)特色”的神奇魅力。先是“9+1”模式形成。1982年12月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于成立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室的通知》，決定建立上海經(jīng)濟(jì)區(qū)。1983年8月上海經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃工作會(huì)議第一次會(huì)議召開(kāi)并決定建立經(jīng)濟(jì)區(qū)省(市)長(zhǎng)會(huì)議制度，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨后，在中央相關(guān)部委指導(dǎo)下，浙江、江蘇、上海兩省一市9個(gè)城市多次舉行合作會(huì)談，這為后期長(zhǎng)三角城市群區(qū)域合作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1992年12月，上海、杭州、南京及14個(gè)城市召開(kāi)首屆“長(zhǎng)江三角洲城市協(xié)作辦(委)主任聯(lián)席會(huì)議”，形成長(zhǎng)江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的雛形。之后，1997年4月，審議通過(guò)《長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)章程》，決定開(kāi)展旅游、商貿(mào)專題合作。在發(fā)展過(guò)程中，長(zhǎng)三角城市群逐步形成“決策層——協(xié)調(diào)層——執(zhí)行層”的區(qū)域合作機(jī)制，即江、浙、皖、滬三省一市主要黨政領(lǐng)導(dǎo)參加的“長(zhǎng)三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”構(gòu)成決策層；由“長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議”和“長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”共同構(gòu)成協(xié)調(diào)層；執(zhí)行層則由“聯(lián)席會(huì)議辦公室”和“重點(diǎn)合作專題組”構(gòu)成。

后有“15+1”模式的形成。進(jìn)入本世紀(jì)后，在長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)引導(dǎo)下，各城市已圍繞交通、科技、教育、醫(yī)療、港口、園區(qū)、環(huán)保等領(lǐng)域開(kāi)展專題合作，并取得一系列重要成果。2008年8月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒布，標(biāo)志著長(zhǎng)三角城市群發(fā)展進(jìn)入新的發(fā)展階段。黨的十八大以后，中央政府相繼印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》和《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，長(zhǎng)三角城市群邁入高質(zhì)量一體化發(fā)展新階段。后來(lái)演變?yōu)榻?、浙兩?5個(gè)城市外加上海市，形成長(zhǎng)三角城市群核心區(qū)，即“15+1”模式。

長(zhǎng)三角城市群是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略布局。根據(jù)上海、安徽、江蘇、浙江四地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，已有26個(gè)城市邁入城市社會(huì)。從城鎮(zhèn)化率看，上海市和南京市在80%以上；合肥、杭州等7個(gè)城市介于70%至80%間；蕪湖、馬鞍山、南通等13個(gè)城市在60%至70%間；滁州、宣城、銅陵、池州、安慶5個(gè)城市則在60%以下(見(jiàn)表1)。

表1 2017年長(zhǎng)三角城市群各地區(qū)生產(chǎn)總值與城鎮(zhèn)化率

良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境為城市群快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)也提出了新要求，即隨著城市群社會(huì)、經(jīng)濟(jì)往來(lái)愈發(fā)頻繁，打通區(qū)域公共服務(wù)供給的行政壁壘，構(gòu)建區(qū)域公共服務(wù)一體化的任務(wù)也愈發(fā)迫切。在基礎(chǔ)設(shè)施方面，數(shù)據(jù)顯示長(zhǎng)三角城市群各地公用事業(yè)發(fā)展取得顯著成效。在城市污水處理廠集中處理率方面，有17個(gè)城市污水集中處理率在90%以上，有27個(gè)城市的污水平均處理率約為91%。在城市道路建設(shè)方面，有5個(gè)城市的道路面積位居前列，均在8000萬(wàn)平方米以上(參見(jiàn)表2)。

表2 2017年長(zhǎng)三角城市群各地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

應(yīng)該指出的是，在此階段長(zhǎng)三角城市群全方位推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)合作，并取得豐碩成果。在教育領(lǐng)域，2018年12月，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)教育更高質(zhì)量一體化發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)作框架協(xié)議》，率先在高等教育、職業(yè)教育、師資培訓(xùn)方面推動(dòng)區(qū)域教育資源共建共享。在安全領(lǐng)域，2019年12月，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市應(yīng)急管理部門簽訂《長(zhǎng)三角一體化應(yīng)急管理協(xié)同發(fā)展備忘錄》，圍繞信息互通、工作互聯(lián)、資源共享、成果共建4個(gè)方面強(qiáng)化合作。在環(huán)境領(lǐng)域，2018年11月，安徽、浙江兩省的財(cái)政廳和生態(tài)環(huán)境保護(hù)廳聯(lián)合簽署《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，第三輪新安江跨省域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償工作正式啟動(dòng)。此外，在養(yǎng)老醫(yī)療、文化旅游、食品安全等多個(gè)領(lǐng)域積極開(kāi)展區(qū)域公共服務(wù)合作。

從長(zhǎng)三角城市群區(qū)域合作治理的歷史演進(jìn)中，我們發(fā)現(xiàn)其有內(nèi)在邏輯。其一，通過(guò)行政手段組建跨省的巨型政府，以集中解決長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共服務(wù)供給問(wèn)題是值得研究的。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不是“全國(guó)一刀切”，而是統(tǒng)籌地方發(fā)展與國(guó)家發(fā)展兩個(gè)大局，最大限度激發(fā)地方活力。其二，在區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，需要處理好中央頂層設(shè)計(jì)與地方落實(shí)執(zhí)行的問(wèn)題。中央政府過(guò)多的“無(wú)微不至”關(guān)懷會(huì)導(dǎo)致地方政府缺乏積極性；中央政府的“漠不關(guān)心”又會(huì)導(dǎo)致地方政府利益爭(zhēng)奪。所以，平衡央地關(guān)系至關(guān)重要。其三，破解地方政府集體行動(dòng)困境的重要途徑就是強(qiáng)化制度建設(shè)，完善協(xié)商交流機(jī)制、利益共享機(jī)制、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，弱化地方政府的自利性沖動(dòng)，從而增進(jìn)區(qū)域整體公共利益。

三、長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)議中集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

為了更深入把握長(zhǎng)三角城市群集體行動(dòng)背后的動(dòng)因，我們以2003—2019年間近20年間長(zhǎng)三角城市群“三省一市”省級(jí)政府及職能部門聯(lián)合簽署的92份省級(jí)府際合作協(xié)議為樣本，通過(guò)結(jié)構(gòu)的可視化圖譜，更進(jìn)一步論證其合作的本質(zhì)。

(一)府際協(xié)議中公共服務(wù)呈現(xiàn)

府際協(xié)議是各級(jí)政府協(xié)作和進(jìn)行集體行動(dòng)的重要文本載體。我們借助《中國(guó)知網(wǎng)》重要報(bào)紙數(shù)據(jù)庫(kù)、政策法規(guī)檢索平臺(tái)及國(guó)務(wù)院與相關(guān)政府網(wǎng)站進(jìn)行檢索，共獲得92份省級(jí)府際合作協(xié)議相關(guān)數(shù)據(jù)。(見(jiàn)表3)

表3 2003—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際協(xié)議(部分)

第一，從縱向維度看，省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量波動(dòng)性強(qiáng)。將92份省級(jí)府際合作協(xié)議按時(shí)間順序投射到二維坐標(biāo)中，呈現(xiàn)出波動(dòng)散點(diǎn)圖。(見(jiàn)圖1)

圖1 2003—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量變化情況圖

可以看出，在2004年，省級(jí)府際合作協(xié)議迎來(lái)第一個(gè)峰值，共達(dá)成10份府際合作協(xié)議，2006年則為0份。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》后省級(jí)府際合作協(xié)議快速增長(zhǎng)，2009年協(xié)議數(shù)量達(dá)到9份。2017年之后隨著中央政府持續(xù)發(fā)力，省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量再次迎來(lái)峰值。2018年共有 19份、2019年共有15份協(xié)議生成。這說(shuō)明省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量波動(dòng)性強(qiáng)，地方政府集體行動(dòng)穩(wěn)定性不足。

第二，從橫向關(guān)系看，長(zhǎng)三角城市群地方政府集體發(fā)力不均。將92份省級(jí)府際合作協(xié)議按合作領(lǐng)域進(jìn)行分類，可以發(fā)現(xiàn)各領(lǐng)域地方政府集體發(fā)力情況，即長(zhǎng)三角城市群各公共服務(wù)領(lǐng)域的省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量存在較大差異，地方政府在區(qū)域公共服務(wù)各領(lǐng)域存在集體發(fā)力不均的問(wèn)題。(見(jiàn)圖2)

圖2 2003—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議分布圖

教育服務(wù)。長(zhǎng)三角城市群已構(gòu)筑起涵蓋高等教育、職業(yè)教育、義務(wù)教育、師資培訓(xùn)的立體化合作網(wǎng)絡(luò)體系，圖中教育領(lǐng)域的省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量高達(dá)20份，占比為22%。高等教育方面開(kāi)展了高校產(chǎn)學(xué)研合作聯(lián)盟、長(zhǎng)三角高校交換生計(jì)劃，職業(yè)教育方面相關(guān)部門相繼簽署了《關(guān)于長(zhǎng)三角職業(yè)教育與成人教育合作協(xié)議》《長(zhǎng)三角中等職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地共享框架協(xié)議》等專項(xiàng)合作協(xié)議。義務(wù)教育方面，上海、江蘇、浙江、安徽四地教育主管部門聯(lián)合實(shí)施了“長(zhǎng)三角中小學(xué)名校長(zhǎng)聯(lián)合培訓(xùn)計(jì)劃”，推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)部義務(wù)教育師資共建共享。

勞務(wù)服務(wù)。長(zhǎng)三角城市群已圍繞企業(yè)招聘、人才引進(jìn)、勞動(dòng)保護(hù)三方面開(kāi)展深入合作，安徽、江蘇、浙江、上海三省一市先后簽署《關(guān)于開(kāi)展人事?tīng)?zhēng)議仲裁業(yè)務(wù)協(xié)助和工作交流的協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)工傷康復(fù)資源共享協(xié)議》《長(zhǎng)三角地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移及待遇享受的合作協(xié)議》等協(xié)議。從圖中也可以看出勞務(wù)服務(wù)的重視程度，先后簽署11份省級(jí)府際合作協(xié)議，占比約為12%。

醫(yī)療服務(wù)。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)主要涉及異地養(yǎng)老、異地就診、醫(yī)療保險(xiǎn)三大問(wèn)題。為此，安徽、江蘇、浙江、上海三省四地的人社部門、民政部門分別簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)異地居住企業(yè)離退休人員養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇資格協(xié)助認(rèn)證合作協(xié)議》《推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老一體化合作備忘錄》等合作協(xié)議，提升養(yǎng)老服務(wù)的集體行動(dòng)力度。目前，長(zhǎng)三角城市群異地門診結(jié)算已覆蓋41個(gè)城市。[7]圖中關(guān)于醫(yī)療的省級(jí)府際合作協(xié)議數(shù)量7份，占比7%。

另外，交通服務(wù)協(xié)議包括了2003年簽署的《長(zhǎng)三角地區(qū)道路運(yùn)輸一體化發(fā)展議定書(shū)》及后來(lái)相繼簽署的《長(zhǎng)三角地區(qū)打通省際斷頭路合作框架協(xié)議》《長(zhǎng)三角交通運(yùn)輸信息共享管理辦法》等協(xié)議。目前，長(zhǎng)三角城市群已開(kāi)通37條省際毗鄰區(qū)公交路線，其中蘇滬對(duì)接13條、滬浙對(duì)接7條、蘇皖對(duì)接11條、蘇浙對(duì)接6條。[8]在生態(tài)服務(wù)方面，2008年上海、江蘇、浙江三地環(huán)保部門簽署《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議(2008—2010年)》，圍繞污染排放標(biāo)準(zhǔn)、太湖流域水污染治理、區(qū)域大氣污染治理等6方面達(dá)成合作。這是長(zhǎng)三角城市群首個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理合作協(xié)議。之后，又有8份合作協(xié)議生成。

綜上所述，雖然長(zhǎng)三角城市群在教育、勞務(wù)、醫(yī)療、交通、生態(tài)等領(lǐng)域開(kāi)展了府際合作，但各領(lǐng)域的府際協(xié)議數(shù)量卻存在巨大差異。其中，教育、勞務(wù)的府際合作協(xié)議數(shù)量較多，而醫(yī)療、交通和生態(tài)較少。由此也說(shuō)明，地方政府集體行動(dòng)并非均衡發(fā)力，而是有其特殊“偏好”。

(二)府際協(xié)議中集體行動(dòng)結(jié)構(gòu)

我們借助Ucinet軟件，并運(yùn)用鄰接矩陣?yán)碚摌?gòu)建數(shù)據(jù)矩陣，進(jìn)行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化。2009年是長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際協(xié)議的重要“分水嶺”。因此，我們將92份協(xié)議劃分為2003—2009年和2010—2019年兩個(gè)時(shí)間階段分別構(gòu)建矩陣：(見(jiàn)表4、表5)

表4 2003—2009年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的鄰接矩陣

表5 2010—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的鄰接矩陣

同時(shí)，我們借助Ucient軟件中Net Draw工具將2003—2009年和2010—2019年兩個(gè)階段的數(shù)據(jù)矩陣進(jìn)行可視化分析，最終呈現(xiàn)兩幅網(wǎng)絡(luò)圖譜。

具體的網(wǎng)絡(luò)圖譜繪制步驟為：Visualize network with NetDraw>File>Open>Ucinet dataset>Network(1-Mode)，即通過(guò)“symbolsize”和“l(fā)abel size”這兩個(gè)選項(xiàng)調(diào)整網(wǎng)絡(luò)圖譜的節(jié)點(diǎn)大小和標(biāo)簽大小。在網(wǎng)絡(luò)圖譜中，每個(gè)節(jié)點(diǎn)均代表一位行動(dòng)者。節(jié)點(diǎn)連線的粗細(xì)則表示行動(dòng)者之間聯(lián)系的緊密程度，線條越粗，聯(lián)系越緊密。

如圖3所示，在2003—2009年長(zhǎng)三角省級(jí)府際合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)圖譜中，主要涉及交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)、旅游以及教育等領(lǐng)域。從網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)連線粗細(xì)程度來(lái)看，在勞動(dòng)就業(yè)和旅游兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中，節(jié)點(diǎn)連線較粗，說(shuō)明在此階段地方政府集體行動(dòng)力度較大。從整體網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造來(lái)看，主要涉及的行動(dòng)主體是上海、江蘇、浙江三地的省級(jí)政府職能部門，從而呈現(xiàn)出“三角”的構(gòu)造特質(zhì)。

圖3 2003—2009年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)圖譜

需要說(shuō)明的一是2008年安徽省正式加入長(zhǎng)三角城市群“朋友圈”，隨后便積極與江蘇、浙江、上海開(kāi)展勞務(wù)合作，由此形成了特殊的四邊的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。二是在2005年江蘇、浙江、上海三地交通部門和旅游部門聯(lián)合簽署了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)主要旅游景點(diǎn)道路交通指引標(biāo)志設(shè)置技術(shù)細(xì)則(試行)》，由此形成特殊的“六邊”結(jié)構(gòu)。

如圖4所示，在2010—2019年長(zhǎng)三角省級(jí)府際合作協(xié)議網(wǎng)絡(luò)圖譜中，主要涉及交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)信用、文化旅游、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生以及教育等領(lǐng)域。從網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)連線粗細(xì)程度來(lái)看，在教育、科技兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域中，節(jié)點(diǎn)連線較粗，說(shuō)明地方集體行動(dòng)力度較大。從整個(gè)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)來(lái)看，在2010—2019年期間，長(zhǎng)三角城市群集體行動(dòng)主體從“兩省一市”拓展為“三省一市”，呈現(xiàn)出“四邊”的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造特質(zhì)。

圖4 2010—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)圖譜

需要說(shuō)明的一是在安徽、江蘇、浙江、上海信用辦公室的集體行動(dòng)下先后構(gòu)建了生態(tài)領(lǐng)域的信用體系和旅游領(lǐng)域的信用體系，因此在圖中呈現(xiàn)出多變的復(fù)雜網(wǎng)路結(jié)構(gòu)；二是安徽、浙江兩地的環(huán)保與財(cái)政部門開(kāi)展了雙邊合作，積極推進(jìn)了新安江生態(tài)補(bǔ)償合作發(fā)展。

(三)府際協(xié)議中集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)密度

網(wǎng)絡(luò)密度是測(cè)量行動(dòng)者群體連接程度的指標(biāo)，計(jì)算公式：

D=2L/n(n-1)

其中L代表行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中實(shí)際連線數(shù)目，n代表網(wǎng)絡(luò)中節(jié)點(diǎn)數(shù)。網(wǎng)絡(luò)密度值范圍在[0,1]，密度值趨于1則表示行動(dòng)者聯(lián)系越緊密；密度值趨于0則表示行動(dòng)者聯(lián)系越松散。我們借助Ucinet軟件來(lái)測(cè)量長(zhǎng)三角城市群在2003—2009年和2010—2019年兩個(gè)時(shí)間階段地方政府集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)密度。具體操作步驟如下為：Transform>Dichotomize>Network>Cohesion>Density>(new)Density overall。

經(jīng)測(cè)算發(fā)現(xiàn)，2003—2009年和2010—2019年長(zhǎng)三角城市群地方政府集體行動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)密度值分別為0.1247和0.4037。

由此可見(jiàn)，第一，從時(shí)間維度來(lái)看，在2003—2019年間，長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共服務(wù)供給中地方政府集體行動(dòng)力度正逐步提升(表現(xiàn)為府際合作網(wǎng)絡(luò)密度值增大)，但總體而言，地方政府集體行動(dòng)的波動(dòng)性強(qiáng)、不穩(wěn)定(表現(xiàn)為府際協(xié)議數(shù)量變化幅度大)。第二，從服務(wù)領(lǐng)域來(lái)看，在長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共服務(wù)供給過(guò)程中，存在地方政府集體行動(dòng)發(fā)力不均。在2003—2009年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)圖譜中，勞務(wù)服務(wù)是合作重點(diǎn)，而在2010—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議的網(wǎng)絡(luò)圖譜中，教育服務(wù)是合作重點(diǎn)。相比而言，在交通、醫(yī)療和生態(tài)領(lǐng)域中地方政府集體行動(dòng)力度較弱。

四、長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)議中集體行動(dòng)的影響因素

在制度集體性理論框架中，集體性收益和選擇性收益共同構(gòu)成了地方政府合作動(dòng)力機(jī)制,而交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)則構(gòu)成了地方政府合作的約束機(jī)制。菲沃克進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，交易成本與風(fēng)險(xiǎn)是政府合作治理的關(guān)鍵性影響因素。結(jié)合具體情況，長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)議中集體行動(dòng)的影響因素來(lái)自三方面。

(一)“晉升錦標(biāo)賽”與“行政區(qū)行政”的雙重約束。

“晉升錦標(biāo)賽”塑造了地方政府官員的“自利”行為。作為一種隱性制度和實(shí)際存在，中央政府或上級(jí)政府決定著下級(jí)政府官員的升遷、任免，具有集中的人事權(quán)。在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”指導(dǎo)思想下，GDP增速、財(cái)稅增收等為晉升錦標(biāo)賽提供了較為客觀的指標(biāo)體系。2016年6月發(fā)布的《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》中，長(zhǎng)三角城市群將部署建設(shè)五大都市圈。但在都市圈發(fā)展規(guī)劃中，安徽與江蘇卻打響了“三市爭(zhēng)奪”，即安徽和江蘇在布局都市圈發(fā)展戰(zhàn)略中，均瞄準(zhǔn)了蕪湖、馬鞍山、滁州三市，以壯大都市圈整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

行政區(qū)行政導(dǎo)致集體行動(dòng)“銅墻鐵壁”形成。行政區(qū)行政是指在行政區(qū)域邊界內(nèi)部，地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。首先是在具體治理過(guò)程中政府行政管轄權(quán)嚴(yán)格受到行政邊界的限制。也就是說(shuō)地方政府只有權(quán)管理本轄區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)，無(wú)權(quán)管理區(qū)域性公共事務(wù)。例如針對(duì)新安江流域生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題，安徽、浙江兩省須在各自行政邊界內(nèi)部行使管理權(quán)，或者通過(guò)尋求共同的上級(jí)政府出面協(xié)調(diào)從而聯(lián)合治理，這必然增加了集體行動(dòng)成本。其次是部門職能邊界束縛。面對(duì)專業(yè)分工下各職能部門的“本位主義”思想，長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)亟需多個(gè)職能部門集體行動(dòng)，但各省及職能部門“本位主義”思想就像一道“無(wú)形的壁壘”阻礙了區(qū)域整體協(xié)作，降低了區(qū)域公共的一體化水平。

(二)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與公共服務(wù)資源的雙重差距

區(qū)域異質(zhì)性會(huì)影響區(qū)域合作的成本與風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)一個(gè)地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、選民偏好同其他地區(qū)相一致時(shí)，更容易達(dá)成合作協(xié)議、集體供給公共服務(wù)或產(chǎn)品。[9]從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源兩個(gè)維度來(lái)分析，區(qū)域異質(zhì)性深刻影響了長(zhǎng)三角城市群地方政府集體行動(dòng)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異性誘發(fā)地方政府“搭便車”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，地方政府公共財(cái)政較為充足，供給的公共服務(wù)類型較多、覆蓋范圍較廣。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，地方公共財(cái)政“貧瘠”，公共服務(wù)供給能力自然較弱。以安徽、江蘇、浙江、上海在2010至2017年間人均生產(chǎn)總值為例，我們可以看到這種差別帶來(lái)的負(fù)效應(yīng)。(見(jiàn)圖5)

圖5 2010—2017年長(zhǎng)三角城市群各省(市)人均生產(chǎn)總值變化情況

各地區(qū)公共服務(wù)資源的差異直接影響集體行動(dòng)的效力，具體表現(xiàn)為公共服務(wù)資源差異較小的領(lǐng)域更容易達(dá)成合作協(xié)議，相反則不易達(dá)成合作協(xié)議。用變異系數(shù)(簡(jiǎn)稱CV)這一指標(biāo)來(lái)刻畫(huà)長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)資源差異。如果該領(lǐng)域的變異系數(shù)較小，則說(shuō)明該領(lǐng)域異質(zhì)性程度較低，相反則較高。

安徽、江蘇、浙江、上海在教育、醫(yī)療、交通、生態(tài)四個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域中均存在著不同程度的異質(zhì)性。在教育方面，高等教育變異系數(shù)最低為42.95%，普通中學(xué)變異系數(shù)為49.88%。這說(shuō)明長(zhǎng)三角城市群教育資源分布較為均衡，地區(qū)異質(zhì)性較低這也就解釋了為何在2003—2019年長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際協(xié)議中，教育領(lǐng)域的協(xié)議數(shù)量最多。

相比而言，衛(wèi)生、交通、生態(tài)的變異系數(shù)較大，其中生態(tài)領(lǐng)域的變異系數(shù)最大。由此也說(shuō)明，長(zhǎng)三角城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在較大差異，導(dǎo)致地區(qū)工業(yè)“三廢”排放量存在顯著差異，由此便引發(fā)了區(qū)域環(huán)境保護(hù)與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖突，難以達(dá)成生態(tài)環(huán)境合作治理共識(shí)。同樣道理，醫(yī)療、交通領(lǐng)域變異系數(shù)較大，說(shuō)明在該領(lǐng)域存在不同的利益訴求，導(dǎo)致區(qū)域合作的成本與風(fēng)險(xiǎn)較大，難以達(dá)成合作協(xié)議(見(jiàn)表6)。

表6 2017年長(zhǎng)三角城市群各領(lǐng)域公共服務(wù)資源的異質(zhì)性比較

(三)公共服務(wù)中供給成本與合作收益的雙重差異

斯蒂芬妮·波斯特研究發(fā)現(xiàn)，政府更容易就資本密集型項(xiàng)目達(dá)成合作協(xié)議；而勞動(dòng)密集型項(xiàng)目則不易達(dá)成合作共識(shí)。[5]這為解答長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共服務(wù)集體供給中，各領(lǐng)域行動(dòng)力度不均問(wèn)題提供了啟發(fā)。在長(zhǎng)三角城市群省級(jí)府際合作協(xié)議中，醫(yī)療、生態(tài)、交通的協(xié)議數(shù)量明顯少于教育和勞務(wù)。為何同等條件下(即地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)、合作者數(shù)量未改變的情況下)會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)各領(lǐng)域集體行動(dòng)力度不均問(wèn)題？這與區(qū)域公共服務(wù)屬性有關(guān)，即不同服務(wù)類型所耗費(fèi)的成本與產(chǎn)生的收益是不同的。以教育為例，從合作成本來(lái)看，采用科研合作、聯(lián)合培養(yǎng)等方式可以大大降低各地方政府在教育領(lǐng)域投入成本。從合作收益來(lái)看，教育服務(wù)具有廣泛的正外部性，通過(guò)集體行動(dòng)可以提升區(qū)域整體教育水平、增進(jìn)區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力。同樣，勞務(wù)就業(yè)服務(wù)前期合作成本低、受益范圍廣。而醫(yī)療、生態(tài)、交通前期投入高且受益范圍較小，因而地方政府并不積極參與此類公共服務(wù)供給行動(dòng)。

關(guān)于服務(wù)屬性導(dǎo)致的長(zhǎng)三角城市群地方政府集體行動(dòng)差異化問(wèn)題，其重要意義在于呈現(xiàn)出了不同服務(wù)所蘊(yùn)藏的合作成本與風(fēng)險(xiǎn)是不同的。由此進(jìn)一步推斷，強(qiáng)化合作機(jī)制建設(shè)，就必須降低區(qū)域公共服務(wù)供給中可能產(chǎn)生的成本與風(fēng)險(xiǎn)。

五、長(zhǎng)三角城市群府際協(xié)作中集體行動(dòng)的優(yōu)化

多重要素造成長(zhǎng)三角城市群地方政府合作成本過(guò)高、風(fēng)險(xiǎn)較大。為此，我們圍繞“利益保障、組織保障、績(jī)效考核、制度保障”四個(gè)方面提出優(yōu)化集體行動(dòng)的政策性建議，以便最大限度弱化消極因素給長(zhǎng)三角城市群集體行動(dòng)帶來(lái)的不利影響。

(一)逐步完善和不斷健全利益整合機(jī)制

利益滿足是長(zhǎng)三角城市群的核心問(wèn)題，也是地方政府集體行動(dòng)的重要?jiǎng)恿ΑＲ虼?，建立健全利益整合機(jī)制至關(guān)重要。就目前看，可以從利益表達(dá)和利益補(bǔ)償兩方面著手完善。

建立通暢的利益表達(dá)機(jī)制。在區(qū)域整體規(guī)劃過(guò)程中，長(zhǎng)期以來(lái)是以上海為核心打造區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同體，從而輕視了其他省份的利益訴求。在區(qū)域合作治理過(guò)程中，各地方政府都是平等的合作主體，需要尊重各方利益需求。例如在新安江流域生態(tài)環(huán)境治理中，既要尊重安徽黃山等地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求，也要考慮浙江淳安等地生態(tài)環(huán)境利益。只有通過(guò)廣泛而深度的對(duì)話交流，才能建立合作伙伴關(guān)系，增進(jìn)區(qū)域整體公共利益。

實(shí)施有效的利益補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)務(wù)院在2016年就印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確指出“對(duì)于跨省(區(qū)、市)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、公共文化等，根據(jù)財(cái)政事權(quán)外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當(dāng)補(bǔ)助方式承擔(dān)支出責(zé)任?！盵9]根據(jù)該指導(dǎo)意見(jiàn)，由安徽、浙江、江蘇、上海和中央財(cái)政共同出資，建立區(qū)域合作利益補(bǔ)償基金，通過(guò)資本運(yùn)作，不斷使之增值，并以此來(lái)彌補(bǔ)不同地區(qū)的利益受損，并提高區(qū)域合作的有效性。

(二)深化管理體制改革重塑治理組織結(jié)構(gòu)

區(qū)域公共服務(wù)需要通過(guò)組織結(jié)構(gòu)再造來(lái)增強(qiáng)區(qū)域公共服務(wù)能力。安徽、江蘇、浙江、上海三省一市政府不存在行政隸屬關(guān)系，加之各自“政治錦標(biāo)賽”意識(shí)強(qiáng)化。因此，需要組建一個(gè)權(quán)威型的區(qū)域組織機(jī)構(gòu)，立足區(qū)域整體利益、協(xié)調(diào)各方訴求、推動(dòng)集體行動(dòng)。在此方面，可以借鑒美國(guó)南加州大都市水區(qū)(MWD)的治理經(jīng)驗(yàn)。作為美國(guó)最大的供水單位之一，MWD的服務(wù)邊界覆蓋了南加州6個(gè)縣，有效解決了區(qū)域水資源供給問(wèn)題，其中指導(dǎo)委員會(huì)發(fā)揮了巨大作用。根據(jù)我國(guó)實(shí)際，可以組建長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共治理小組，用以協(xié)調(diào)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益共享，促進(jìn)集體行動(dòng)。

區(qū)域公共服務(wù)需要搭建多元化主體參與治理的平臺(tái)。在區(qū)域公共服務(wù)供給過(guò)程中，既要發(fā)揮政府基礎(chǔ)作用，也要激發(fā)非政府組織、企業(yè)等主體積極性。目前，長(zhǎng)三角城市群已經(jīng)有部分企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)參與其中，但卻呈現(xiàn)出碎片化窘境。對(duì)此，可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打造線上參與治理平臺(tái)，主要功能在于回應(yīng)區(qū)域公共服務(wù)供給難題、接受社會(huì)各界的建言，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共治理的“線上+線下”良性互動(dòng)。

(三)優(yōu)化集體行動(dòng)方案以完善績(jī)效考核機(jī)制

績(jī)效考核將有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)區(qū)域合作短板，促進(jìn)區(qū)域合作持續(xù)發(fā)展。建立科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，制定長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共服務(wù)集體行動(dòng)績(jī)效指標(biāo)體系非常必要。要遵循全面性原則，在經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)兼顧。要統(tǒng)籌利益分配與職責(zé)擔(dān)當(dāng)，引導(dǎo)地方政府積極落實(shí)區(qū)域公共服務(wù)供給的相關(guān)任務(wù)，糾偏地方的GDP價(jià)值觀。要準(zhǔn)確把握時(shí)效性，隨時(shí)應(yīng)對(duì)合作中各種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。要分階段夯實(shí)各地績(jī)效考核指標(biāo)，避免考核體系與實(shí)際發(fā)展相脫節(jié)。

在檢測(cè)長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)供給集體行動(dòng)效果中，需要綜合多學(xué)科優(yōu)勢(shì)，將定量評(píng)價(jià)與定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，精準(zhǔn)反映政府績(jī)效。同時(shí)，也要發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+””等信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，建立動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)可監(jiān)測(cè)績(jī)效系統(tǒng)。

(四)通過(guò)利益共享夯實(shí)區(qū)域合作制度根基

在集體行動(dòng)過(guò)程中常常面臨“承諾難以兌現(xiàn)問(wèn)題”。因此，一方面要夯實(shí)區(qū)域合作的法律根基，另一方面也要筑牢合作制度框架。法律是約束主體行為的“終極武器”，通過(guò)各項(xiàng)條款詳細(xì)說(shuō)明主體行為的最低限度。目前，國(guó)內(nèi)并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì)城市群區(qū)域合作的法律文件。因此，可借鑒歐美等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由中央制定《區(qū)域合作治理法》和《跨行政區(qū)行政協(xié)調(diào)法》。同時(shí)，長(zhǎng)三角城市群區(qū)域公共治理領(lǐng)導(dǎo)小組可在征詢各方意見(jiàn)后，制定《長(zhǎng)三角城市群地方政府集體行動(dòng)準(zhǔn)則》，為利益協(xié)商、績(jī)效考評(píng)提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

六、結(jié)論

長(zhǎng)三角城市群集體行動(dòng)是一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程，通過(guò)省級(jí)府際協(xié)議數(shù)據(jù)，利用Ucinet刻畫(huà)出不同時(shí)間段長(zhǎng)三角城市集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)圖譜，最終可以得出以下基本結(jié)論：

1.中央政府適時(shí)介入對(duì)于推動(dòng)長(zhǎng)三角城市群集體行動(dòng)具有積極意義。當(dāng)前，黨中央愈發(fā)注重通過(guò)制度建設(shè)激發(fā)這一區(qū)域地方政府合作積極性。通過(guò)對(duì)比2003—2009年和2010—2019年省級(jí)府際協(xié)議數(shù)量、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域公共服務(wù)供給的主體在增加、服務(wù)的領(lǐng)域在擴(kuò)大，集體行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)密度也在提升。

2.長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)的集體行動(dòng)中地方政府并非均衡發(fā)力，不同服務(wù)領(lǐng)域地方政府集體行動(dòng)的積極性存在較大差異。分析發(fā)現(xiàn)地方政府在教育、勞務(wù)的合作協(xié)議遠(yuǎn)多于醫(yī)療、交通、生態(tài)方面。另外，地方政府集體行動(dòng)力度雖有所提升，但距離2025年長(zhǎng)三角區(qū)域基本一體化的發(fā)展目標(biāo)仍有較大差距。

3.長(zhǎng)三角城市群公共服務(wù)供給的集體行動(dòng)中，地方政府集體行動(dòng)效力不高。為最大限度消除不利因素的影響，可以從利益協(xié)調(diào)、組織再造、績(jī)效評(píng)價(jià)、制度保障四方面推動(dòng)長(zhǎng)三角地方政府集體行動(dòng)，力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化目標(biāo)。